爱华网一、社会问题的产生
社会问题指一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变的问题。
一个社会必然存在种种不合理的社会现象，比如贫困、犯罪等客观情况，虽然这些社会情况对社会良性运行构成了威胁，但还不能由此就认定它们是社会问题。那么谁来决定某一社会情况是社会问题呢?回答是：只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。
在社会问题的主观认定方面经常存在很大的分歧。我们可以拿贫困这个社会问题来说明。一些人认为，如果没有穷人，谁去买那些便宜的食品?谁去雇用那些收费低廉的医生和律师?社会救济和福利工作人员到哪儿去找工作?一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存在?在他们看来，社会是一个等级的社会，必然存在贫富之间的差别，贫困是有利于社会均衡发展的一种自然安排，它起到的是一种积极的作用，破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题。而另一些人则认为，贫困只是有利于有权有势的富有阶层的一种社会安排，如果对这种社会状况不加以改变，就会出现严重的社会对立，由此引发激烈的矛盾和斗争，阻碍和破坏社会的良性运行。当然，还可能存在一些比较折衷的看法。总之，观点认识上的统一有时是很难的，但是，社会上那些真正有影响的人物才能在社会问题的认定过程中发挥非常重要的作用。
另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。这些意识形态的东西左右着人们对一些问题的根本看法。随着社会的发展和各方面条件的不断变化，人们的价值观、信仰和态度也会有所改变，所以定义社会问题的概念自然会发生一定的变化。从社会经济发展的进程来看，人们对待环境污染与环境保护的问题，开始时是要钱不要命，后来是要钱也要命，再后来才是要命不要钱。
二、社会问题的类型
饥饿、贫困、吸毒、贩毒、卖淫、嫖娼、酗酒滋事、种族歧视、性别歧视、精神疾病、家庭暴力、就业问题、人口问题、资源问题、环境问题等等，许多人都能亲眼看到或亲身体验到这些社会问题的存在。如果我们从最一般意义上进行划分，可以把上列这些问题简单划分为两类：一是过失性社会问题；二是结构性社会问题。
1．过失性社会问题
这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。一般来说，因为他们与大多数人的正常生活格格不入，所以这类社会问题很容易被人们所识别。然而，有两点需要注意：一是一些社会规范允许一定程度的行为偏差，即一些社会规范的边界有一定的伸缩余地，在这个空间，有的行为并不至于被认定是超越规范极限的过失行为。二是“偏差”这一概念具有相对性，在某种情形下被认定是偏离社会规范的过失行为，而在另一种情形下则可能被认为是可以接受的行为。
社会行为的可接受性是有一定余地的，并没有绝对标准。汽车司机遇红灯应该把车停在停车线后面，可有时也会因刹车不及越过停车线，但对交叉路口其他通行车辆远构不成威胁，警察往往会睁一只眼闭一只眼。这里还有更为典型的例子可以说明，某种社会行为被社会所接受的限度是因人而异的。一个未成年的孩子犯了和成人差不多的罪，所受的处罚不会相同。
过失和偏差往往是相对而言的，并没有绝对的标准，需要放在特定的社会环境中去考察。比如，重婚在一些国家和地区是非法的，而在阿拉伯国家，一夫多妻和一妻多夫则是被社会所接受的。又如，父母打骂子女在一些国家被认为是一种典型的家庭暴力现象，是需要制裁的；而在另一些国家则被视为理所应当的教育手段，觉得孩子不打不成材。再如，同性恋者、嬉皮士、吸烟者在一些人眼中被看成是有偏差行为的人；而在另一些人眼里，他们的行为并没有超出社会规范的界限，他们有自我放纵的权利，这并不关其他人的事。当然，并非所有的过失和偏差都是相对的，比如谋杀就普遍被视为一种犯罪行为，没有人会认为随意或蓄意杀人是正当的或可以被接受的社会行为。对有些社会现象的认识，人们还是有共识的。
2．结构性社会问题
所谓结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。如果说连过失性社会问题有时都难以确定的话，那么那些符合社会规范的结构性社会问题又该如何确定呢?就拿人口爆炸这个问题来说，它是不是个社会问题呢?我们不能把它归咎于任何形式的行为偏差或行为过失。相反，正是人们按照传宗接代、生儿育女的传统习惯行事，社会才能延续，这是再正常不过的行为；可正是因为这种正常的行为，才导致了现在这种严重的后果。世界人口急剧增长，这么多人能都有吃有穿吗?能受良好的教育吗?能过上高质量的生活吗?现在最根本的问题是世界能否容纳这么多人和怎样避免世界范围的饥荒。看来，人类在组织自己的社会生活时，结构方面的偏差同样会产生严重的社会问题。
结构性社会问题涉及社会生活的许多方面，其中最为突出的就是各种各样的不平等现象，如由经济不平等所带来的贫富两极分化。两极分化的直接后果就是贫困，而贫困问题有时并不为人们所重视。基督教新教理论就认为，人穷并非社会制度和社会结构之过，贫穷往往是个人无能和懒惰造成的。只有虔诚、节俭、勤劳和奋斗才是克服贫穷之道。不这样做，受穷是很自然的，根本不值得同情。
而社会达尔文主义的观点就更为直白，其核心就是“物竞天择，适者生存”，认为社会的发展来源于竞争，有竞争才有优劣的筛选，富人是自然筛选后的佼佼者，他们为社会做出贡献。穷人是社会竞争的落败者，是那些处于社会底层的无能之人，他们竞争不过别人，所以只好受穷。虽然人们早已摒弃了社会达尔文主义的观点，但其仍潜移默化地左右着公众的价值观。美国的一次民意测验表明，公众中绝大多数人都把穷人受穷归于个人的原因，只有少数人认为穷人受穷是他们根本奈何不得的现存社会制度和社会结构造成的。大量的统计调查结果表明，说穷人好逸恶劳就愿吃救济根本站不住脚。穷人并非能工作而不愿意工作，他们在社会竞争中的不利条件是社会强加给他们的。把贫困的责任推给穷人毫无道理，贫困是社会政治和经济结构不合理造成的。除了贫困问题，还有由民族歧视和种族偏见所引发的民族矛盾；由政治不平等所产生的政府权力滥用；由教育不平等所导致的社会不满，等等。这些都属于结构性社会问题。
此外，由价值观变化引发的结构性社会问题也不在少数。如家庭问题、劳动问题、人口问题和环境问题等。家庭问题的重点是“核心家庭”的出现以及随之而来的种种麻烦，如家庭亲情的淡化、老人晚年的凄凉、社会资源的浪费、儿童家庭教育的淡化等等。劳动问题反映了人们对机械式劳动的普遍厌恶，及其对独立、自主和民主化管理的渴求。看看卓别林主演的电影《摩登时代》，想想流水线上工作的工人，一旦人成了机器的部件，他怎么会不产生厌恶之情?人口问题在不发达国家和地区表现得尤为突出，使人类面临严重的生存危机，如食品短缺、医疗条件恶劣、教育水平低下、人口素质下降等等。环境问题是人类大量、无节制地利用地球自然资源的直接后果，对可持续性发展构成严重的威胁，人们与天斗、与地斗，没有学会与大自然和谐相处，导致大自然的一连串报复。许多环境问题的产生并非天灾而是人祸。而且非常糟糕的是，大自然的报复并非像司法机关对付犯罪分子那样，谁犯罪惩罚谁，而是针对整个人类。一些个人和组织乃至政府的愚昧和贪婪行为，导致大自然不问青红皂白的愤怒反击，使所有人都跟着一起倒霉。
