爱华网铁路行业的行政性垄断的形成、表现与危害
——《中国行政性垄断的原因、行为与破除》报告节选之六
天则经济研究所课题组
本文转载自中评网
一、铁路行政性垄断的形成与演变
铁道部的前身是“中国人民革命军事委员会铁道部”，军委铁道部成立于1949 年1月，其主干力量来于第四野战军，铁道部第一任部长滕代远是当时的华北军区副司令员；铁道部主要任务是指挥护路武装，保障军运安全。建国后，军委铁道部改归政务院领导。铁道部不仅有计划管理职能，还有路网建设指挥（新建铁路工程总局、基本建设局）和生产研发职能（机车车辆局、工厂管理总局、科学技术委员会）；以及治安管理职能（铁路公安局）。27铁道部在文革前期由政务院和军委共同管理，文革后期并入交通部，文革结束后又从交通部独立出来，并结束了铁道部部长由军人担任的历史。
与此铁道部长期共同还有铁道兵团。铁道兵团于1954年正式成立，王震为铁道兵司令员。在1954 年至1984 年间，铁道兵主要负责铁路的建设。铁道兵1976 年后逐渐缩编，至1984年1 月1日彻底脱离解放军序列，铁道兵部队集体转业并入铁道部，铁道兵指挥部改为铁道部工程指挥部，铁道兵各师分别改称铁道部各工程局。这次合并的实质是将主管者（原铁道部）与建设者（原铁道兵）合并。1980年，铁路系统内部设立运输法院和检察系统归铁道部管理。这一改革是在铁道部原有公安系统的基础上，赋予了铁道部系统性的司法权力。
在法律层面，1991年由全国人民代表大会制定的《铁道法》是铁道部获得“合法”垄断力量的重要来源。该法至今没有修订，其中与本文关系较密切的规定如下：
第三条：国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。
第八条：国家铁路的技术管理规程，由国务院铁路主管部门制定第二十五条：国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。国家铁路的特定运营线的运价率、特定货物的运价率和临时运营线的运价率，由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门同意后规定。
第三十四条：地方铁路、专用铁路、铁路专用线的建设计划必须符合全国铁路发展规划，并征得国务院铁路主管部门或者国务院铁路主管部门授权的机构的同意。
第四十三条：铁路公安机关和地方公安机关分工负责共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的治安秩序，由铁路公安机关负责维护第七十二条：本法所称国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局。
在1949 年后相当长的时期内，铁路行业继承了苏联的路局体制，即“四级管理”（铁道部、铁路局、铁路分局、基层站段）、“两级法人”（铁路局、铁路分局）的体制。2005年铁道部通过撤销铁路分局，变四级管理为三级管理，变两级法人为一级法人。全国设18个铁路局，负责日常营运调度。40个铁路办事处是铁路局的派出机构，主要承担安全检查工作。
目前，铁道部所属企业包括按照地方划分的18家铁路局和直属六家企业。此外，属于国资委的数家国企则与铁道部密切相关。
铁道部的十八家铁路局包括：哈尔滨铁路局，沈阳铁路局，北京铁路局，太原铁路局，呼和浩特铁路局，郑州铁路局，武汉铁路局，西安铁路局，济南铁路局，上海铁路局，南昌铁路局，广铁（集团）公司，南宁铁路局，成都铁路局，昆明铁路局，兰州铁路局，乌鲁木齐铁路局，青藏铁路公司。
铁道部的六家部属企业分别是：中国铁路建设投资公司，中铁快运股份有限公司，中铁集装箱运输有限责任公司，中铁特货运输有限责任公司，中国铁道科学研究院，铁道第三勘察设计院集团有限公司。这六家公司主要集中在融资、特殊运输、研究和勘探上，其布局基本合理。
与铁道部密切相关的国有企业有：中国中铁股份有限公司，中国铁道建筑总公司，中国北方机车车辆工业集团公司，中国北方机车车辆工业公司，中国铁路通信信号集团公司，太极股份，太原重工。
