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2016户籍制度管理新规定
自新中国成立以来，我国户籍制度随着社会、经济发展模式的转变不断进行改革。二元户籍制度，即农村户籍与非农户籍，在促进计划经济时期对社会的整体发展的同时，也逐渐加深了城乡发展的不平衡，是造成贫富差距的主要因素之一。那么在这60多年的改革历程中，我国户籍制度具体都有经历过哪些变化?
“农”与“非农”二元户籍逐步形成
1951年7月，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》(已废止)，这是建国后最早的一个户籍法规，从而基本统一了全国城市的户口登记制度。
1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。
1958年1月，全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》。
这一阶段城乡间的人口流动逐步受到控制，城乡居民在就业、福利和生活保障方面的差别也日渐显现，在城乡二元经济结构的基础上逐步形成城乡二元户籍结构。且从《中华人民共和国户口登记条例》颁布到1980年9月27日，中央印发1980年第75号文件为止，在该《条例》的实施下，我国农村人口被严格限制在土地上，农村与城市居民处于高度“隔离”状态。
农民“渗透式”入城，城市内部二、三元户籍并存
1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》颁布，健全城市暂住人口管理制度。1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。
1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。
2001年3月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。在县级市市区、县政府驻地及其他建制镇有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。
2010年4月，《国务院关于转移农村劳动力保障农民工权益工作情况的报告》指出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。
2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》发布，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
在此期间从事个体经营的农民可以在得到许可的情况下，持证外出劳动和经营。流入城市的农村居民不断增加，但并不能享受城市居民的同等福利待遇，整体上呈“渗透式”，且大部分形成了城市内部的二元户籍结构得到强化，部分城市还出现了三元户籍的现象。
新型户籍制度改革，二元户籍制度逐步瓦解
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
2014年3月，公安部副部长黄明在回答关于户籍改革的提问时表示，户改的原则：是尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先，带动增量。改革的重点：是以农业转移人口为重点，兼顾其他常住人口。要优先解决好进城时间长、就业能力强的人口落户的问题，要提高高校毕业生、职业技术院校毕业生、技术工人等人口的城镇落户率。另外，户籍改革与新型城镇化的目标是一致的。
2014年6月，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，会议强调，户籍制度改革是一项十分复杂的系统工程，要坚持统筹谋划，协同推进相关领域配套政策制度改革。要完善农村产权制度，维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。要区别情况、分类指导，由各地根据中央的总体要求和政策安排，因地制宜地实行差别化落户政策。要促进大中小城市和小城镇合理布局、功能互补，增强中小城市和小城镇经济集聚能力，为农业转移人口落户城镇创造有利条件。
2014年7月，为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。
目前，包括河北、河南、湖南、安徽、重庆、广东等29省已经出台户籍改革方案，取消农业、非农业户口区分，不少地区还降低了落户门槛，放宽了落户条件，实行了半个多世纪的二元户籍制度正在逐渐退出历史舞台。
户籍制度改革时间表
根据全国第六次人口普查的结果，全国约有1300万名“黑户”。他们没有户籍资料，无法办理居民身份证。一纸户籍的缺失，如同一扇沉重而封闭的门，把他们长期隔离于正常的工作、生活和教育机会之外，成为游离于社会边缘的一个特殊群体。
近年来，党中央、国务院多次就加强户口登记管理、解决无户口人员登记户口等问题提出明确要求，国务院办公厅还于2016年1月14日发布《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》(以下简称《意见》)，对全面解决无户口人员登记户口问题，切实保障每个公民依法登记户口的基本权利作出了明确规定。