第二节 公共政策问题概述
公共政策问题指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现某种情况与他们的利益、价值有相当严重的矛盾与冲突，进而通过团体或组织活动要求政府采取行动加以解决，并被政府列入政策议程的社会问题。
一、 公共政策问题基本内涵
1、客观事实
政策问题来源于一些可以观察到，能够表述出来的客观事实。uation）。这些事实或问题情境是客观存在的，不以人的意志为转移。但并不能够将这些事实的客观性完全说成是政策问题的客观性。现在越来越多的政策分析学者将政策问题视为观念的产物。邓恩从政策问题建构的角度，批评了认为政策问题是一些客观条件，它们的存在仅仅需要通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立的观点，认为这是一种天真的看法。他特别强调在政策分析过程中，一定要将政策问题和问题情境严格区分开。
2．问题的察觉
这种客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。即便存在一定客观事实，若它并没有被社会大多数人所察觉，它也只能是一种潜在的社会问题，不可能上升为公共政策问题；之所以成为公共政策问题，它必须已经被社会大多数人所察觉。当然，个别社会问题可能并不被或并没有被社会大多数人所察觉，但它未来的趋势和危害性已为少数能直接影响政府决策的有识之士或权威统治者所洞察，它也可能进入政策议程，成为公共政策问题。
3．现实与利益期望等的冲突性
社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当严重的冲突。这种严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉。因此，有必要采取行动改变这种状况。这种冲突如果并不严重，一般不会引起社会的普遍关注和统治集团的重视，也就不会成为公共政策问题。只有那些与上述几方面有严重冲突的公共问题才能成为公共政策问题。
4．团体与组织活动
社会、公共问题上升为公共政策问题往往并不单纯是少数个人行动所能奏效的。在现代社会里，人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。即便是少数权威统治人物也必须通过一定的组织行为（如说服执政党或公共权力机关）才能将他察觉到的公共问题变成公共政策问题。
5．政府和社会公共组织的必要政策行动
政策问题要求人们所察觉的问题必须在政府的职能范围之内，通常都不可能仅靠少数人或一些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。
二、 公共政策问题的基本特征
1．关联性与公共性
任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。例如，环境问题与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性。在治理河流的排污问题上，政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。一种政策问题的处理可能会产生可预测或不可预测的其他相关的政策问题。这就要求我们在分析和解决公共政策问题时，要从政策问题系统和社会系统的高度进行。
政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域，一般都影响到国家或某一地区的大多数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通过公共权力机构来加以解决。公共权力机构对政策问题的解决，表现为法律、法规、行政命令或指示等形式的公共政策，对其所针对的所有人员都具有权威性和普遍的效力。
2．主观性和人为性
无疑，任何公共政策问题都基于一定客观的社会现实而得以成立。但是，同时它们又都是基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而必然更具有主观性和人为性。同一状况，不同的人群从不同的标准、价值、利益和规范等出发就可能有不同的认识，有的可能认为须制定一定的政策予以解决，有的则可能并不如此认为。因此，有学者针对政策问题的主观性指出：“我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知。”例如环境污染问题，不同的人用不同的污染标准就有相异的看法。经常出现这样的情况：普通大众感受突出的公共政策问题在统治集团那里可能根本就不被当回事；统治集团感受到的公共政策问题也不一定为普通民众所认同。
另外，不同国家的社会和政治制度、历史文化等也可能造成国家间对问题的不同认识。如有学者研究，在核能政策制定过程中，不同国家的社会和政治的先入之见影响到政策问题的不同建构。在讨论核能政策问题时，美国政治家商讨价格控制、市场机制以及核电厂的所有权问题；而法国政治家则关心私人收益、工人的健康以及国家能力的执行；瑞典的政治领袖则讨论应该建设12个还是13个反应堆的问题。瑞典人很少提出所有权和国家能力的问题，美国人几乎不考虑国家能力或反应堆的精确数量问题，法国人从不置疑市场中的政府干涉问题。
3．历史性与动态性
所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致。这些都说明公共政策问题常常具有历史性。
从公共政策问题的历史性中我们又可推知政策问题还具有动态性。所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。当然，政策问题的动态性不但可以从纵向历史发展方面去看，而且可以从横向状态来观察。
第三节 政策问题的确认
一、公共政策问题确认过程
政策问题的确认是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要。对决策者来说，用一个设计精妙的方案去解决一个错误的问题（不是问题的问题），其带来的不良影响比用有某种缺陷的方案去解决一个正确的问题要大得多。这不仅是政策资源的浪费，而且可能引发更大的社会问题。
问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。通过提出恰当的疑问和进行有效的分析，那些起初看起来无法解决的问题有时就能够被重新构建，以致先前未被发现的解决方案会凸现出来。发生这种情况时，“没有解决办法就等于不存在问题”这句格言恰好可以反过来表述为：“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。”
没有解决方法就等于不存在问题吗?