中国中铁原为中国铁路工程总公司，后移交国资委管理，并于2007年变更为中国中铁。而中国铁建是按照工程承包业务收入计算我国最大的工程承包商。
更重要的是，这些企业与铁道部之间存在着较为广泛的人事联系。例如，中国南车董事长赵小刚，曾经是铁道部株洲电力机车厂厂长；南车总裁郑昌泓曾任中国铁路机车车辆工业总公司办公室主任。中国中铁董事长李长进，副董事长姚桂清以及总裁、董事白中仁均有铁道部下属企业工作任职的背景。辉煌科技总经理郑予君出自郑州铁路局，独立董事唐涛还身任铁道部重点实验室“铁路运输自动化与控制实验室”主任。世纪瑞尔两名副总经理均有铁路系工作经历，其中技术总监、副总经理尉剑刚曾任铁道部沈阳信号厂工程师，副总经理张诺愚曾任中国铁道建筑工程总公司铁路运输处工程师（《21世纪经济报道》，2011）。
铁路行业的相关企业董事会成员中有行政部门工作经历的人数与比例，平均达到了21%。
二、行政性垄断的表现
法律赋予铁道部的权力，使铁路行业呈现出如下特征：
一是进入壁垒：铁道部有权力禁止其他企业在投资和运营上进入铁路行业，以行政力量制造进入壁垒。
二是价格过低与过高并存：垄断下，国家规定了较低的普通车票票价，造成价格扭曲而产生黄牛；同时，没有对高铁进行价格管制，造成垄断定价下的过高价格。
1．进入壁垒计划经济下铁道部作为政策工具完成铁路的建设、运营工作。改革开放以后，以国家安全、长期发展为借口，铁道部继续垄断铁路市场。铁道部的投资比例长期以来占全部投资比例的80%以上（见附表4.1）。其他投资者，如地方政府，国内私人投资者以及国外投资者所占比重相加也基本不超过铁路总投资额的20%。即使如此，这些投资一般是以与铁道部合作投资的形式完成的。并且，铁道部还是批准这些投资的唯一部门，这就使得其他主体的投资与铁道部自身投资处于不平等的地位。
2．价格管制（1）普通列车的价格管制我国现行铁路客运票价体系是以200 公里以内普通车型(无空调) 、普通旅客列车硬座票价率为基准票价率, 在基准票价率基础上, 分别针对不同席别、列车速度等级、车型, 并考虑递远递减因素,制定具体票价。1995 年10 月, 经国务院批准,国家计委、铁道部下发《关于调整铁路客运价格的通知》,全面调整了铁路旅客运输价格。客运基准票价率由每人每公里3.861分提高到5.861 分, 硬座、软座、硬卧、软卧的席别比价由原来的1 : 1.75 :1.8 : 3.85 调整到1 : 2.0 :2.2 : 3.85 , 中外旅客实行同一票价。这一基准票价率一直执行至今（王彤，2006）。
1995 年以后, 虽然基准票价率没有调整,但票价却始终处在调整和上涨的过程之中,
铁路票价的形式和内容逐步向多元化和多层次化方向发展,过去单一的、固定不变的运价体制被打破,出现了包括新路新价、优质优价、浮动运价、快运运价、建设基金等多种运价形式。
自1999年铁路部门恢复实行春运浮动票价制度以来，铁路票价在特定时间和特定线路上，实现了浮动票价。2002年，由国务院批准的《关于公布部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案的通知》允许铁路旅客票价在春运、暑运和“黄金周”期间根据实际情况适当浮动。对春运期间经过运输能力紧张线路(指通过能力利用率达到90% 的线路, 下同) 的部分旅客列车, 在客流高峰期票价适当上浮;对部分客流较少线路和时段的旅客列车票价适当下浮。软席票价最高可上浮35% ; 硬卧票价最高可上浮25% ;硬座车厢票价最高可上浮15% 。
2004 年4 月18 日铁路列车提速后,旅客列车速度等级分为普通旅客列车、普通旅客快车、快速旅客列车、特快旅客列车、直通特快旅客列车。另外还有局管内快速列车、旅游列车、临时列车。对不同速度等级旅客列车分别收取加快附加票价。
总之, 我国现行的铁路运价体系是在政企不分的经营管理体制下,由历史上每一次调价逐步累加形成的多元化、多层次的补丁价格体系, 运价水平偏低, 运价结构不合理,机制不灵活。京沪高速铁路票价的制定应在参考我国现行铁路运价体系的基础上实现创新。
