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中债·关注|银行信贷出表及其对信用债券市场的影响地方政府内生的债权融资需求，2012 年以来信贷周转下降，信贷持续增长引致的“四重悖论”，是银行信贷出表的内在原因。
我国资产证券化发展不顺利，银信理财合作、同业业务、银证合作、银保合作、银基合作等便成为银行信贷出表的主要渠道，反过来又对信用债券市场产生挤压效应。
银行信贷出表中普遍存在对信贷政策、存贷比、存款准备金率、资本充足率等监管约束的规避，并派生出表外多层次债权融资活。
对表外多层次债权融资活动引入流动性风险监管，并将其纳入银行流动性风险监管框架，防范流动性风险从银行表外向表内传导。
证监会和银监会应停止自建“准债券市场”。
发展应急资本、自救债券、优先股等新型资本工具，缓解“四重悖论”，并完善银行风险处置机制。
提高直接融资比重，推进信贷资产证券化、信贷资产流转业务。
构建适应金融综合经营的监管框架，机构监管和功能监管并重，加强监管协调，平衡好风管管控、合规与市场发展之间的关系。
一、引言
2004 年以来，通过简政放权和依托场外市场的创新，我国信用债券市场(指除国债之外的债券市场) 实现了跨越式发展，并超过股票市场成为直接融资的主力军。2013 年，公司信用类债券融资占社会融资规模增量的比重已达 10.5%，而股票融资占比仅为 1.3%。从国际上看，我国公司信用类债券市场规模也已从 2004 年的世界第 21 位大幅上升到 2013 年的第 3 位。
信用债券市场在拓宽实体经济融资渠道、降低融资成本等方面发挥了重要作用。目前，债券融资成为除贷款之外实体企业获得资金的第二大渠道，融资成本也低于贷款成本。按贷款基准利率测算，同信用等级的企业发债比获得贷款成本要低 1%-1.5%，更远低于委托贷款、信托贷款等的融资成本。如果没有信用债券市场，实体经济的融资成本每年至少上升 1000 亿到 1500 亿。此外，信用债券市场不仅支持了大中型企业发债融资，为小微企业腾挪出了信贷资源，还通过产品和机制创新直接支持了小微企业发债融资。
然而，2007 年以来，围绕银行信贷出表而展开的各种活动层出不穷，规模不断增长，对我国信用债券市场产生了越来越明显的影响。这类活动，有些来自融资结构调整、“金融脱媒”的合理需求，更多的则是对信贷政策、利率管制、存贷比、存款准备金率、资本充足率等监管约束的规避，体现为银信理财合作、同业业务、银证合作、银保合作、银基合作等，并被笼统地称为影子银行或 “银行的影子”。尽管监管部门一再发文规范，但可以预见的是，这些活动会持续下去，模式会越来越复杂，“通道”越来越隐蔽，并将持续削弱货币政策、信贷政策和金融监管的效力。
银行信贷出表对信用债券市场有明显的挤压效应。围绕银行信贷出表而展开的很多活动，在一个健康的金融体系中本来应该是信用债券市场的正常组成部分，但在我国走的是“银行通道”，而非“债券通道”。在这种情况下，银行信贷出表相关活动就挤压了信用债券市场的发展空间。突出例子是，银行信贷出表中存在大量按照资产证券化原理进行的“类资产证券化”或“拟资产证券化”活动。这些活动直接抑制了规范的资产证券化的发展。不仅如此，在目前的分业金融体制下，证监会和银监会为疏导和应对银行信贷出表的影响，表现出自建“准债券市场”的趋势。
银行信贷出表不仅对我国信用债券市场发展有深远影响，也会促成我国金融监管体制演变。本报告在同类文献中，第一次系统研究了这个问题，具有一定创新意义。
二、银行信贷出表的背景分析
银行信贷出表来自不能被满足的信贷需求，主要有三方面原因。