有人曾讲过这样一则故事：在新西兰，一位士兵在根本不具备人力和物力条件的情况下想建一座跨河大桥，他在河岸边发呆，情绪看起来非常低落。这时，一位毛利妇人走近他，问道：“大兵，为何这样忧郁?”士兵述说了他所面临的这个没有解决方法的难题。妇人回答道：“振作起来吧！没有解决方法就等于根本不存在难题。”
而政策分析的创造力就存在于发现和阐释问题且知道应该和能够做什么。解决问题的方法很多时候来源于对问题的有效确认。一位荷克斯特茨城堡指挥官的故事就说明这个道理。那是1334年的事，他指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，围困已经持续了很长一段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他们正面临一个看似毫无解决办法的难题。
然而，这位指挥官重新构建问题，分析了问题的实质，用了一个对于他的军队来说看似绝对不合理的解决方法。他杀死了那头牛，并在牛的腹腔填满了剩下的大麦粉，命令士兵将牛的尸体从陡峭的崖壁扔到敌人营地前的牧场。看到城堡的指挥官对被围的困境表现出如此轻蔑和不屑的态度，女公爵十分气馁，她觉得城堡里可能还有足够的给养，否则城堡的指挥官不可能做出这样的举动。最后，她命令放弃对城堡的围攻，撤走了她的军队。
我国古代诸葛亮“空城计”的故事也是一个很好的例证。
（一）、问题察觉
问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟应该做什么和怎么做，人们并没有认真去思考。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。
社会问题的自然史观
1941年6月美国密歇根大学的理查德·富勒（Richard C．Fuller）和理查德·迈尔斯（Richard R．Myers）在《美国社会学评论》杂志上发表了一篇题为《一个社会问题的自然发展史》的论文，在这篇文章中他们以美国底特律市拖车居住者问题为研究的切入点，具体分析了社会问题发展的阶段性特征，并在此基础上提出了社会问题的自然史观。他们的研究结论在当时的社会问题研究领域产生了非常大的影响，被普遍认为是一个很有价值的研究猜想。有许多学者都赞成他们的观点，认为社会问题确有一个自然形成和发展的历史，这种假定充满了科学的想像力，无论是从理论和实践角度来看，还是从历史和现实角度来看，它对社会问题的研究工作都有着非常重要的启发作用。
每一个社会问题的产生都基于某个地区人们意识的觉醒，即他们已感到那些被他们所钟爱的价值观受到了某种特定状态的严重威胁。某种社会现象与个人的价值偏好出现对立是经常出现的情况，而只有在牵涉到群体价值观的时候，才会出现预警的信号。无论是科学工作者还是政府行政人员，或是热心肠的老百姓，在特定的人群中如果没有“问题觉察”或“问题意识”，社会问题就不会得到确认，而没有确认的问题我们就不能说它是存在的问题。在一个社会问题被确认之前，必定会有一部分人对此有所察觉，并采用交流或其他表达方式阐述自己所关注的事情。察觉是社会问题的最初阶段，其显著特征表现在涉及其中的人们还处于对客观条件的朦胧认识中，他们不断地进行争论，反复地表达自己的意见，焦点是“应该赶快行动起来”，“应该对此做点什么”。但在这一阶段，人们并没有将问题的分析充分地具体化，并在此基础上形成一些有针对性的建议，或者是讨论改善或消除不良状况的确定性措施。相反，他们只是随机地表达自己的不满，非常笼统地提出一些看法，对问题的范围及其影响在认识上还是比较模糊的。
下面就借助底特律拖车居民案例来讨论社会问题在问题察觉阶段所表现出的一些特征。这是美国密歇根大学的研究生所进行的一次实证研究，他们通过实地调查所得到的数据成为这一研究成果的主要依据。
拖车居民问题的客观环境就是拖车居民建立的营地及其对周围社区的影响。根据底特律市官方机构所作的记录，这种营地的建立最早可以追溯到1920年的春天。当时只是在城市的外围地区出现了一小片营地，大概有8～10户人家。这些居住者大多是产业工人，他们以自己的拖车为家，过着非常贫困的生活。当时在底特律并没有人觉得拖车居民构成了社会问题。底特律的三家主要报纸都没有报道这方面的情况，市警察局、卫生部门、社会工作机构的档案文件中对此也没有任何记载。尽管住在这个营地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那些人，但他们坚持认为“根本没有什么麻烦”。然而，形势发展得非常快，不知不觉中情况有了很大的变化。到1930年，在城区范围内已经有了4个像模像样的拖车营区。到了1935年，营区数目上升为9个。在这9个营区中，有5个营区的居民丝毫没有暂时居住的迹象，他们干脆把车轮从拖车上卸下来，放到锯木架上一分为二，看似准备永久性地居住下来。随着拖车和拖车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区的不断扩大，这一问题逐渐引起了社会公众越来越广泛的关注。从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们向新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨，以及底特律市官方机构所发布的有关言论来看，底特律市的拖车居民问题已经成为一个社会关注的热点，这些迹象足以表明社会问题的察觉阶段已经形成。
通过对底特律市三家报纸内容的调查发现，直到1925年1月才有一家报纸发表了一条有关的新闻，对某个拖车营区“过分吵闹”的情况进行了报道。在此之前，无论是消息栏目还是评论栏目都没有涉及这方面的情况。在接下来的10年间，即1925－－1935年，相关报道的数量逐渐上升。1936－－1937年，这种新闻报道的频率达到了最高峰。若对这些新闻的性质加以解释，可以说在1930年之前，报道的主旨更多的是猎奇和娱乐而不是提出警告。而评论专栏和“读者来信”这两部分对这方面的情况则极少或根本没有提及。1930年之后，这三家报纸对这一问题的评论文章日渐增多，而读者来信中反映这方面情况的也变得相当普遍。无论是新闻的连续报道，还是评论版的评论文章，都反映出对拖车营地问题的忧心忡忡，而且从多种角度对公众提出了某种警告。在1936－－1937年间，报纸中一半以上的新闻报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及拖车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些滑稽事件。给报社写读者来信的主要是生活在拖车营地附近社区的居民、学校当局的有关人员、房地产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所带来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德、各种犯罪以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满，他们的愤怒之声几乎随处可以听到。
居民对这种情况的群体性反应不仅可以从他们对警方和环境卫生部门提出的正式抱怨中看到，而且还可以从住在拖车营地附近的一些学生的直接观察中得以表现。一位学生这样写道：
“最初，当很多拖车居住者搬进我们住区下面拐角的一片空旷地带时，我们之中似乎谁也没有更多地注意他们。这些人几乎清一色是贫穷的工人，1932年，经济大萧条依然很严重，他们可能不想在住房租金上花太多的钱。我们中的大多数人认为他们只会呆上一两个月，然后离开这里。但是一年过后，那儿的拖车居住者反而比以前更多了。邻居们开始说：‘看吧，他们看来是要在这里永久住下去了。’但是，似乎没有人认为他们正在对我们造成伤害。可随后，我们便开始丢失一些放在自己房屋周围的小东西，如报纸、牛奶瓶和一些劳动工具。我们把它归结到那些拖车家庭的孩子们身上，责怪他们的父母不该整天让自己的孩子在外面疯跑。之后有人说：“为什么这些孩子不去上学?他们如果有学上就不会惹那么多的麻烦。”一位邻居给附近学校的学监写了一封信，告知有关情况，但信发出后如石沉大海，什么反应也没有。