（2）高速铁路的价格管制国务院既未对动车和高铁票价做出相关的规定，更未通过听证会等程序限制动车和高铁的垄断定价。事实上，从普通列车到动车再到高速列车，铁道部逐渐摆脱了发改委的计划价格体系，逐步走上无监管的垄断定价。
1997年，原国家计委在对铁道部《关于高等级软座快速列车票价问题的复函》中就“新开行25K型软座快速列车”的二等软座基准价做出规定：“旅行速度达到每小时 110 公里以上的，二等软座客票基准价为每人公里0.2805元。”《复函》还规定了“以二等车基准价为基础，一等车软座客票基准价按高出20% 确定，特等车按高出50%确定”；同时“可根据市场情况，在上下 10%的幅度内，确定具体票价，并抄送我委备案”。
该《复函》被认为是现行铁路客运票价体系中距今最近的一条政策依据。虽然我国铁路自2006年“第六次大提速”开始大面积开行的“D字头”列车所运用的时速 250 公里高速动车组列车与《复函》中所指“25K型软座快速列车”无论是在技术、外观还是内饰等方面都大不相同，但是“D字头”动车组列车的票价制定标准则完全套用了《复函》中二等、一等软座的票价标准，并上浮了10% ，同时加收硬座基准价（0.05861元/ 公里）2%的强制保险费。根据《复函》，现行动车组二等座的票价计算公式为0.2805×110%+0.05861×2%=0.3097222（元/公里），一等座票价为0.30855×120%+0.05861×2%=0.3714322（元/公里）。
根据上述公式计算，京沪高铁“ D 字头”列车二等座票价约为 408元，与公布票价 410元基本一致。由此可见，“D字头”列车依然在执行《复函》中既定的定价标准。但值得注意的是，依据上述公式计算出的一等座票价应为约490 元，与公布票价 650元有较大出入，而铁道部并未就此给出解释。
如果说“ D 字头”票价还能基本套用《复函》中的计算公式的话，时速300公里及以上的“G字头”列车票价就很难找到依据了。铁道部每开通一条新线公布一次票价，不再详细解释定价依据，使得每条线路运营票价都像是“一口价”。
以现有高铁定价标准推算，可以得出目前“ G 字头”列车基准票价约为0.485元/ 公里，并有对500~1000 公里部分票价打9 折，1000 公里以上部分 85折的“递远递减”优惠。按此标准，京沪高铁“G 字头”二等座票价约为590 元，而目前执行的票价是 590 元，打 95 折后的 555元。这一定价，与铁道部副部长胡亚东在新闻发布会上所说“考虑到运营时速从 350 公里调整为 300公里，相关高铁公司将适当下调时速300 公里动车组票价，下调幅度在 5%左右”（陶海音，2011）不谋而合。
三、社会损失——高铁安全问题
由完全行政性垄断体制决定的铁路供给，不仅仅存在数量上的偏差，更存在质量上的问题。如果说腐败破坏了公平，投资配置偏差降低了效率，那么质量供给不足则危及生命。高铁建设以来，动车和高速列车事故不断，从2008年动车大规模投入运营以来的第一场事故，到2012年1月15日G15故障电路燃烧，高速铁路总与电路故障有莫大的“渊源”。
这里以“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故为例说明。该事故之所以引起巨大的关注39，第一是因为动车和高铁一向被铁道部自诩为“绝对安全”，却在普通的雷击下出现设备故障；第二是因为事故救援中所表现出来的“卸责思维”、“政绩优先”等引起了民众的巨大不满；第三是对事故的责任人员处理，虽然面广，但实际力度较轻，处罚效力较低，不能有效防范未来的事故隐患；第四是《“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告》（以下简称报告）所公布的事故真相令人生疑（例如事故人数，车头掩埋实情，报告时延等）。
1．事故的发生