第一， 来自地方政府的债权融资需求非常旺盛，在一定程度上还是内生的(图 2)。
图 2 地方政府债务形成机制
第二，信贷周转下降制约了银行的信贷供给能力。2012 年以来，我国进入“前期刺激政策消化期”，一些前期得到政府大力支持的行业面临产能过剩局面。这些领域的贷款，很大一部分已经没有还本能力，只能通过“借新还旧”、续贷等方式维系，有的已经形成坏账，对银行的资产负债表形成了拖累。此外，相当部分银行资金沉淀在低效率企业，也挤占了实际可利用的信贷资源。
第三，信贷持续增长会带来“四重悖论”，也会制约银行的信贷供给能力。随着信贷规模持续增长，银行为满足资本充足率要求，就会产生补充资本的需求(形象说法是“水多了加面，面多了加水”)，而在内部利润留存不足以补充资本的情况下，就会寻求外部股权融资。国有股东为保持在银行的持股比例，会面临很大财务压力。而巨量的银行再融资需求会对股票市场造成很大冲击，并直接挤压实体经济企业的股权融资机会。总之，在保障实体经济发展所需的信贷供给、银行资本充足率要求、国有股东持股比例、股票市场健康发展这四个目标之间，很难实现稳定均衡，称为“四重悖论”
面对这种局面，银行信贷出表有其必然性。在一个健全的金融体系中，信贷出表的主要方法是资产证券化，特别是破产隔离、真实出售等做法。我国资产证券化尽管已发展 10 年，但进展不快。截至 2015 年 10 月，我国资产证券化发行总额为 7914 亿元，余额 4717 亿元，在帮助我国金融业盘活存量资金方面没有发挥显著作用。资产证券化的进一步发展，还面临诸多障碍，包括收益率对发起人与投资者均缺乏吸引力、MBS 市场由于法律问题而发展缓慢、证券化产品定价存在一系列困难、多头监管与审批问题突出、二级市场不活跃导致银行互持严重、缺乏统一的法律框架与规范等。
总的来说，我国资产证券化的制度框架和配套措施不完善，造成资产证券化的成本过高。
在资产证券化发展不顺利的同时，我国大量信贷出表是通过银信理财合作、同业业务、银证合作、银基合作、银保合作等方式实现的。从侧面印证这一点的是，2010 年以后，委托贷款、信托贷款和未贴现银行承兑汇票在社会融资规模增量中的占比显著上升，而人民币和外币贷款的占比则降到 70%以内。
三、银行信贷出表的模式演变
银行为规避信贷调控和监管，使用自有资金、理财资金或同业资金，辗转经过信托公司、过桥企业/银行、证券公司、基金子公司、保险资管公司、金融租赁公司、第三方交易平台、地方金融资产交易所以及互联网金融资产交易平台等通道，再辅以承诺函、担保函、回购协议和抽屉协议等或明或暗的契约，最终以信贷、票据、信托贷款、委托贷款、信用证、应收账款、各种受益权、私募债以及带回购条款的股权性融资等金融工具流向融资受限制的行业或企业。我们对银行信贷出表模式进行了梳理(表 1)。
银行信贷出表的模式复杂多变，同类文献往往把这些模式都归于影子银行或“银行的影子”的范畴。但我们研究发现，用影子银行概念来套银行信贷出表，总有“方枘圆凿”之感，而且影子银行概念本身也存在一些问题。作为对影子银行概念的扬弃，我们提出了多层次债权融资的分析框架，认为银行信贷出表会派生出大量的表外多层次债权融资活动(图 4)。
理财产品在银行信贷出表中的作用值得特别关注。我国理财产品在享有金融机构担保的同时，以大比例投资于非标准债权资产，客观上是在正规信用债券市场之外形成了一个不透明、低等级的信用债券市场。一些理财产品实现了从资金募集形成短期负债到资金投资形成长期类信贷资产的期限/流动性转化目标，或者内嵌“优先-劣后”的分层结构，实际上隐含着不规范的证券化操作。
四、银行信贷出表的理论分析