这里还有另一篇更为典型的抱怨：“母亲诅咒那些拖车家庭的孩子们，说他们简直就是一群该下地狱的小鬼。但是父亲认为感情宣泄是没有用的，需要考虑的还是该不该将房屋卖掉这个问题。如果政府当局没有能力把拖车居住者从这个地区清除出去的话，那就真得考虑考虑搬家的问题了。父亲总是讲，他对拖车居住者本身并无成见，这些人在经济大萧条时期不可避免地遭遇到贫穷，这不是他们的过错。但是，不能因为他们贫穷而使我们大家也都跟着变穷，如果真出现了这种情况，那可真是地狱的信号。”
几乎在当地居民团体提出抗议的同时，一些公共部门也行动起来，如卫生机构、警方和学校当局。卫生机构是政府机关中第一个站出来对公众诉求表示关注的部门。它们所收到的有关信息是由那些经常访问拖车营地并施以救济的社会工作者们提供的。卫生监督员对市议会的主要抱怨是：营地里并不是每个家庭都拥有一辆拖车，那里的居住条件极其恶劣；有些营地连一个厕所都没有，在这种情况下几乎没有个人的隐私可言；营地里供水严重不足，居民们经常要到营地外去打水；冬天的取暖条件非常差，大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖，而且有些家庭连这样的条件都不具备；随意乱扔垃圾的现象到处可见，营地附近的一些空地上已经堆满了各种各样的生活垃圾。
作为与拖车问题直接相关的一个政府组织，警方也同样将拖车居住者的营地视为潜在的危险地带，对其执行法律和维护秩序的工作是一种新的挑战。警察越来越多地被招去制止营地中发生的抢劫和斗殴事件，拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以及调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。当时警方对这些活动所作的文字记载，已经清楚地表明了警方对这一问题的深切关注。
学校当局也开始意识到拖车营地所带来的问题，因为它对学校稳定的教学秩序造成了很大的冲击。有些学校很难为不断涌来的拖车居住者的孩子们提供基本的食宿条件，而且几乎每天都可能有新生入校，使学校正常的教学安排受到影响。因为拖车居住者的营地并非是永久性的，许多孩子在一个学年尚未结束时就不得不离开学校。
因此，不论是根据媒体的记载，还是根据市民和政府官员们的看法（他们普遍认为有关卫生、教育、财产和道德方面的群体价值观受到这种客观条件的威胁），对于底特律地区拖车居住者的问题，问题察觉阶段的一步步深化是显而易见的，这段时间大概是从1925年到1935年。
（二）、问题界定
问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。
首先，需要通过一定的方法对问题进行必要的归类，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的（涉及指导方向方面的问题）、分配性的（涉及资源配置或利益分配方面的问题）、限制性的（涉及行为或利益限制方面的问题），等等。
其次，需要对问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，知道病人得了什么病，才好决定治疗方向。诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在。一个问题的存在，实际隐含着现实状态与理想状态之间的距离，任何解决办法无非都是为了缩短或消除这种距离。因而，能否准确表达这种差距。就成为能否发现解决办法的必要前提。二是原因何在。光找到差距还不够，还要弄清产生这些差距的原因。正如医生给病人量血压、测体温一样，光知道血压和体温不正常不行，他还要想办法知道是什么原因引起高血压和发烧，否则就无法对症下药，无法标本兼治。
怎样搞好乘车秩序?
我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去；为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去、下下不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座死不动窝。
是什么原因造成目前这样一种局面呢?是老百姓的问题，还是管理者的问题?是老百姓的素质低，还是管理者的素质低?是管理不到位，该管的没有管，还是措施不得力，想管却管不好?是硬件问题，还是软件问题?是实体性基础设施不足，还是管理制度不健全?如果发现不了真正的原因，那么治理良策又从何谈起?
再次，需要把问题情境转变为实质问题。问题情景实际上包含了问题牵涉到的众多因素及其相互间错综复杂的关系。问题界定的主要目标就是要把复杂、混沌的问题情景总结概括为清楚明了的实质性问题。分析主要矛盾，关注重要因素，是情景转化过程中必须注意的问题。
（三）、问题描述
问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。例如，对于人口问题的描述，就需要准确记载一些相关的指标，并做出定性或定量的分析，如人口现有数量、人口增长率、人口发展趋势等。这种对问题所作的描述将作为政策制定的直接“原料”输入决策系统。
怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析
自改革开放以来，中国的爆竹业伴随着社会经济的日益发展和人民生活水平的不断提高而得到空前的发展，一步步走向繁荣。到20世纪90年代初期，全国大中规模的烟花爆竹生产厂家已超过1万家，但产品仍供不应求，市场潜力很大。在这种情况下，个人开办的鞭炮厂和家庭式鞭炮作坊雨后春笋般发展起来。由于生产技术不过关，安全措施不到位，运输管理不严格，产品质量低劣，导致生产环节、运输环节和消费环节重大安全事故频频，惨剧不断发生，给人民的生命和财产造成极大的伤亡和损失。
以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有251人，到初五，增加到1 027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接经济损失上百万元。仅初一零点至1点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警104起，平均每35秒就发生1起。看来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐渐发展到非常严重的地步，因此引起北京市政府决策层的高度重视。
在一般的决策系统中，政策问题的确认与政策方案的选择之间往往存在着一定的距离。这个问题并不难理解，因为对政策问题进行确认与直接拍板决策是两个系统。也就是说，察觉、界定和描述问题的人并不直接参与政策的决定，决策者更多地依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。这种情况在我国的决策过程中表现得尤为明显。
很多政策问题的确认都是通过自下而上的报告体系来完成的。由于传统的、文化的、体制的和环境的种种原因，在这种报告链条中，经常会出现沟通的障碍和信息的失真，从而导致决策的失误。因此，为了进行有效的政策制定，问题确认过程中应注意以下两方面问题：
第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。在现实生活中，我们不难看到，迎合上级意旨，满足个人或集团利益需要，是一般心态；夸大工作成绩，缩小存在问题，是普遍现象。所以虚假与半虚假的问题描述在日常工作中并不鲜见，对决策中的正确选择构成很大障碍。因此，有时就需要建立多个平行的报告渠道，以比较和鉴别信息的真伪。
一个乡党委书记的心声
