护理五项风险评估 城市经营的五项风险

[内容提要] 城市管理需要运用经济手段,但这不等于应当以经营方式管理城市。城市经营极有可能导致政府职能“越位”,城市建设规模失控,耕地资源枯竭,地方保护主义盛行和加重企业税费负担,最终影响经济和社会全面、持续、健康发展。[关键词] 城市;管理;经营;风险

近年来,不少地方流行城市经营,领导们大谈城市经营的经验,专家们也在阐发城市经营的意义,大有以城市经营取代城市公共管理之势。城市管理的某些方面运用市场机制是必要的。在依法行政的前提下,运用经济手段管理城市,可以有效开发和利用城市公共资源,实现城市管理的良性循环。但是,如把城市公共管理等同于城市经营,以Urban Marketing取代Urban Governance,就会否定城市公共管理固有的基本属性,由此产生众多风险,影响城市经济和社会健康、持续发展。本文丰要揭示城市经营与这些风险的内在联系,说明这些风险可能产生的危害,谨慎对待城市经营,规避这些风险。

在我国目前的体制格局下,以经营模式管理城市,容易产生以下五项风险。

一、政府管理职能“越位”风险

众所周知,城市经营的主体只能是政府,政府是否应当执行经营职能,我国经济体制改革的实践对此已有明确答案。传统计划经济体制下,政府集公有资产所有者和经营者为一体,否定企业经营自主权,否定市场机制的作用,使经济活动失去应有的活力和动力。改革开放以来,经济体制的转变过程,实质是企业经营自主权的确立过程和政府职能的转变过程。即政府把经营权还给企业,自己主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。事实证明这是现代市场经济发展的正确方向。

城市经营虽然在经营对象和内容上与企业经营有所区别,但既然是经营,就都是以营利为目的的市场行为。体制转变尚未完成,政府又要回到经营者的位置,究竟是旧体制的惯性,还是新体制的创新,值得研究。笔者认为,城市经营在性质上属于政府的“越位”行为,不宜提倡,理由如下。

首先,政府执掌着行政管辖权,同时其产权相对模糊,一旦从事经营活动,因不具备企业具有的那种激励和约束机制,道德风险和机会成本都相对较高。许多假公济私和以权谋私的事实均可证明:政府操办经营业务,不仅资源利用效率普遍较低,而且极易产生腐败,损害政府形象。

其次,政府是市场经济秩序的监管者,监管者自己从事经营活动,等于裁判员兼运动员,合二者为一,这是对市场公平竞争原则的否定。可见,政府的性质和地位决定着它不宜从事经营活动。这是提高微观运作效率的需要,也是规范政府行为,维护政府形象的需要。

护理五项风险评估 城市经营的五项风险

政府的“越位”行为之所以必须及时得到制止,另一个原因在于政府能力的有限性。政府在经营领域大显身手,必然引发城市公共管理的“缺位”:在费时、费钱而又无直接经济收益的公共管理领域,虽然百姓急需但将难见政府管理和服务的踪影。按理这些事情是政府份内该管的,但长期得不到解决,表现为经济调节滞后,市场监管乏力,社会公共服务稀缺。一些地方政府部门经营理念太强,只管收费不管治理,怕加强治理影响地方税费收入,导致市场秩序混乱和精神文明建设倒退,足以从反面证明城市经营导致政府职能“越位”产生的弊端。

总之,历史和现实都告诉我们,政府部门必须明确自身职能定位。除特殊需要,政府一般应慎谈经营,要彻底摆脱传统计划经济的羁绊,改无限政府为有限政府,依据市场经济发展要求,切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,避免政府职能“越位”和“缺位”并存产生的种种不良后果。

二、城市建设规模失控风险

积极推进城市建设是解决城市诸多问题的有效手段,为此,资金短缺和建设任务繁重,常常是政府管理城市所面临的主要矛盾。提倡城市经营多半是想突破财政收支的约束,利用政府信用负债开发,加快城市建设进程。应当承认,在经营领域完全依靠自身积累扩大规模很难有大的作为,因此,负债经营是经营者抢抓机遇提升竞争能力的重要手段。但是,城市建设以经营方式大举负债,其可行性值得探讨。因为城市公共建设有其自身的特殊性。

首先,城市建设形成的基础设施属于公共产品,很难以经营方式回收资金。即使设法回收,周期也很长。其次,政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好。虽然政府财政收入有限,但银行受其控制,考虑到政府的权力和信用,银行很少会限制政府借贷。由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围,引发城市建设规模失控,建设债务无法按时归还(不少劳民伤财的“形象工程”就是在城市经营中接连推出的)。表面上看,是银行经营不善导致不良资产增多,实质是政府主导信贷经营,盲目扩大城市建设规模造成的。据有关报道,“十五”期间江苏省市政公用基础设施投资计划达1750亿元,超过“八五”和“九五”两个五年计划投资总额1100亿元的59%,其中自然需要银行巨额贷款(如中国工商银行江苏省分行负责城市建设贷款200亿元)。如此急剧膨胀的负债建设是否与盛行城市经营相关,届时是否能顺利还贷,值得研究。

当然,实际承担城市建设债务风险的不仅有银行,还有参与城市建设的诸多企业。他们垫付资金承担建设项目,一是为了扩大市场占有率,增强企业竞争力;二是认为政府信用强于企业,不会发生赖帐、逃债现象。如果城市建设规模失控,建设企业垫付资金就会被长期套牢。与此同时,上游的建筑材料供应商也难于收回款项,由此产生债务连锁反应,大批企业可能被拖垮。因此,在政府作用较强的条件下必须谨慎对待城市经营,这是防止盲目扩大城市建设规模,预防债务危机,降低金融风险的需要,也是保护广大企业和社会公共利益,实现城市持续发展的需要。

三、土地资本和耕地资源枯竭风险

土地经营是政府经营城市的一项主要内容。我国城市土地所有权属于国家,对企业经营性用地实行有偿使用,是利用市场机制优化土地资源配置,提高土地利用效率的必要措施。但是以经营模式管理城市,追求近期城市土地收益最大化,将使土地资本和耕地资源面临枯竭危险。

  

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