银行信贷出表的实质效果是将表内风险资产表外化，将信贷资产伪装为非信贷资产，而且模式层出不穷，“这边堵住，那边又起”，监管博弈色彩明显。尽管在信贷出表中，银行也有增加收入、追求利润、做大资产规模等方面原因，但主要动力是规避信贷政策、规避利率管制、规避存贷比监管、规避存款准备金率监管以及规避资本充足率监管。
我们构建了信贷出表中银行与监管部门的博弈论模式。在模型中，银行与监管部门都在用贷款违约率刻画的不确定环境下存在。贷款违约率在事前是随机变量，但其分布对银行和监管部门是共同知识。银行的信贷供给除了为自己创造利润之外，也会产生外部性，包括对物价的影响以及银行破产对其他银行和实体经济的影响。银行和监管部门之间存在利益不一致——银行最大化自己的期望利润;监管部门除考虑银行利润外，还需权衡各种外部性。我们证明了，信贷政策、存贷比、存款准备金率和资本充足率等都根源于监管部门对外部性的控制。因为外部性的存在，对监管部门最优的信贷供给要低于对银行最优的水平。然而，因为银行可以实施信贷出表，把表内风险资产表外化，把信贷资产伪装为非信贷资产，所以监管部门与银行之间存在信息不对称。银行真实的信贷供给银行的私人信息。监管部门对银行进行抽查，强制被抽查到的银行将信贷供给调整到对监管部门最优的水平，并给予银行一定的监管惩罚。监管部门权衡监管抽查的成本以及对银行信贷供给偏离监管目标的纠正，以确定最优抽查力度。银行权衡惩罚损失以及偏离监管目标的私人收益，以确定最优信贷供给。另外，金融监管具有强制合同性质，监管部门不需对银行因服从监管目标而遭受的效用损失进行补偿，不存在银行的参与约束。但监管机制必须满足监管部门的参与约束。我们证明这个博弈论模型存在唯一的纳什均衡，并进行了比较静态分析。
二是提高监管公信力。监管部门如何实施更实质性的监管以及能否对不遵守监管约束的银行施加必要的惩罚，是监管效率的重要影响因素。银行规避监管的方式纷繁复杂，按形式实施监管成为“猫捉老鼠”游戏，有损监管层的公信力。如果违规银行不受到应有的惩罚，那么监管公信力也会受损，各种监管约束就难以有效推行。后果是，银行倾向于按自身利益行事，而较少考虑造成的外部性。
三是对银行信贷出表活动，“堵”不如“疏”。“堵”只能刺激银行创新出更复杂模式，而且即便能“堵”住，也可能“误伤”实体经济资金需求，甚至提升存量信贷的风险。为此，应该“开正门，堵邪道”，发展以信贷资产证券化为代表的标准化产品，将非标资产向标准资产转化，更好地对接银行资金与实体经济融资需求。银发[2014]127 号文已提出，快推进资产证券化业务常规发展，盘活存量、用好增量。此外，发展新型资本工具来满足银行资本补充需求，也有助于“疏导” 银行信贷出表的压力。
四是加强监管协调。目前，金融混业经营趋势明显，信托公司、证券公司、基金公司、保险公司等都可以充当银行信贷出表的“通道”。针对这种局面，目前的分业监管框架存在跨市场监管缺失、监管重叠以及政策冲突等问题。
五、银行信贷出表与流动性风险监管
银行信贷出表，通过其派生出来的表外多层次债权融资活动，与流动性风险监管之间存在非常复杂的关系。一方面，表外多层次债权融资活动与银行资产负债表之间有紧密联系。在根据巴塞尔协议Ⅲ对银行进行流动性风险监管时，不能忽视表外多层次债权融资活动对银行流动性风险状况的影响。另一方面，如果单独分析表外多层次债权融资活动中的资金流动，不难发现从资金募集形成短期负债到资金投资形成长期类信贷资产的期限/流动性转化的情况是普遍存在的，因此表外多层次债权融资活动自身就涉及流动性风险监管问题。
