爱华网如何合理界定企业登记过程中的书式审查与实质审查
文/吕伟明
众所周知，工商行政管理部门依据《行政许可法》第十二条第一款第五项“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”的规定来确定企业登记审批程序，而本法第二十九条也对行政许可程序做出了详尽规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”据此，我们可以根据行政许可申请的形式认为，企业登记过程是一个书式审查的过程，而第三十条又进一步阐释“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。我们便能确定针对企业登记的书式审查是单方的审查，只需申请人提供真实材料即可。可是，在实践过程中，我们是不是只需按部就班对申请人的资料进行书式审查，而无须进行实质审查的努力呢？笔者在此有不同观点，现尝试阐述如下：
一、书式审查与实质审查的关系
据不完全统计，从2007年以来，山东省沾化县发生设立、变更和注销登记行为的企业平均每年有五百家左右。按照单纯书式审查的要求，只要企业提交的手续、文件完备，工商部门就可以受理并予以核准。然而，笔者认为，过于依赖书式审查会出现以下几个弊端：第一，无法确定企业住所的明确方位。比如在住所标示不明晰的情况下，无法限定企业将住所做模糊表示，在实践中时常有企业住所核定为“沾化县某工业园”或“沾化县某镇政府驻地”；第二，无法确定行为人的真实意图。比如在股权转让、章程修改时，只凭委托代理人出具的文件、证件无法判断其变更行为是否符合公司内部议事程序，更无法避免行为人的主观任意性；第三，无法确知企业登记行为的真实目的。比如在银行信贷政策宽松的背景下，极个别不法分子钻政策空子，使用虚假出资的手段，筹集资金办理企业登记，待各种证照办理完毕后归还借款，然后可以堂而皇之申请信贷支持。这种投资者炮制的书式材料往往天衣无缝，然而从住所、注册资本、经营范围到股东会决议却都是子虚乌有。
笔者认为，在企业登记过程中，工商部门不能过于倚重书式审查，要更多的倚重实质审查。书式审查不过是实质审查的前奏，经实质审查程序审核无误之后，工商部门才可以正式做出受理决定，两种审查方式缺一不可。
二、两种审查方式范围的界定
在企业登记过程中，哪些环节属于书式审查，哪些环节又属于实质审查呢？一般会听到这样的观点：在核发营业执照以前属于书式审查，核发营业执照以后才可以启动实质审查，因为在企业通过登记以后，经过实地检查发现企业登记事项存在欺诈行为，则可以根据《中华人民共和国公司登记管理条例》来对企业提供虚假材料的行为进行查处。其实，这种观点是错误的，这种核准登记以后启动的审查既是一种日常监督行为，更是一种事后补救行为，与登记过程无关。
笔者认为，书式审查和实质审查有一个明显的区别，那就是：书式审查是工商部门的内部审查，依据申请人提供的资料进行审查，是被动审查；实质审查是工商部门的外部审查，工商部门依据自身职能对申请人提供资料的真实性进行实地审查，是主动审查。例如，某申请人申请的企业住所为“沾化县富国路123号”，且有房管部门出具的住所证明和相关的租赁协议，从书式审查的角度来看，似乎企业住所是明白无误的，但是当启动实质审查程序，工商部门对企业住所进行核对时，会发现该地址并不存在，从而得以避免出现核准失误。在这个意义上来说，实质审查是避免前置审批部门行为过错和申请人主观过错的关键环节。
三、对两种审查结合模式的实践
在企业登记实践经验中，我们尝试对书式审查和实质审查合二为一，这不仅确保登记程序的权威和严谨，也为以后开展各项企业登记业务奠定良好基础。具体做法是：
第一，发挥基层工商所的属地管理作用。无论是哪一种企业，其空间距离与职能联系均与工商所最为密切，新增一家企业，也同时为工商所增加了一个监管与服务的对象，而企业如果存在违法行为，也往往在工商所的日常巡查中曝光。因此，企业设立登记过程中的实质审查可以交给工商所来做。在企业通过名称审核、完成公司章程和验资报告之后，提起设立登记申请之前，由工商所对申请人所提供资料的真实性进行实质审查应是一个可取的、必要的程序。乡镇工商所可以借地利之便对企业进行全面调查，这是县级企业登记机关所做不到的。
第二，适当扩展书式审查范围。不仅要审查当前申报资料，而且要审查企业及其投资人的历史记录。在企业变更登记过程中，公司章程和股权关系是否具有连续性，需要通过对历史记录的审查才能判别。比如某公司申请变更股东和出资比例，对股东会决议中股东签字的真实性只有结合历史记录才能做出正确的判断。
第三，将年检资料列为企业登记实质审查内容。企业是否存在虚假出资和抽逃资本行为，往往能从年度审计报告中发现蛛丝马迹。当企业财务制度形同虚设时，时常会出现每年资产负债表和损益表的年初余额与上一个会计年度的年终余额相差甚远的现象，将年检资料审查延伸为实质审查的一部分，可以对企业变更登记过程中的违法行为产生一定抑制作用。比如，当企业年度审计显示的资产余额为负数，且企业历年效益不佳，若企业在本会计年度申请增加注册资本必然存在虚假出资的嫌疑。
2009年8月24日