目前，我省“黑户”的现状如何?各相关部门在着力解决这一问题时的创新与难点又分别在哪?为此，本报记者专访省公安厅、民政厅、卫计委三部门相关负责人，理清我省户籍登记管理的发展路径。
无户口的人员
多因“超生”造成
根据《意见》，无户口人员主要包括，不符合计划生育政策的无户口人员，未办理《出生医学证明》的无户口人员，未办理收养手续的事实收养无户口人员，被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员，农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员，户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员，其他无户口人员等8种情形。
省公安厅有关负责人介绍，近年来，我省每年出现的、因上述原因而导致的“黑户”数量逐年减少，其中，剩余的无户口人员中又以因“超生”导致的无户口人员居多。
尽管从2003年起，省公安厅集中推出的28项便民利民措施就已明确规定：“新生婴儿(包括超计划生育、非婚生育的婴儿)申报出生登记时，由监护人凭婴儿出生医学证明和本人合法有效身份证件进行申报，取消其他证件或证明作为申报前置条件的规定。”然而，受此前计划生育政策“一票否决”等影响，导致少数县(市、区)、乡镇在实际执行中仍以“超生”为由，为新生儿户口登记设置层层阻碍。
“例如，在之前有的地方要求申请人先缴纳社会抚养费，个别地方甚至把要求育龄妇女实施节育手术设置为前置条件。”这位负责人表示，出生登记户口是每位公民的基本权益，这与遵守计划生育的基本国策并不矛盾，“该登记的登记，该追究的追究，二者其实可以分开进行处理。”
私自收养关系
成为破题大难点
据了解，目前最难解决的一类“黑户”难题，来自于因私自收养带来的法律冲突。一方面，我省户籍政策明确指出要取消户籍登记的一切前置条件;另一方面，由于一些个人或社会组织私自收养弃婴或者被拐卖儿童的行为，本身违反了我国《收养法》等相关规定。若是放开对这类“黑户”的户籍登记，等于承认了非法收养行为。
省民政厅儿童福利与慈善事业促进处相关人员介绍，根据2008年民政部、公安部、司法部、卫生部、人口计生委等五部委《关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》规定，公民捡拾弃婴的，一律到当地公安部门报案，查找不到生父母和其他监护人的，一律由公安部门送交当地社会福利机构或者民政部门指定的抚养机构。公民申请收养子女的，应到民政部门申请办理收养登记。2013年民政部等七部委又联合发文要求进一步做好弃婴相关工作。
国务院办公厅关于解决无户口人员
登记户口问题的意见
国办发〔2015〕96号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利，事关社会公平正义，事关社会和谐稳定。党中央、国务院高度重视户口登记管理工作，近年来对加强户口登记管理、解决无户口人员登记户口等问题多次提出明确要求。按照党中央、国务院决策部署，全国公安机关会同有关部门下大力气解决无户口人员登记户口问题，取得明显成效。但是，由于一些地方和部门还存在政策性障碍等因素，部分公民无户口的问题仍然比较突出，不利于保护公民合法权益，并直接影响国家新型户籍制度的建立完善。为解决无户口人员登记户口问题，经国务院同意，现提出如下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院同意的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》要求，坚持以问题为导向、以改革为动力，着力解决无户口人员登记户口问题，为推进公安改革、创新人口服务管理和构建新型户籍制度奠定坚实基础，更好地服务和保障民生、促进社会公平正义、推进国家治理体系和治理能力现代化建设。
(二)基本原则。坚持依法办理，切实维护每个公民依法登记户口的合法权益;坚持区别情况，分类实施无户口人员登记户口政策;坚持综合配套，将解决无户口人员登记户口问题与健全完善计划生育、收养登记、流浪乞讨救助、国籍管理等相关领域政策统筹考虑、协同推进。
(三)任务目标。进一步完善户口登记政策，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件;加强户口登记管理，全面解决无户口人员登记户口问题，切实保障每个公民依法登记一个常住户口，努力实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性的目标。
二、依法为无户口人员登记常住户口
(一)不符合计划生育政策的无户口人员。政策外生育、非婚生育的无户口人员，本人或者其监护人可以凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，按照随父随母落户自愿的政策，申请办理常住户口登记。申请随父落户的非婚生育无户口人员，需一并提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。