因为全球统一的流动性风险定量监管标准在巴塞尔协议Ⅲ中才引入，相关基础理论还不是很成熟，所以我们在流动性风险计量和监管的理论分析这个大框架下讨论银行信贷出表与流动性风险监管之间的关系。
我们对银行流动性风险计量和监管的基础理论进行了初步探索。在定义资产变现折扣、负债提取率等基础概念的基础上，先给出了流动性危机概率、流动性风险的外在影响的计量方法，然后从中央计划者的效应最大化问题出发，论证了流动性覆盖率(LCR)和净稳定资金比例(NSFR)两大指标的经济学合理性，揭示了其中监管参数的经济学含义，并认为应该对监管参数设置给予一定灵活度。我们讨论了如何通过流动性风险调整项来实现流动性风险监管目标。我们还分析了针对流动性风险的宏观审慎监管的可行性，认为应该在 LCR 和 NSFR 中引入宏观审慎监管因素：在跨机构维度，应该根据系统重要性银行对系统性流动性风险的贡献，对其提高 LCR 和 NSFR 的最低监管要求;在时间维度应引入逆周期的流动性风险监管，LCR 和 NSFR 的最低监管要求应在经济上行期提高，在经济下行期降低。
我们研究后认为，在根据巴塞尔协议Ⅲ对银行进行流动性风险监管时，要充分考虑表外多层次债权融资活动对银行流动性风险状况的影响，特别是在刚性兑付没有完全打破的情况下，银行在理财业务中为防范声誉风险而超过合同义务进行支付，会有计划外的流动性需求。另外，考虑到部分表外多层次债权融资活动中的期限转换和流动性转换，应对表外多层次债权融资活动本身引入流动性风险监管，防范流动性风险从银行表外向表内传导。银监发[2013]8 号文要求每个理财产品都有资产负债表，应根据资产负债表对每个理财产品引入 LCR 和 NSFR 监管。
六、监管部门自建“准债券市场”
自 1997 年银行间债券市场成立以来，我国逐步建成了银行间场外市场为主、交易所场内市场为辅的债券市场体系，与国际成熟市场的格局基本一致。但在目前的分业金融体制下，证监会和银监会为疏导和应对银行信贷出表的影响，表现出自建“准债券市场”的趋势。
证监会一方面大力推动沪深交易所发展采用场外交易模式的固定收益平台、综合协议平台，并试图将商业银行引入上述平台，希望完成对银行间债券市场的全面复制;另一方面，2014 年以来又大力推进与交易所市场相对独立的有关私募市场体系建设，把券商柜台和地方交易场所纳入其中。
通过上述举措，证监会意图打造一个完全由其控制的多层次、多券种、面向所有投资者的债券市场体系。银监会开展了类似公司信用类债券的“理财直接融资工具”试点，由中央国债公司提供交易平台和托管结算服务，旨在将理财业务规范为债权类直接融资业务，提高信息披露的透明度，实现市场化的备案发行、信息披露机制和公开、公允、透明的交易机制，在化解现有理财业务风险隐患的同时，引导理财资金对接企业融资需求。
我们分析上述情况后认为，监管部门自建“准债券市场”的做法值得商榷。
第一，这是对现有全国统一、完整的债券市场体系形成分割和重复建设。金融市场本身存在多层次特性，以满足差异化的投融资需求并兼顾投资者保护，但同一层次的市场应当相对统一，以保障效率与安全。但现在行业监管部门都在建设自己管辖的场外债券(类债券)市场，看似自成体系，实际上是对场外债券市场的无序分割和重复建设，不利于市场整体协调健康发展。
第二，这可能降低风险管理标准，产生监管套利。多层次市场建设应在有序规划以及区分投资者适当性、产品类型、交易机制等差异的基础上，明确各市场定位，实现功能互补，若各监管部门简单复制市场模式去新建多个市场，很容易在监管竞争的压力下放松监管，监管主体选择性降低监管标准，市场主体也会选择性选择监管者和市场，进而出现“劣币驱逐良币”的情况。比如，理财直接融资工具本质为一种公司信用类债券，但在财务审计、信息披露、信用评级等市场化约束机制要求上明显不足，法律关系也不够明确，可能成为现有公司信用类债券的低标准替代品，潜藏一定的风险隐患。
