爱华网镜头一：某烟草专卖局专卖科办公室举报电话铃声响起，“喂，是烟草稽查吗？我们这里有一个无证卖香烟的，抢我们的生意，你们快来查呀。”接举报人员：“没有证卖香烟是无证经营行为，属工商行政管理部门管辖的范围，你们应该向工商部门举报。”举报人带着疑惑的口气：“你们烟草稽查部门不就是专门管理香烟的事吗？怎么属工商部门管呢？”接举报电话人员一脸的尴尬：“很抱歉！《烟草专卖法》第三十五条规定，无证经营卷烟属工商部门查处范围，我们确实不能越权执法，你打电话到工商部门举报吧！”
镜头二：案件审理办公室，案审员郑重其事地说：“某某零售户，你已经是第二次违法经营卷烟，下次再发现，我们将依法取消你经营卷烟零售的资格。”被处罚零售户：“有什么了不起的，没有烟草证不是一样能卖烟吗？你们隔三差五地到我们有证的零售户店里检查，那些无证户在卖烟，你们也没有能把他们怎么样？”
镜头三：案件集体讨论会上，案件承办人员：“某某零售户已经是第三次违法经营卷烟，按照《江苏省烟草专卖管理办法》第二十九条第一款第（四）项因违法经营烟草制品行为被处罚三次以上的，应当取消其烟草专卖品经营资格，收回烟草专卖许可证。但有一个很现实的问题摆在我们面前，如果收回烟草专卖许可证，当事人还继续经营卷烟零售业务那就属无证经营户了，我们就不好去管理了，如果不取消他的经营资格，我们还可以经常地去管理教育。”
这种“工商不到位，烟草怕越位”的尴尬现状，可以说是当前烟草专卖管理部门的一块心病。如何有效解决无证经营卷烟这一现象？可以说是老生常谈的问题了！对这一问题可谓是仁者见仁智者见智。笔者就此谈谈自己的看法。
首先，谈谈“无证经营”产生的原因，笔者分析了一下大致可分为二大类：
一是外部原因：在城市，由于就业形势紧张，下岗人员的增多，生就了不少的无证经营户。不少的下岗人员，文化水平不高，就业门路狭窄，缺乏一技之长，不具备创业能力和经济实力。而小百货零售这种技术含量小，资金投入少的小本买卖便成了他们的首选。卷烟作为一种嗜好品，不仅吸引顾客还可以带动其他商品销售。凡是百货零售店都有经营卷烟零售的需求。但在合理化布局严格的条件限制下，并非提出申请就能取得经营卷烟零售资格。有的地方规定：只有双下岗或是低保户，才可以优先照顾发证。那些既不符合办证条件，又不属于照顾的对象。并没有因为领不到许可证就不经营卷烟，而是直接干起了无证经营的买卖，无证经营卷烟现象并随之产生。
在农村，经济发展相对滞后，一些老弱病残没有更多的挣钱门路，往往是开个小店来养家糊口。谈不上什么经营规模、经营意识，一个货架一张柜台即可开张营业，甚至在路边支起个门板，上面摆放些货物就成了经营场所。这部分人素质相对偏低、法律意识淡薄。经营的卷烟档次低，销量少。不要说要求他们持证经营，就是许可证办好了给他，还嫌烦，怕受到管束呢。
二是内部原因：烟草专卖零售许可证的管理从当初的“是店就发证”到现在的“一证难求”，自有他的历史原因。过去粗旷式的管理，把持证率作为一项考核指标。只要你想卖卷烟就可以领到零售许可证，几乎不谈条件，一股脑儿都收归于专卖管理的旗下。为了让零售户持证率达标，在当时办理烟草专卖零售许可证还需要缴纳一定的工本费的情况下，有些店主不愿花钱办理烟草专卖零售许可证，我们甚至自己掏钱为其办理，并送上门去。如今为了使卷烟市场经营秩序更趋规范合理，其一项重要的举措就是使卷烟零售点得到合理化布局，目标是将烟草专卖零售许可证的数量控制在人口的千分之五以内，逐步提高卷烟零售许可证的“含金量”。实现这一目标的思路是“控制新证，压缩旧证”。第一个“瘦身”运动就是03年底04年初的换证工作。不少的地区借住这个机会，将一些卷烟销量达不到要求的、多次违法经营卷烟的、零售点处地偏远配送成本过高的剔除在换证行列之外。而这些没能换证的零售户，不是因为你不予换证就改行不卖烟了，诸多迹象表明，他们依然从事着自己原先干的行当。这样一来，此消彼长。在一夜之间，我们自己制造了成千上万的无证户。
其次，试析无证经营卷烟的危害。
无证经营卷烟现象的不断出现，造成的负面的影响不可小视：
一是容易使有证户滋生不满情绪。无证经营卷烟现象的增多，直接挑起的是价格战，假烟真烟鱼目混珠，引起卷烟零售市场的无序竞争，严重扰乱卷烟市场经营秩序。“卖烟不赚钱”是有证零售户最为不满的牢骚。在真烟与假烟、守法与违法的面前，如果不能进行有效地维护和打击。最终受影响的不光是有证户，也给当前卷烟销售网络建设（网建验收）出了一道不小的难题。