(二)未办理《出生医学证明》的无户口人员。在助产机构内出生的无户口人员，本人或者其监护人可以向该助产机构申领《出生医学证明》;在助产机构外出生的无户口人员，本人或者其监护人需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明，向拟落户地县级卫生计生行政部门委托机构申领《出生医学证明》。无户口人员或者其监护人凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，申请办理常住户口登记。
(三)未办理收养手续的事实收养无户口人员。未办理收养登记的事实收养无户口人员，当事人可以向民政部门申请按照规定办理收养登记，凭申领的《收养登记证》、收养人的居民户口簿，申请办理常住户口登记。1999年4月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》施行前，国内公民私自收养子女未办理收养登记的，当事人可以按照规定向公证机构申请办理事实收养公证，经公安机关调查核实尚未办理户口登记的，可以凭事实收养公证书、收养人的居民户口簿，申请办理常住户口登记。
(四)被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员。被人民法院依法宣告失踪或者宣告死亡后重新出现的人员，本人或者其监护人可以凭人民法院撤销宣告失踪(死亡)的生效判决书，申请恢复常住户口登记。
(五)农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员。农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员，经公安机关调查核实未在其他地方落户的，可以在原户口注销地申请恢复常住户口登记。恢复常住户口登记后，符合现居住地落户条件的，可以办理户口迁移登记。
(六)户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员。户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，可以向签发地公安机关申请补领、换领户口迁移证件，凭补领、换领的户口迁移证件办理户口迁移登记。不符合迁入地现行户口迁移政策的大中专院校毕业生，可以在原籍户口所在地申请恢复常住户口登记，其他人员可以在户口迁出地申请恢复常住户口登记。
(七)我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员。我国公民与外国人、无国籍人在国内非婚生育、未取得其他国家国籍的无户口人员，本人或者其具有我国国籍的监护人可以凭《出生医学证明》、父母的非婚生育说明、我国公民一方的居民户口簿，申请办理常住户口登记。未办理《出生医学证明》的，需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。
(八)其他无户口人员。其他原因造成的无户口人员，本人或者承担监护职责的单位和个人可以提出申请，经公安机关会同有关部门调查核实后，可办理常住户口登记。
三、切实抓好组织实施
(一)加强组织领导。各地区、各有关部门要从全局和战略的高度，充分认识做好无户口人员落户工作的重要性、紧迫性，切实把思想和行动统一到本意见精神上来，加强组织领导，周密研究部署，细化政策措施，明确工作要求，确保各项政策落到实处，切实解决无户口人员登记户口问题。各省、自治区、直辖市人民政府要结合本地实际，出台具体实施办法，并向社会公布。
(二)认真核查办理。各地区要深入开展摸底调查，认真梳理本地区户口重点问题，摸清本行政区域内无户口人员底数及有关情况。要规范受理审批程序，严格工作要求，及时办理无户口人员户口登记。要升级完善人口信息系统，加强对无户口人员人像、指纹信息备案和比对核验，确保登记身份信息的准确性和户口的唯一性。要严密户籍档案管理，对无户口人员户口登记材料逐一建档，确保档案资料完整有效。公安机关应当将办理无户口人员户口登记的情况，及时通报相关部门。
(三)完善配套政策。各有关部门要对与本意见精神不一致的政策措施进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。公安部、民政部、卫生计生委等部门要按照职能分工，抓紧按程序修订户口登记、流浪乞讨救助、计划生育等方面的法律法规和政策，完善相关规章制度。
(四)积极做好宣传引导。无户口人员登记户口问题政策性强、社会关注度高。要加强正面宣传引导，营造良好舆论氛围。加大宣传力度，广泛宣传无户口人员登记户口的各项政策措施以及公民登记户口的权利和义务，深入基层、深入农村、深入群众，努力争取广大群众的支持和配合，积极动员无户口人员主动到公安机关申请办理常住户口登记。
(五)强化责任落实。各有关部门要进一步分解细化任务，落实责任分工，狠抓各项政策措施的贯彻落实。公安部要会同民政部、卫生计生委等部门加强对各地区的督查指导，对责任不落实、工作不力的，依法依规严肃追究责任。
凡以前文件规定与本意见规定不一致的，按本意见规定执行。
2016公安部18条户籍项新规定
第一条：居民身份证从15位升至18位后，原号码不变，需要证明是同一人的。
解释：居民身份证15位升18位，第18位是校验码，采用11进制，其中第11个数(即10)用“X”表示，其由固定公式算出，相关单位可登录互联网自行查询核对，无需公安机关出具证.