事故主要经历大致如下：7月23日晚19时30分左右，雷击温州南站沿线铁路导致列控中心设备采集驱动单元保险丝熔断，信号跃变，出现异常。值班人员确认设备故障，在信号仍然变化不定的情况下，温州南站工作人员上道检查，却认为设备良好，交付使用。上海调度局发现了调度所终端与现场实际终端信号显示不一，却仍同意了D3115车辆进入该段。
该动车进入事故站段后，一方面被站段电路强行停车，另一方面车辆信号中断，不能联系调度员。此时，永嘉站显示正常，调度员又连续发出列车D301。随后D3115启动目视行车，时速16公里每小时，而D301以正常速度99公里每小时行驶，在事故发生前33秒，车站技教员告知D301前方有车辆，但信号又一次中断，最终导致事故发生。
“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故主要原因是，列控中心的设备存在严重的设计缺陷以及上道使用审查把关不严；次要原因是，调度人员没有能够采用谨慎原则；而深层原因则是，铁道部在行政垄断下，其产品质量供给不足。
信号设备的问题表面上是设计草率、审查不严、标准不一；根本问题则是近亲繁殖，缺乏有效的监督机制。因为从设计到初步测试、审查检验，再到具体使用，全部是铁道部“自家”的事。在设计时，由于时间紧，便在原有设备核心部件研发未完成的情况下简单升级，在短时间内供应产品。在审批会上，批评的意见根本听不到，事实上的监督并不存在。更为严重的是，铁道部继承了大跃进时期所发明的边设计、边施工、边运行的“三边政策”，以满足铁路的“大跃进”，岂能保证安全？
其实，我国高铁还存在着一系列的质量风险：京沪线预计于2013年完工，但为了赶在党2011年的九十大庆，勘察、设计、施工都不得不草率进行，在不到三年时间便建成京沪高铁；欧洲专家认为“地基稳定需要时间，化学固结剂用量不到位。抢工问题又严重，会带来设备质量系列问题。”被铁道部聘来的德国监理工程师要求降低速度，终因无人理会愤而辞职；在铁道部将最高时速提高至二百五十公里每小时以上时，日本川崎重工要求铁道部立下字据“如超速出事故，中方不追究日方责任”。欧洲用有小石头垫底的有碴道轨，而中国高铁都采用无碴整体道轨。其虽有弹簧抵消应力，但弹簧有金属疲劳和温度应力变化，容易龟裂。列车时速超过二百五十公里，车轮抓地力减小，应在车顶增设风翼，利用风力把列车压向地面，而铁道部对之不屑一顾。
调度人员不够谨慎，也是由于相应的培训不足。高铁的“跃进”，不仅要求技术上跨越，更需要针对具体操作人员的严格培练。而当高铁在全国大范围内运营时，我们却发现，仅仅培训了十天的驾驶员就驾驶了世界上最先进、最复杂的高速火车，连国外的培训专家都叹为观止。
2．事故救援
此次高铁事故求援中主要有以下几个问题：
一是，在救援当时就要掩埋已损毁的车头和零部件。根据报告，车头的掩埋是上海铁路局负责人下的命令，但在掩埋的最后一步被阻止。然而，当时的许多媒体称，车头是已经被掩埋的了。这样看来，报告所述非真，重新挖掘出车头可能是在舆论压力下的不得已而为之。
那么，由此引发的问题是，事故车辆究竟还有什么不愿公布于世的“秘密”？上海铁路局负责人又究竟是受谁指令而掩埋车头？并且，掩埋车头之时也正是救援工作最紧张之时，有时间来掩埋车头而非加快救援，这显然与“以人为本”的原则南辕北辙。
二是，粗糙搜救和尽快通车。事故集中搜救仅仅持续了8个小时左右，很难相信在这么短的时间内能够彻底完成搜救工作。果不其然，在事故发生18小时后（而此前早已“宣布”没有生命迹象），竟然又从车厢中发现受伤儿童，其搜救的粗糙程度令人叹为观止，其不负责任的程度令人发指。在24日19时，铁道部就宣布已经具备通车条件；至25日上午九时，已经完成通车。在问题没有详细排查，其他隐患尚未防范时就马上恢复通车，难道是对生命安全负责任的表现？快速通车背后究竟又藏有怎样的“政绩观”？要知道，德国高铁事故发生后，所有此型号火车停驶，进行全面检测。并且卸除了出问题的064型双层车轮，换成了单层车轮。