第三，这不利于投资者保护。虽然上述场外市场都对投资者适当性提出了一定标准，但这些标准之间缺乏协调统一，信息披露要求方面也存在较大差异，投资者保护难以得到有效保证。
第四，这可能对宏观调控产生不利影响。债券市场是宏观调控政策执行和传导的重要平台，无序自建市场(尤其是全国性市场)，将造成同类产品的价格信号紊乱、分流市场流动性，可能会干扰宏观调控的判断和实施。
第五，这可能深化监管与发展之间的冲突。发展强调速度和效益，监管侧重合规和风险防范。监管部门过于关注创新和发展，会忽视对市场主体的审慎管理，如去迎合市场主体不恰当的便利性要求，满足市场主体资产膨胀的意愿，将会导致风险的积聚。
七、银行资本工具创新
应急资本和自救债券由巴塞尔协议Ⅲ引入。它们在正常情况下和普通债券一样还本付息;但当银行资本充足率降到事先约定的水平或者监管部门认为银行经营出现困难时，可被注销或转为普通股。我国也开始实践应急资本、自救债券和优先股等新型资本工具。
应急资本、自救债券、优先股等有助于信贷持续增长带来的“四重悖论”，实现“三方共赢”，“疏导”银行信贷出表的压力。对国有股东，既保持持股比例，又减轻财务压力;对银行，满足资本充足率要求，以保障信贷供给能力;对股票市场，既缓解银行再融资对市场的冲击，又为投资者提供新的投资品种。
应急资本、自救债券、优先股等还有助于完善银行风险处置机制。从历史情况看，在银行经营出现问题时，我国都是采用“政府买单”形式予以解救，具体包括中央银行再贷款、外汇储备注资、财政部特别国债注资等方式。这没有调动私人部门资源，造成很大财政负担。随着利率市场化的推进以及银行业准入的放开，除了存款保险机制外，还应发展应急资本、自救债券、优先股等新型资本工具，提高资本质量，用私人部门资源起到金融安全网的作用。
八、总结和政策建议
综上所述，本报告得出了以下结论。
第一，银行信贷出表来自不能被满足的信贷需求。一是在传统的经济增长模式和干部管理体制下，来自地方政府的债权融资需求非常旺盛，在一定程度上还是内生的。二是 2012 年以来，随着我国进入“前期刺激政策消化期”，信贷周转下降制约了银行的信贷供给能力。三是信贷持续增长带来的“四重悖论”，也会制约银行的信贷供给能力。
第二，2005 年以来，银行信贷出表的正规渠道——资产证券化在我国受制于机制体制原因，发展不是很顺利，交易成本过高。大量信贷出表通过银信理财合作、同业业务、银证合作、银保合作、银基合作等进行。很多此类活动属于按照资产证券化原理进行的“类资产证券化”或“拟资产证券化”活动，反过来又抑制了规范资产证券化的发展空间。此外，我国理财产品在享有金融机构担保的同时，以大比例投资于非标准债权资产，客观上是在正规信用债券市场之外形成了一个不透明、低等级的信用债券市场。总的来说，银行信贷出表对信用债券市场存在挤压效应。
第三，银行信贷出表与银行对信贷政策、存贷比、存款准备金率、资本充足率等监管约束的规避是紧密相连的。银行使用自有资金、理财资金或同业资金，辗转经过信托公司、过桥企业/银行、证券公司、基金子公司、保险资管公司、金融租赁公司、第三方交易平台、地方金融资产交易所以及互联网金融资产交易平台等通道，再辅以承诺函、担保函、回购协议和抽屉协议等或明或暗的契约，最终以信贷、票据、信托贷款、委托贷款、信用证、应收账款、各种受益权、私募债以及带回购条款的股权性融资等金融工具流向融资受限制的行业或企业。实质效果是，将表内风险资产表外化，将信贷资产伪装为非信贷资产，而且模式层出不穷，监管博弈色彩明显。