2000年3月8日，原中共湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平怀着对中国农民的深切同情和对农村经济发展的深深忧虑，以“一个乡党委书记的心里话”为题，向国务院领导如实反映“农村有些地方真穷，那里的农民真苦，农业发展真困难”的情况。国务院领导两次动情批复，由此引发了湖北省一场声势浩大的农村改革。然而，在李昌平秉笔直书后，感受到越来越大的心理压力，个人命运发生了一系列变化，如果用“四面楚歌”来形容他当时的处境，可能并不为过。2000年9月16日，他含泪离开了棋盘乡。他说：“如果我真能见到国务院领导，我会对他说，人人都想跟您说真话，但说句真话不容易。”李昌平的这段话很值得我们深思。
第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。从组织原则角度出发，越级报告形式本属于不当行政行为。然而，层层报告不仅会造成时间的延缓，而且掺杂了层层的筛选与加工。由于政策问题的不确定性和多变性，时间的延误很可能造成问题描述的失真。另外，由于信息上达需要经过许多环节，过滤的层次越多可能与所要反映的问题出入越大。所以，在政策问题确认过程中，越级行为有时是完全必要的并值得鼓励的，特别是在发生一些重大政策问题的时候。
总而言之，对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以直接代替间接，以准确的事实代替加工过的材料，坚持实事求是的原则，有一说一，有二说二。当然，有效的制度安排是不可或缺的要素。
这里还有一点需要说明的是，一个政府如果能及时确定和认清所有重大的政策问题，并及时运用政策手段加以解决或缓和，那当然是再好不过的事情。但令人遗憾的是，政府很多时候不能及时发现和认定重大的政策问题。当然，这是有很多原因的。首先，现代社会的发展变化非常快，各种社会问题的出现受多种因素的影响，表现得复杂多变且相互牵扯，识别起来有相当难度。其次，许多社会问题往往不是非常明显，人们有时忽视了这些隐含的问题。从理论上讲，政府工作人员应该对潜在和隐含的社会问题加以特别的重视，但实际上他们为日常的工作所困扰，没有时间和精力去做那些未雨绸缪的工作。再次，政府的精力往往更多地投入到那些眼前迫切需要解决的问题，没有条件去注意那些将来可能会发生的问题。在许多时候，政府的确只是在发挥“灭火”的作用，而疏于“防火”的思考。当然，这可能是“起火”地方太多的缘故。
三、 公共政策问题形成因素
一般认为公共政策问题形成因素包括两个方面，国内因素和国外因素。国内因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会演进等五个方面。国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。林水波、张世贤也从国内和国际两个方面探讨了政策问题产生的一般原因。国内的原因有自然灾害、非预期的人文事件、社会的变迁以及科技变迁等；国外的原因有战争或军事行动的爆发、武器的革新与发展、国际关系以及国际间联盟形态的变更等。
自然灾害的发生会猛烈地冲击人们的生活，威胁到很多人的生命和财产安全，也对经济发展产生重要影响。面对突如其来的、无法完全避免的自然灾害，个人的力量十分有限。灾害的发生要求政府必须认真对待其各方面的影响，讨论与其相关的各种政策问题，并力图采取政策行动。地震、水灾、旱灾以及疾病等都可能成为政府在一定阶段主要的工作重心，也随之产生许多与抗灾、救灾、重建和生产恢复等相关的政策问题。
经济方面的重大衰退或金融领域的危机会显著地影响到个人的生活水平及社会的发展，甚至会引发全面的社会危机，产生众多的政策问题，亟待政府的行动。前面阿根廷经济危机的案例应该能够充分说明，经济危机是如何产生大量的相关政策问题的。
技术的发展会使社会发生变化，甚至改变人们的生活方式、行为方式和价值观念，从而引发大量前所未有的政策问题。互联网的普及给人们带来了大量的信息，但同时也出现色情、信息保密等问题。
人类对于自然资源和自然环境的依赖使得环境的变化对人们的生存和发展产生广泛的影响。中国由于北方水资源的日渐匮乏，严重地威胁到了人们的基本生活和工农业的生产，成为一项重要的政策问题，最终促使中国政府“南水北调”政策的产生。
社会变迁的影响范围更广阔而持久，会改变人们的价值观、行为，推动社会向新的方向发展，继而会重新塑造社会结构。所有以上因素都会要求公共权力机构采取有效行动，解决大量的公共政策问题。
随着交通技术和信息技术的发展，国家间的交往急剧增加，相互之间的影响也不断加深。外部事件会导致国内对这些事件的反应，形成政策问题。例如战争，无论国家是否直接参与，都会受到战争的极大影响。2003年3月，美国对伊拉克战争开始以来，世界上各国都对战争表达了各自的政策立场。一个国家无论对美国对伊战争持支持态度还是反对态度，与战争相关的问题都一时间成为各国焦点性的公共政策问题。战争结束以后，围绕伊拉克的政治和经济重建，各国为自身利益又会产生大量的政策问题。另外，国际上的间接冲突，国家间的经济对抗，新武器发明及其导致的权力平衡关系的改变都会触发新的公共政策问题。
同时，我们要看到，公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。当然价值观的进步和人们预期目标的降低，也可能让以往人们认为严重的社会问题被渐渐淡化。
这里还需要注意以下两点：一是虽然各种因素被归属为不同的类别和领域，然而很多因素可能同时发生，或者某一事件的发生导致了其他类别事件的发生。如阿根廷经济危机就导致了社会危机和政治危机等。二是，随着全球化的迅速发展，特别是经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响，如1997年亚洲金融危机一经产生，就很快席卷了泰国、韩国、印尼、马来西亚等很多亚洲国家，中国经济也受到严重冲击。对于很多国家来说，原本是他国的危机会很快变为自身的问题。2002—2003年中国及其他国家一度流行的非典型肺炎危机也是如此。全球化的发展在促进全球经济发展和带来巨大利益的同时，也造成很多难以估计的全球公共政策问题。
四、公共政策问题确认主体
前已述及，社会或公共问题只有在被提上政策议程的情况下，才成为公共政策问题。那么，社会或公共问题通常由哪些社会主体提出并有可能进入相应的政策议程呢?对此，有的学者如琼斯（Charles O．Jones）和马休斯（Dieter Matthes）从政府和私人两种主体出发，将提出公共政策问题的主体状况区分为四类：私人主动、政府有限介入；政府主动、私人有限介入；两者都主动；两者都不主动。也有学者如科珀（R．w．Cobb）和埃尔德（G．D．Eider）将喜欢提出政策问题者归为四种：再调适者（受到社会现行职位或资源分配偏差和不公平影响而要求社会舆论重视和政府给予解决的个人或团体）；环境反应者；行善者（纯粹为社会公益事业考量而主动发掘公共问题者）；开拓者（为自身利益得失而主动挖掘公共问题者，如竞选者）。通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种：
1．政府部门
政府部门是公共政策问题最直接和最重要的提出主体。广义上的政府包括立法、行政、司法等部门，它们都会成为政策问题的提出者。政府部门作为公共的权力机构，负有管理和维护社会秩序，保障个人权利，调控经济运行等职能，它们会通过自身系统收集和反馈信息，主动提出各种政策问题。由于政府部门是政策的讨论和制定者，因此它们提出的政策问题往往最容易进入政府的政策议程。其中行政部门及其官僚提出的政策问题往往最多，也最易于受到重视。
从一定程度上看，政策问题的提出就是社会中多数民众或不同利益团体之利益、愿望和要求等的提出和表达。在利益分化不明显，政治沟通渠道狭窄的情况下，中国政府作为全体人民利益的代表者，在公共政策问题的提出上起到了主导作用。中国政府在制定公共政策过程中遵循群众路线的决策规范，“从群众中来，到群众中去”，使得政策问题的提出主要依赖政府各级官员们的体察和认定。
2．政治领袖