二是为“非法销售大户、‘第二烟草公司’、‘二传手’”等提供了生存的土壤和空间。现代市场物资流通方便快捷，无证户足不出户就可以拿到自己所需的卷烟品种。那些非法销售大户在通过跑销量套取烟草公司紧俏烟奖励供应的同时，用利润不高的低档烟带动其他商品的销售，从中谋取更多的利润，捞取更多的实惠。他们沉迷于这样一举多得的好事，乐此不疲。无证户与销售大户相互依赖，各求所需，共存共荣。他们之间的关系是不正常的，是与当前专卖监督管理工作要求格格不入的。
三是为销售假烟网络打开了方便之门。无证户的货源供应本身就不稳定，不法烟贩上门兜售假烟对无证户来说尤如瞌睡送来了枕头。可以说无证户是不法烟贩的耐以生存的“衣食父母”，而假烟网络又是无证户的“奶娘”，他们之间不谋而合，惟妙惟肖的关系，不仅增加专卖管理部门的管理成本，增加打击销售假烟网络的难度，也是假烟流向社会的源头祸水。无情地侵害了国家利益和消费者利益。
第三，再析对“无证户”查处取缔情况。
（一）从管辖权限来看，《烟草专卖法》规定，查处无证经营行为应该由工商行政管理部门实施。
而工商部门管理范围广、门类杂、对象多，无证经营卷烟只是其众多管理项目中的一个部分。烟草是国家的专卖品，有专门的执法机关对其进行监督管理，工商部门自然会有一种依赖性。事实上工商行政管理部门不可能就无证经营卷烟行为另眼看待，也无力单独实施经常性的管理。无证经营卷烟行为尤如一个烫手的山芋，倍感棘手，让烟草部门管又不是，不管又不是。如放任自流造成的影响太坏，于国于民都无法交待。实施管理又觉底气不足，怕超权越位。于是就出现了“该管的无暇顾及，想管的鞭长莫及”尴尬局面。
（二）从查处情况来看，总体情形不容乐观，突出有三个困难：
首先是对先行登记保存的假烟处罚困难。每次检查碰到“无证户”，烟草专卖部门都是以说服教育，劝停、关、转为主。当发现其销售假烟，才将卷烟先行登记保存。但又发现两个问题：一是烟草专卖案件处理部门只能按销售非法生产的卷烟的案由立案处理，而不能说是假冒烟，因为《中华人民共和国烟草专卖法》第三十六条规定：销售他人注册商标的烟草制品由工商部门处罚。否则就是执法违法。二是因为先行登记保存的卷烟全是假烟，当事人肯定不会来烟草部门接受处理。最后只有以公告的形式处理，实际上就是不了了之。
其次是对先行登记保存的真烟处理困难。按照《江苏省烟草专卖管理办法》第三十一条的规定：除按照法律、法规和规章予以处罚外，其涉案的烟草制品一律由烟草专卖行政主管部门予以收购，收购价格按照该烟草制品的市场批发价格的70%计算。且不说工商部门会不会对无证经营卷烟进行到位的查处。果真查到无证经营的真烟，在相关部门处理后，由烟草专卖行政主管部门进行收购也是比较烦琐的事，不仅因为这些烟牌子杂、数量少，有的价格不明，无参考依据，还涉及多个部门。烟草专卖行政主管部门是行政执法机关，不是经营单位，特别是现在已经取消县级烟草公司法人资格，县级营销部无卷烟购销的自主权，真正收购程序还得由地级烟草分公司来操作。这些少而杂的卷烟收购回来后如何处理也是个难题。
第三涉及无证经营卷烟案件移送困难。烟草专卖行政管理部门在卷烟市场的监管过程中，对无证经营卷烟户，烟草部门只是监督、检查权而无处罚权，只能移送工商部门进行处罚。正常情况下，一个县级烟草专卖局一年内查获的无证经营案件少则几十起，多则上百起。这些案件的案值不大，违法卷烟数量不多，有的移送后实施的处罚还不够办案的成本，算起来是耗时间，去精力，费财力。违法者还不一定能受到及时有效的处罚，不具有实际操作性。有的即使被实施了行政处罚，那有限的处理力度根本无法达到让其放弃无证经营的目的。有时烟草部门只是有选择性地将一些大的案件移送工商部门，想取得杀鸡给猴看的效应，但效果不是想象中那样，结果是“风暴过后，涛声依旧”。
最后，试谈如何有效根治无证经营卷烟现象？
无证经营卷烟现象屡禁不止，且有进一步跟风势头，是对合理化布局目标的直接挑战。是阻挡卷烟零售点合理化布局目标实现的一道无法逾越的鸿沟。我们提出的卷烟零售点合理化布局只能是纸上谈兵。无证经营现象如不能彻底根治，卷烟零售市场将始终处在无序竞争状态。针对当前无证经营卷烟的特点，我们要勇于开拓创新，在法律法规允许的范围内，根据不同的情况，采取积极有效的措施，从而彻底取缔无证经营卷烟行为。
一、适当照顾与多方疏导相结合。
从“两个维护”的角度出发，对下岗职工、残疾人等弱势群体要适当放宽办证要求，在办证条件限制上，农村与城市要有所区别。比如在销售卷烟的品种结构数量不能按一个标准要求来衡量。对农村因致富门路少等原因而选择卖烟的农户，多进行一些宣传教育，多对其进行引导从事其他的就业渠道，不一定全挤在卖烟这个独木桥上。可以采取对口帮扶的措施，提供一些致富途径和致富信息乃至资金上的扶持，也体现烟草人回报社会的积极意义。