第四，银行信贷出表派生出表外多层次债权融资活动。这些多层次债权融资活动介于银行(间接融资的代表)和普通债券(直接融资的代表)之间存，有些更接近银行，有些更接近普通债券，客观上很难划分为影子银行或非影子银行，而且在全世界范围内都是一个普遍现象。尽管表外多层次债权融资活动有监管博弈色彩，并在信用风险和流动性风险的转移、转化方面有不完善之处，但要看到它们内在的金融逻辑，甚至要把它们视为多层次资本市场的合理组成部分。监管部门要在准确识别风险的基础上分类施策，引导它们趋利避害。特别是，要通过完善金融会计制度和统计体系，让表外多层次债权融资活动更易观测和监管。
第五，在根据巴塞尔协议Ⅲ对银行进行流动性风险监管时，要充分考虑表外多层次债权融资活动对银行流动性风险状况的影响，特别是在刚性兑付没有完全打破的情况下，银行在理财业务中为防范声誉风险而超过合同义务进行支付，会有计划外的流动性需求。鉴于部分表外多层次债权融资活动中存在的期限转换和流动性转换，应对表外多层次债权融资活动本身引入流动性风险监管，防范流动性风险从银行表外向表内传导。比如，银监发[2013]8 号文要求每个理财产品都有资产负债表，应根据资产负债表对每个理财产品引入 LCR 和 NSFR 监管。此外，流动性监管本身也要完善，包括对 LCR 和 NSFR 中监管参数取值给予一定灵活度、在 LCR 和 NSFR 中引入宏观审慎监管因素。
第六，为维护全国统一、完整的债券市场体系，防止监管套利，保护投资者利益，并确保宏观调控政策执行和传导渠道的通畅，证监会和银监会应停止自建“准债券市场”。
第七，应急资本、自救债券、优先股等有助于缓解前述“四重悖论”。对国有股东，既保持持股比例，又减轻财务压力;对银行，满足资本充足率要求，以保障信贷供给能力;对股票市场，既缓解银行再融资对市场的冲击，又为投资者提供新的投资品种。在处置银行风险时，应急资本、自救债券、优先股等还有助于调动私人部门资源，减轻财政负担。我国应大力发展应急资本、自救债券、优先股等新型资本工具。
九、总结和政策建议
结合本报告的研究以及“十三五规划”提出的“提高直接融资比重”和“加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，我们提出如下政策建议。
第一，相比间接融资，直接融资降低了中介成本，加强了信息披露和公众监督，更能体现市场配置资源，融资效率更高。直接融资不会增加货币供给，能减少风险向银行系统过度集中，有利于分散全社会的金融风险。要推进股票和债券发行交易制度改革，扩大股票市场融资规模，降低企业杠杆率。
第二，对银行信贷出表活动，“堵”不如“疏”。“堵”只能刺激银行创新出更复杂模式，而且即便能“堵”住，也可能“误伤”实体经济资金需求，甚至提升存量信贷的风险。应该“开正门，堵邪道”，协同推进信贷资产证券化、信贷资产流转业务，盘活银行信贷存量，将非标资产向标准资产转化，更好对接银行资金与实体经济融资需求。
第三，目前金融混业经营趋势明显，信托公司、证券公司、基金公司、保险公司等都可以充当银行信贷出表的“通道”，分业监管框架存在跨市场监管缺失、监管重叠以及政策冲突等问题。针对这种局面，要加快构建适应金融综合经营的监管框架。一是机构监管和功能监管并重。机构监管主要是对金融机构准入、退出和风险状况进行监管，以减少金融机构倒闭对社会造成的不利影响。
功能监管是对具有相同属性的金融产品和业务采取统一的监管规则和标准，减少监管套利。二是涉及中央银行与银行监管的关系。中央银行作为最后贷款人，承担宏观审慎监管职能，需要与微观审慎监管相协调。比如，存款者保护(银行监管的主要目标)和宏观稳定之间的平衡问题。