三是，对死者的不尊重，高铁事故遇难者遗体被草率处理。即使在遇难者家属的哀求下，相关官员仍然蔑视中国自古以来的伦理传统，没有帮助遇难者家属找到遇难者全尸，而是简单的集体火化。而同样是发生高铁事故的德国，每年6月21日（事故日）定为追悼日，并为所有遇难者立碑。
3事故处理
（1）责任人员
责任人员主要包括铁道部相关管理人员、通信信号院以及上海铁路局相关人员。部长刘志军和运输局局长张曙光作为事故的最重要责任人，则已“有案在身”而“另案处理”。通号集团是此次事故直接的责任机构，其总经理、董事长马骋则在事故责任认定的关键阶段，于2011年8月22日在深圳项目安全检查期间“突发心脏病”去世，年仅55岁。而据说，此前他的身体状况一直保持着稳定。马骋“其因病去世，免于责任追究。”
而其他责任人限于记过、撤职、降级、党内职务处分等。且不说这种处分不是依靠独立的司法体系处理，就处罚本身也明显过轻，不足以起到惩戒的作用。不要忘记，胶济铁路惨案也不过发生在3年前。这样的处理，既不如1988年的特80次特快列车颠覆导致的时任铁道部长丁关根引咎辞职，更不如德国高铁事故后检方以误杀罪起诉主要工程师。
（2）事故的回应
关于车头掩埋，铁道部新闻发言人王勇平解释道：“当时在现场抢险的情况，环境非常复杂，下面是一个泥潭，施展开来很不方便，所以把那个车头埋在下面盖上土，主要是便于抢险。目前他的解释理由是这样，至于你信不信，反正我信了。”从事故现场的照片来看，整个地区都是一片平地，根本不存在阻碍救援的问题，而按照发言人的意思，这个事故车头似乎刚好可以当一块“垫脚石”，便于救援。此种逻辑，谁人能信？而“至于你信不信，反正我信了”，则是“卸责思维”的集中体现。
坊间对掩埋的质疑颇多，例如“为了掩盖设备本身故障”，“为了掩盖D301车头内部全是日本川崎重工原装，而不是‘自主知识产权’”，以及“为了是事故级别降低”40。但无论哪种解释，掩埋车头这种行为本身，是欲盖弥彰；为这种行为寻找荒唐的借口，则是自欺欺人。
（3）降速降价
与德国高铁事故后的处理相似，“7.23”事故后我国也进行了高铁降速和减少发出量的调整。设计最高时速250公里的高铁，按时速200公里运行；既有线路提速到时速200公里的线路按时速160公里开行；部分票价适当下调。京沪高铁列车开行数量将由88对减少到66对，在既有京沪线加开夕发朝至动卧列车。但相比德国高铁事故降速接近一半—由280公里每小时到160公里每小时—“7.23”事故的降速幅度仅为五分之一。
高铁在降速的同时，也相应的在部分线路上降低了票价，但降价幅度约为5%而已。降价，一方面基于降速使高铁和动车对乘客的效用下降；另一方面则为了吸引更多的乘客。
4．报告的问题
“7.23甬温线特别重大铁路交通事故调查报告”的可信程度，仍然需要加以分析。该报告的问题主要集中在以下几点：
报告是在事故发生后第158 天公布的，而国务院493号令规定的最晚报告提交时限为120 天，而政府也需要在30天以内做出答复。此外，在报告形成过程中，一度曾有将责任完全推给“操作人员”的倾向——“经过调查和实验，动车信号技术和设备可以说没有问题，最大的问题是人员和管理的问题。”（王梦恕，2011）而后安监总局又纠正该发言，并将其定性为“个人看法”。可见，在事关责任人界定的问题上，相关各方展开了“拉锯战”。
报告所称死亡人数也受到过怀疑。动车受损车厢多达7节，其中部分车厢几乎完全损毁，而报告所称的总计死亡人数和受伤人数分别是40 人和172 人。在考虑到动车二等车厢约有100个座位，一等车厢约有50 个座位，这样小的死伤数据这不得不令人怀疑。
以上分析表明：在铁路行业存在政企合一的完全行政性垄断的情况下，其形象工程和大干快上等体现行政色彩和政绩追求的特征，为高铁的安全性埋下了较大而又长期的隐患；其严重的关联交易又对相关设备的可靠性和稳定性留下了巨大的隙漏和疑问；而不受约束的行政权力及其蛮横无理，则淋漓体现在“7.23”甬温线特大事故的救援和处理的全过程之中。
2012-11-15
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