第二条：因非公安机关原因将姓名填写错误，如：银行存单、保险单、学校、单位等档案中姓名同音不同字，需要证明是同一人的。
解释：造成错误的责任主体不是公安派出所，而且派出所也不知情，所以不应出具证明。公民应当到公证机关，由公证机关来公证证明。
第三条：居民身份证丢失或损坏，需要乘机、取款、报名、考试等，需出具居民身份证明的;
解释：居民身份证丢失或损坏，公民可以到市(县、区)局身份证办证中心补办身份证，同时可以办理临时身份证(2个工作日即可领取)。公安机关在办理补办身份证上没有附加条件，因此，派出所不予出具证明。
第四条：持有居民身份证和户口薄等合法证件，要求派出所出具身份信息证明的。
解释：居民身份证和户口簿是公安机关为公民发放的法定身份证件，派出所无需再出具身份信息证明。
对于当事人公居民身份证丢失或损坏的，要求其提供补办或提供临时身份证明文件。
第五条：偿还能力证明;
解释：居民是否具有偿还能力，不在公安派出所掌握情况之内，派出所属不知情，因此不予出具证明。公民应到公证机关进行公证证明。
第六条：生存(健在)、死亡证明;
解释：确定公民生存、死亡是卫生防疫部门的责任，应由卫生防疫部门负责确定。派出所不予出具证明。
第七条：亲属关系证明;
解释：家庭成员在户口登记以外的亲属关系，不在派出所掌握的范围之内，派出所属不知情，因此不予出具证明。应到公证机关进行公证证明。
第八条：婚姻状况证明;
解释：民政部门是婚姻的登记机关，婚姻状况属于民政部门的责任范畴，公民应到民政部门开取证明。派出所不予出具证明。
第九条：居民身份证丢失证明;
解释：公安机关对丢失居民身份证的补办没有附加任何条件，丢失即刻给予办理，同时可办理临时身份证。因此，派出所不予出具证明。
第十条：家庭收入状况证明;
解释：家庭收入情况不属于派出所工作业务范畴，派出所属不知情，因此，派出所不予出具证明。应到公证机关进行公证。
十一条：实际居住地证明;
解释：派出所负责户口登记，是否实际居住派出所属于不知情，因此，派出所不予出具证明。公民应到实际居住地社区(村)委员会出具证明即可。
十二条：人员失踪证明;
解释：宣告公民失踪是人民法院受案范畴，不是派出所的责任范畴，派出所无权证明人员是否失踪，应向人民法院申请出具证明。
十三条：保险事故证明;
解释：保险公司内部有专人负责事故现场勘查，公安派出所无法对现场损失作出核定，因此，派出所不予出具证明。
第十四条：违法犯罪记录证明;
解释：违法犯罪记录是公安机关内部掌握情况。国家行政、司法机关政审、调查或企事业单位重要岗位人员任用需要调查了解的，应由需要单位派人持有效证件及单位介绍信，到公安派出所给予出具证明。对个人一律不予出具。
第十五条：各类证件、印章的丢失证明;
解释：公民因各类证件、印章丢失到派出所登记备案的，派出所给予出具报案登记证明，只证明该人曾报过案登记，至于是否丢失派出所不知情，因此，不予出具证明。
第十六条：非组织行为索取现实表现证明;
解释：现实表现证明属于政审范畴，应由组织出面了解，个人索取属于非组织行为，派出所不予出具证明。
第十七条：房产情况证明;
解释：公民房产情况不在公安机关业务范畴之内，派出所属于不知情，因此，派出所不予出具证明。应到责任单位房产部门或公证机关索取证明。
第十八条：本人持招工单位调查表，让派出所出具现实表现证明的。
解释：任何劳动者都依法享有平等的就业和选择就业的权力。让就业者本人到派出所政审，是对就业者一种歧视，是违法的。确因工作需要应由组织出面进行外调。因此，派出所对个人持调查表的不予出具证明。