政治领袖通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治领导人物。在现代民主国家，他们大多要经选举产生，或经过最高领导人物或机关的任命。由选举产生的政治官员为了获得选民的支持，会积极提出政策问题并谋求解决。一些重要政策问题的解决方案就形成了他们的政治主张和政治纲领。无论在何种体制下，政治领袖总是影响公共政策问题认定的一个极为重要的主体。这些人往往能够总揽全局，以政治家的战略眼光全面而准确地把握各类公共政策问题，并利用手中的制度授权和自身的影响力适时地向有关组织和部门提出公共政策问题。
3．政党组织和利益集团
政党是近现代社会中最重要的政治组织，它往往是超地区、超行业、超血缘联系的社会群体的政治代表，其核心的目标就是争取执政以解决公共政策问题，维护其所代表的阶级或阶层的利益，因而它必然是提出公共政策问题的重要主体。尤其在竞争性政党制度下，为了上台执政或长期执政，各政党都必须成为公共政策问题的提出者。在非竞争性政党制度下，单一的执政党也会特别重视公共政策问题的提出，以表明自身是公共利益的惟一代表。否则，社会就不能得以稳定发展。
利益集团往往以特定的行业或职业的代表为特征，其核心目标并不在于上台执政，而在于千方百计地影响政府各机关制定和执行有利于自身的公共政策。出于自身利益的考虑，利益集团也会经常向政府和有关公共组织提出公共政策问题。多元主义（Plumlism）理论一般认为政策制定的过程就是众多利益集团代表各自成员的利益，进行利益的表达和聚合，通过竞争、讨价还价和妥协等达成各方可以接受的公共政策的过程。利益集团在政策制定过程中起到了重要的作用。它们采取游说、宣传、捐款等方式，争取政府将它们提出的政策问题列入议事日程，并采纳有利于自己的政策建议，或者通过各种手段阻止对自己利益产生损害的政策。虽然对于利益集团所代表的利益与公共利益之间是否一致还存在很多的争论，但不可否认，利益集团在政策制定过程中确实起着举足轻重的作用，经常成为政策问题的提出者。
4．大众传媒
大众传媒在西方国家被视为“第四种权力”，在公共政策的制定过程中发挥了非常重要的作用。特别是在如今的电子信息时代，除了传统的报纸、杂志等的影响外，广播、电视、互联网的发展使得大众传媒具有前所未有的影响力。大众传媒在提出政策问题的过程中起到了不同的作用。一方面，大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，准确地反映现实生活中存在的非常重要的公共问题，并把这些问题转变为政策问题。另一方面，由于大众传媒也受到意识形态、价值观以及自身利益等局限，对待社会问题并不是完完全全的机械反映，它们对于问题本身就存在一个选择、整理和加工的筛选和重构过程。在这样一个过程中，有些相对次要的问题被媒体所关注经过报纸、电视及网络的不断传播，成为了重要的政策问题；而一些相对重要的潜在政策问题由于没有得到媒体的注意而长时间不为公众和政治权力机构所重视。大众传媒在提出政策问题的过程中，通过其自身的影响力，不断地唤醒更多的公众，并强化了公众对于该问题的认识，也就不断地放大了问题的重要性。因此，大众传媒既反映民众的偏好、利益和意愿，反映社会上的公共问题，同时也在塑造民众的利益和意愿，塑造社会的公共问题。这是一个互动的过程。在现代社会，大众传媒毋庸置疑业已成为公共政策问题的重要提出者。
在中国，大众传媒的快速发展使其在提出政策问题方面的作用越来越重要。许多政策问题都是先被媒体反映和曝光，才被政府列为政策问题的。电视和报纸在这方面起到了尤其重要的作用，以至于很多欲求助于政府解决问题的人更愿意先求助电视台。中央电视台的“焦点访谈”节目曾引起社会各界广泛的关注，就是因为它在提出政策问题方面所具有的显著影响。
5．各类政策研究组织
在现代社会中，随着社会问题的日益复杂，政府决策越来越要求科学化。因此，适应决策科学化需要的政策研究组织的作用也日渐突出。它们如今成为现代科学决策过程中不可或缺的一个主体。自然，它们也成为提出公共政策问题的一种重要主体。政策研究组织的类型很多，如官方型、半官方型、民间型以及大学型等。它们虽然各有优势和不足，但合在一起就可构成一个完整的政策研究体系。
第四节 政策议程的建立
一、公众议程与政府议程
政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。在任何政治系统中都存有若干政策议程，其中公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程两个不同的阶段。一般来讲如果一个社会问题不能够在公众议程上占有一席之地，它就很难进人政府议程。
公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。从本质上讲公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题弓；起相关群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十分重要的作用。
政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列人政策范围这样一种政策议程。从本质上讲，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程，政府的制度性因素在其中有着十分重要的影响。
政府议程的项目有新旧之分。旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社会保障等方面的事项。一般而言，政府官员对这些问题都较为熟悉，而且处理这些问题的方案在一定程度上也已经成型。新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如工人大规模罢工、外交方面出现危机等。有时新项目还可能由不断加大的社会压力（社会上越来越多的人要求政府对某些问题做出反应）所引起。政府议程的旧项目往往能够从决策者那里获取处理的优先权，这是因为决策者总是发现自己的时间有限且议程很满，他们自觉不自觉地会把自己的目光更多地投向旧项目。
公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，二者之间既有联系也有区别。公众议程往往出现在政府议程之前，是由一些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论所组成的，人们对于问题的实质及其社会影响认识还不够具体，其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获取一席之地。尽管如此，公众议程所形成的强大推动力对政府议程的建立还是具有决定性的影响。政府议程往往是由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度化的操作程序、运行方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定。一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进人政府议程。但有些时候社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，这是因为决策者有时能够主动发现问题，并把其列人自己的议事日程。
美国底特律市拖车居住者问题
以美国底特律市拖车居住者问题为例，在问题觉察出现之后，紧接着就进入了公众议程和政府议程阶段。人们开始议论解决问题的具体方案，着重对政策目标和手段进行讨论，而这时社会利益集团之间的矛盾就会变得紧张和激烈起来。能够提出一些解决办法的人马上就可能发现其他一些人并不容易接受他们的状议，即使他们能够使其他人同意其基本的解决思路，但却发现要在具体的执行手段上达成一致显得非常困难。这个阶段与问题觉察阶段有着非常显著的区别，因为现在利益集团主要关心的已经是“应该做什么和怎么去做”这类问题。此时，人们议论颇多的是“应该做这件事或做那件事”。人们的注意力集中到了具体的方案上，多方面的政策诉求会以各种形式被集中起来并通过一定的政策渠道得到反映。