第四，监管部门要明确定位，切实管好风险，注重监管合规，对规避监管约束的行为应及时识别和惩戒，提高监管公信力。监管部门不能过于关注创新和发展，以至于忽视对市场主体的审慎管理，迎合市场主体不恰当的便利性要求和不稳健的增长目标。
第五，在根据巴塞尔协议Ⅲ对银行进行流动性风险监管时，要充分考虑表外多层次债权融资活动对银行流动性风险状况的影响，特别是在刚性兑付没有完全打破的情况下，银行在理财业务中为防范声誉风险而超过合同义务进行支付，会有计划外的流动性需求。鉴于部分表外多层次债权融资活动中存在的期限转换和流动性转换，应对表外多层次债权融资活动本身引入流动性风险监管，防范流动性风险从银行表外向表内传导。比如，银监发[2013]8 号文要求每个理财产品都有资产负债表，应根据资产负债表对每个理财产品引入 LCR 和 NSFR 监管。此外，流动性监管本身也要完善，包括对 LCR 和 NSFR 中监管参数取值给予一定灵活度、在 LCR 和 NSFR 中引入宏观审慎监管因素。
第六，为维护全国统一、完整的债券市场体系，防止监管套利，保护投资者利益，并确保宏观调控政策执行和传导渠道的通畅，证监会和银监会应停止自建“准债券市场”。
第七，应急资本、自救债券、优先股等有助于缓解前述“四重悖论”。对国有股东，既保持持股比例，又减轻财务压力;对银行，满足资本充足率要求，以保障信贷供给能力;对股票市场，既缓解银行再融资对市场的冲击，又为投资者提供新的投资品种。在处置银行风险时，应急资本、自救债券、优先股等还有助于调动私人部门资源，减轻财政负担。我国应大力发展应急资本、自救债券、优先股等新型资本工具。结合本报告的研究以及“十三五规划”提出的“提高直接融资比重”和“加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，我们提出如下政策建议。
第一，相比间接融资，直接融资降低了中介成本，加强了信息披露和公众监督，更能体现市场配置资源，融资效率更高。直接融资不会增加货币供给，能减少风险向银行系统过度集中，有利于分散全社会的金融风险。要推进股票和债券发行交易制度改革，扩大股票市场融资规模，降低企业杠杆率。
第二，对银行信贷出表活动，“堵”不如“疏”。“堵”只能刺激银行创新出更复杂模式，而且即便能“堵”住，也可能“误伤”实体经济资金需求，甚至提升存量信贷的风险。应该“开正门，堵邪道”，协同推进信贷资产证券化、信贷资产流转业务，盘活银行信贷存量，将非标资产向标准资产转化，更好对接银行资金与实体经济融资需求。
第三，目前金融混业经营趋势明显，信托公司、证券公司、基金公司、保险公司等都可以充当银行信贷出表的“通道”，分业监管框架存在跨市场监管缺失、监管重叠以及政策冲突等问题。针对这种局面，要加快构建适应金融综合经营的监管框架。一是机构监管和功能监管并重。机构监管主要是对金融机构准入、退出和风险状况进行监管，以减少金融机构倒闭对社会造成的不利影响。
功能监管是对具有相同属性的金融产品和业务采取统一的监管规则和标准，减少监管套利。二是涉及中央银行与银行监管的关系。中央银行作为最后贷款人，承担宏观审慎监管职能，需要与微观审慎监管相协调。比如，存款者保护(银行监管的主要目标)和宏观稳定之间的平衡问题。
第四，监管部门要明确定位，切实管好风险，注重监管合规，对规避监管约束的行为应及时识别和惩戒，提高监管公信力。监管部门不能过于关注创新和发展，以至于忽视对市场主体的审慎管理，迎合市场主体不恰当的便利性要求和不稳健的增长目标。