二、堵源截流，实施“断奶工程”。
一是切实抓好内部监督管理工作。抓好内部监督管理，规范卷烟供货渠道是压缩无证经营卷烟
的有效手段。首先要控制好卖大户现象，加强对卷烟流向的“末稍管理”，经常对销售大户的卷烟销售情况进行定期不定期检查，防止出现变相批发或为无证户代订卷烟的行为，一旦发现销售异常立即采取措施加以制止。可以采取与销售大户签订《法经营规范销售责任书》之类的制约措施。有的地区采取在卷烟上喷码的做法就值得借鉴，对卷烟供货进行喷码到户，不仅有利于卷烟防伪，还可以让稽查人员进行定向查询，就能对卖大户行为进行有效查处。其次是要抓好烟草专卖零售许可证的动态管理，防止无证户通过种种关系使用歇业证、转让证、空挂证订购香烟。要严把好烟草专卖零售许可证的变更关，对要求变更经营者姓名、变更订货电话号码、变更经营地点的，要进行实地查看，严格审核，不能让别有用心的人专空子。
二是加大打击销售假烟网络力度。打击销售假烟网络截断假烟流通渠道和源头是控制无证经营
的有效手段。从平时查获的无证经烟户情况来看，销售假烟的比重很大，可以说凡是无证经营都有不同程度的售假行为。他们的假烟渠道都是从不法烟贩那里所得的。因此烟草专卖部门要认真对无证经营卷烟案件进行调查处理，树立经营案件理念，加强案情分析，并案进行侦查，弄清假冒卷烟的来龙去脉，进一步力加大打击假烟销售网络的力度，堵死假烟流通渠道。
烟草专卖管理部门能从这两个方面截断无证户的卷烟来源，他们就成了无本之木，无源之水，无证经营就成了“无米之炊”。
三、探索联合行政执法新机制。
如何突破烟草专卖执法权限受到制约的瓶颈，实施对无证户的有效打击。笔者以为从三个方面
着手解决：
一是在烟草部门设立工商驻烟草联络办公室。借助工商部门的执法优势，对无证经营卷烟和销售假冒卷烟行为进行有效打击。派驻烟草联络办公室的人员不仅要随烟草执法稽查人员到一线检查市场。还要针对无证经营卷烟和销售假冒卷烟案件起数多、案值小、品种杂、数量少、分布散等不利于查处的情况，对联络办公室委以足够的查处案件的权限，让他们能与烟草案件审理部门合署办公，从而进一步整合工商、烟草联合办案流程，从速从重从快打击无证经营卷烟行为。
二是依据《行政许可法》的规定，烟草专卖行政管理部门可以依法获得对无证经营卷烟行为的行政处罚权。工商行政管理部门由于管理对象众多，无法面面俱到。由于烟草专卖局的存在，某种程度上工商部门就有了一定的依赖性。要解决“该管的不能管到位，想管的不敢管彻底”这种尴尬局面，我们就要善于把法律法规用足用好用到位。《行政许可法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”。也就是说省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。烟草专卖行政管理部门可以依法向省级人民政府提出申请，请求由烟草专卖行政管理部门行使工商行政管理部门查处无证经营卷烟行为的行政处罚权。或者可以依照《行政许可法》第二十四条：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。……”的规定，烟草专卖管理部门应该主动与工商部门进行协商沟通，或请地方人民政府出面协调。让工商部门以委托行使职权的形式，由烟草专卖管理部门行使查处无证经营卷烟的行政处罚权。这样烟草专卖行政管理部门查处无证经营卷烟行为就有法可依，就更理直气壮更切合实际。
三是加强日常巡查与联合执法造势相结合。加强市场巡查，加大检查频率，广泛进行法律法规的宣传教育。教育零售户守法经营，亮证经营。倡导消费者到有证的零售户店中购买卷烟，并积极举报无证经营卷烟、销售假冒卷烟的行为，发现一个惩治一个。利用开展的专项整治活动、“3·15”维权宣传、《烟草专卖法》颁布周年纪念日、春节、元旦等重大节日与相关部门开展联合执法大行动，对无证经营卷烟行为进行专项整治，打掉一些影响较大的重点户、钉子户、剃头户。并通过新闻媒体及时进行广泛宣传报道，让那些存在侥幸心里的无证户打消无证经营的念头。
总之，我们要从“两个维护”的角度出发，只要是一切有利于工作的开展，在法律法规允许的范围内，我们可以采取合法的变通手法，多进行一些有益尝试。让无证经营行为不再成为烟草专卖管理永远的痛！