对底特律的拖车居住者问题进行的讨论，至少在三个相互关联的层次上得以表现：第一个层次是在邻居间和关注事态发展的人们之间进行的讨论（零散的和无组织状态的群体讨论）；第二个层次是在有组织的利益集团和压力集团之间进行的讨论，如纳税者、拖车制造商、房地产组织、家长－－教师联合会、妇女俱乐部、男士俱乐部；第三个层次是在有关专家和政府官员或准政府机构——警察、卫生官员、市议会、社会工作者和校务委员会之间进行的讨论。这样一种广泛的讨论能够使涉及其中的这三个层次相互影响、相互受益，同时这也意味着政策议程是一个动态的发展过程。
政策讨论既要关注宏观问题，如目标，也要关注较小的更加具体的微观问题，如手段。就大的目标而言，拖车居住者的营地是否应该被完全禁止并从社区中加以铲除?是否应该给他们颁发许可证，让他们纳税，或是限制他们的发展规模?还是应该让他们自由发展，希望情况能自动好转?就具体手段而言，如果一个团体建立得越牢固、组织得越完善、运作得越正规，那么就越可能在目标上达成一致，而在手段上产生分歧。比如，卫生官员们会对正规性的定期检查和接到投诉后才进行的不定期检查产生争论。前者虽然花费较大但却更为有效，而后者虽然花费较少但却风险很大，这种风险表现在整个社区的卫生状况在很大程度上可能受到威胁。与此相似，学校工作人员会对是否应该扩大学校规模，是否应该加强学监的活动，是否应该为拖车居住者的孩子另设课堂等问题而争论不休。警局也必须决定是否应该在拖车居住者营地派遣特别小分队或增加新的警力，是否应该对拖车居住者实行一种严厉的制裁措施或执行一种宽松的治理政策。
不同的利益集团在解决问题和摆脱困境时有不同的利害关系，通过不同利益集团之间的结盟及其变化趋向可以很好地看到在议程建立过程中所存在的这种冲突。这些利益集团都代表着某种特定的制度价值观，其中有许多价值观是互不相容的。但是在形成一项共同的改革政策之前，所有的价值观都必须经历一个相互调和、彼此妥协的过程。官方机构（警察、卫生官员、校方、社会工作者）被认为是一种长久性的社会基础组织，它们的职责就是对私人财产、公共卫生和教育提供保护以及对穷人进行救济。特定的利益集团如房地产经纪人、旅店老板、受拖车问题影响的邻居们（纳税人），这些人都想早日把那些在轮子上安家的人们排挤出去或对他们进行必要的限制，因为其生存环境和经济财产受到了威胁，以致影响到他们的社会地位。
站在其对立面的是另外一些社会组织，如拖车制造商协会这样的组织，它形成一个压力集团，不仅是为拖车居住者的利益寻求保护，同时也是受个人和团体利益及高额利润的动机驱使；那些以拖车为家的人同样也能够形成一个具有一定影响力的利益集团。不仅如此，正是那些低收入的农业季工和临时工、偶尔和长期的失业者、依靠工厂工资为生者等诸如此类的人组成了拖车居住者营地，他们也有代表自已利益的集团——美国活动房屋居住者协会。这个组织认为拖车式活动房屋是解决低收入家庭住房问题的有效方法。由于房产和租金的支出远远超过了这些家庭的收入，他们除了以拖车为家外还能有什么其他的选择呢?有些市民也非常同情拖车居住者的处境，尽管他们赞成实施一些公共控制措施，但是他们坚决反对取消拖车居住者营地。从工会、民权机构及其他一些自由化组织的主张中也可以看到，它们都曾为保留拖车居住者营地而做出过一定的努力。
上述情况似乎表明，大约在1935—1937年这个时期，有关拖车居住者问题的政策争论变得更为激烈。这一动态的过程可以表现为某一个联盟（某种人道主义与一些组织利益的结盟）与另一个联盟（另一种人道主义和另一些组织利益的结盟）之间的论战。
二、政策议程的基本类型
1．外在创始型
政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传递给相关群体）进人公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进人政府议程。
2．政治动员型
具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进人政府议程。因为在一般情况下，政治领袖的政策意向往往能够成为政府的最终决策，所以看似没有必要建立相应的政府议程。之所以仍要这样去做，主要是为了寻求社会公众的理解和支持，以便更好地贯彻和实施这项政策。政治动员型以政府议程为基点，以公众议程为对象，其目标在于政策方案的执行。
3．内在创始型
政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及社会一般公众，扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列人政府议程。“体制内运作”是内在创始型的主要特征，政策诉求的主体并不希望建立相应的公众议程。
需要指出的是，任何政策议程的建立都是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果，其过程表现为不同政治力量的不断组合与分化，既涉及体制内又涉及体制外，现实的情况绝不会像上述模型所归纳的那样抽象和简单，对具体问题还要进行具体分析。
三、政策议程建立的条件
现代社会存在着大量需要加以解决的问题，而政府所掌握的公共资源和输出政策的能力却是很有限的，这无疑就注定了社会的公共需求与政府的供给能力之间存在尖锐的矛盾。因此，总有一些社会问题能够顺利进人政策议程，而另一些则不能。那么，社会问题需要具备哪些条件才有进人政策议程的更大可能呢?
1．公民个人的作用
从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题而引发的。比如，一个人对现行的车辆管理法规给自己带来的过重负担感到强烈不满，他有可能忍气吞声、自认倒霉，或偶尔在亲朋好友间发发牢骚。这时，无论是对他还是对其他人而言，这只是一个私人性质的问题。但是，他还可以采取另一种方法，比如将自己的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府有关部门提出抗议，或以正当形式展开对话并提交政策议案。上述行动很可能导致反对意见的出现，从而形成讨论的局面，许多人就这样直接或间接地卷人到了这一事务中。还需要强调的一点是，非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用。所谓非正式关系，是指超出法定组织制度和工作程序的人际关系，如老乡、亲属、同学、朋友等关系。通过这类关系，个人所提出的问题很有可能被决策者列人政策议程。这是因为非正式关系的突出特点就是相互的亲近与信任，有很强的互动作用。尽管利用非正式关系建立政策议程并非正常现象，但这种现象在现实生活中并不鲜见（特别是我们国家，由于受传统文化的影响，“打虎亲兄弟，上阵父子兵”的观念还有一定市场，非正式关系左右政策议程的情况很容易发生）。
2．利益团体的作用
任何利益团体都有自己的利益所求，在社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。如果出现的某种情况威胁到这种平衡状态的存在，那么它们就肯定会做出必要的反应。比如，当个体零售商的利益受到大批发商的威胁时，他们就会通过其同业组织要求政府采取必要的行动以保护他们的利益；再如，当国内化工企业发现进口的化工产品威胁它们的价格和利润时，它们就会设法要求政府对化工产品的进口量加以限制。此外，某个利益群体从政府那里得到一定的特惠政策时，其他利益群体也有可能做出相应的反应（在体制改革和机构重组当中，利益团体的作用能够得到更为直观的表现，争权夺利的斗争完全表面化）。
3．政治领袖的作用
迄今为止，在任何国家和地区，政治领袖都是决定政策议程的一个极为重要的因素，而且经常是起关键性和决定性作用的因素。政治领袖在政策议程建立过程中所发挥的特殊政治作用是无可替代的。他们不管是出于公众价值观和政治使命感，还是出于个人需要和团体利益的考虑，都会密切关注社会中出现的这样或那样的问题，提出对这些问题的一些解决方案，并在可能的条件下将其告知公众以引起必要的回应。在政治舞台上，政治领袖作为决策系统的核心，其对政策议程的影响力往往来自制度的授权，他们常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动地提上政府议程。这里需要指出的是，政治领袖对社会问题的关注往往带有明显的个性色彩，他们对问题的认定受多种个人因素的制约，如个性特征、成长经历、受教育情况等。在建立政策议程的过程中，这些个人因素往往会与公共问题交织在一起，并以国家和公众的名义加以表现。
4．政府体制的作用
一定的政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形成了协调各种利益关系的组织机制。政府体制涉及组织结构、工作程序、代表制度、选举制度等多种因素，这些因素对政策议程的建立都有很大的影响。政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度。社会问题能否被政府所关注不仅依赖于社会大众的发动，而且还需要政府系统自身的努力。
5．大众传媒的作用
大众传媒在推动政策议程建立的过程中起着非常关键的作用。首先，它能把少数人发现的问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，从而为建立公众议程创造了条件。其次，它能制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求。再次，它是连接公众与政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能，从而扩大了政策问题的来源。最后，它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。
6．问题自身的作用
社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重要的影响。明朗化的社会问题最容易引起社会公众的普遍关注和政府决策系统的政策反应。一般来讲，问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重要标志，从而是促成政策议程建立的基础条件。当然，如果只有明朗化事件才能导致政策议程建立的话，政府决策系统就只能做到“头痛医头，脚痛医脚”。就像一个庸医，始终处于被动状态。政府不是救火队，“有事则忙，无事则闲”绝非好的运行模式。所以需要政治领袖以积极的姿态，立足现实，预测未来，及时洞察潜在的问题。例如，我国在发展旅游业的背景下，一些大中城市的高级宾馆饭店如雨后春笋，纷纷拔地而起，如果政府决策系统能从这种盲目发展的背后看到过剩的危机，就能及时采取对策。再如，我国家电行业的发展也出现过一窝蜂的局面，从国外引进的成百上千条流水线，短期内相继投人大规模生产。如果生产过剩的问题能够在潜在状态引起政府的警觉，就能避免由此带来的经济损失。
四、政策议程的引发机制
根据政策科学家科布和艾尔德的看法，可以把政策议程的引发机制分为内在的和外在的两种形式。
内在的引发机制包括：（1）自然灾害；（2）意外的人为事件；（3）科技方面的重大变革；（4）资源分配中的偏执与失衡；（5）生态变迁。
外在的引发机制包括：（1）战争；（2）武器技术的重大发展；（3）国际冲突；（4）世界性联盟的格局发生变化。
美国政策学家安德森在其《公共政策》一书中对科布和艾尔德的观点做了更为具体的阐述。他认为下列因素促成了政策议程的建立。
1．某种危机或惊人事件
很多时候，人们可能已经对某些问题有所察觉，并提出了政策诉求，希望能够对之采取必要的行动。但它没能引起普遍性的重视，政府也处于左右为难之中。在这种情况下，的确需要有某种突发性事件，将问题推上政策议程。突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。例如，1957年苏联发射了第一颗人造地球卫星，尽管当时艾森豪威尔政府的有关官员表面上并没有显出过分的在意，但这一突发事件的确将探索太空的问题提上了美国政府的政策议程。
2．抗议活动（包括使用暴力手段）
这是使问题引起决策系统关注并进人政策议程的另一种途径。抗议活动是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反常规的行动特征。其表现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、武装对抗等。社会中出现大规模的抗议活动通常说明社会问题已经发展到非常严重的地步，政府的现行政策已经难以调和这种矛盾，只有做出新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面。抗议活动是建立政策议程的有效方法，但不是最佳的途径。它多以极端方式向政府施压，表达某些利益群体的政策诉求，往往形式过激、发生突然、超乎常规、始料不及，给政府带来“超负荷压力”。在政府能够有效控制和疏导这种压力时，政府可能会采取一定程度的妥协，建立相应的政策议程。然而，这种激烈的表达方式毕竟有可能造成社会失态，形成与政府的严重对立，对既成的社会秩序构成威胁，导致一些悲剧性的后果。
3．新闻媒介
一些问题可能会引起新闻媒介的特别注意。通过新闻媒介的报道，这些问题很可能会成为政策议程里的内容。如果没有新闻媒介的介入，这些问题就很可能长久地存在而不会弓！起社会公众的注意，政府自然也就不会去考虑这些问题。而对于那些已经被提上议程的问题，新闻媒介的渲染也能够使其获得更多的关注。新闻媒介作为重要的社会舆论机器对政策议程的整个过程及其结构都有重要的影响。如河南张金柱一案，就使执法队伍的素质建设问题提上了政府的政策议程。当然，新闻媒介报道问题往往出于各种不同的动机，或为了制造新闻，或为了增加发行量，或为了公众的利益，或出于其他目的，所以不可避免地会出现不真实的报道，这对政策议程的建立也会产生一些负面影响。
五、政策议程建立的障碍
1．政治原则的偏离
任何国家都有被其视为立国之本的基本政治原则，坚持这些原则，是政府义不容辞的职责。因此，政策诉求一旦偏离了这些原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外，有时甚至是在其提出之前或接近相关的政策领域之前就会被改变或扼杀。
2．价值体系的排斥
价值体系涉及社会的基本观念及其信仰倾向，是人们思考的依据和行为的准则。任何社会都有其占主导地位的价值体系，它排斥特定的社会问题和政策选择方案进人政策议程。换句话讲，如果提出的政策诉求与社会价值体系不符，就难以形成公众议程，更不可能转化为正式议程，即政府议程。
3．政府体系的封闭
如果政府体系保守，决策过程封闭，民选代表不能代表选举人的利益，那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍，公众的呼声和愿望就很难为决策者所知，人们不仅无法与决策者进行必要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式参与政策的制定过程。在这种情况下，公众认定的社会问题很难进人政策议程。当然，我们并不否认政府的“黑箱操作”有时是切实可行的甚至是惟一可行的办法，但这并不是没有限度的。公共政策事关公众的利益，必须接受公众的检验，一个保守的政府、一种封闭的体制难以产生有效的政策。
4．承受能力的超重
任何一种政策问题的提出，如果超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避。即使这种问题的提出对社会有利，符合时代潮流，往往也难以进人政策议程。
5．表达方式失当
有些问题本可以通过法定的正常渠道提出，却偏偏要选择非正常渠道；明明可以在正式场合上讲，却偏偏要进行地下活动；明明可以采用平和形式提出政策诉求，却偏偏要采取过激的形式。表达方式的失当，很多时候使本该列人政策议程的问题没有被列入。
