爱华网食品安全监管的国际经验与我国监管机制的完善
——一个比较分析视角下的文献综述
李腾飞2011000524
内容提要:食品安全监管是近年来学界关注的焦点与热点之一。通过对学术界食品安全监管国际经验研究成果的梳理，发现学界的研究主要集中在监管模式、制度特点、机制设计与具体的惩罚机制等问题上。与此相对应，我国的食品安全监管制度却存在诸多弊端和漏洞，与发达国家相比仍有许多需要改进的地方。完善我国的食品安全监管制度，学界的认识基本一致，即加强立法完善食品安全监管的法律制度保障，变“分段监管”为“垂直监管”、集中监管。具体来说是需要在监管理念、监管制度与监管机制方面进行积极探索和创新，加强供应链环节的食品安全监管，建立第三方监管体系，特别是应加大对违法企业的处罚力度，增强地方政府监管的责任，在政府、企业和消费者之间构建一种利益平衡的监管体制。
关键词:食品安全 国际经验 监管机制
食品安全是当前在全球范围内受到高度重视的公共安全问题，食品质量与安全关系到人类的健康、社会的稳定和经济的发展。食品危害以及食源性疾病作为一个重要的全球性问题，一直倍受社会关注（周洁红，钱峰燕，马成武，2004）。为此，各国政府纷纷采用技术和法律的手段提高食品安全管理水平，对影响食品质量安全的因素进行有效监控。目前各发达国家和地区，如美国、加拿大、欧盟、日本等均已建立了较为完善的国家食品质量安全监管体系，从而保证了政府的监管有力和高效，使消费者能享受到安全、卫生的食品供应。与此形成鲜明对比的是，我国的食品安全监管制度与机制设计还存在诸多漏洞，在预防和监管食品安全方面仍然力不从心。鉴于此，积极探索国际上最先进的食品安全监管模式，结合我国国情合理吸收其经验，不仅可以有效避免重蹈发达国家的覆辙，也可以提高我国的监管效率，改善食品安全监管的效率并完善相关的机制设计。
一、主要发达国家的食品安全监管模式与特点
发达国家如美国、欧盟和日本等都建立了相对完善的食品安全监管体系，经历了多年的发展，已经形成了相对独立的监管模式，总结这些不同的监管模式可以为我国食品安全监管机制的设计提供一些经验和参考，国内外有很多学者对这一问题进行了探讨。如张月义、韩之俊、季任（2007)对美国、欧盟和日本的食品安全监管机制从监管机构、法律法规、风险管理、新问题应对等各方面进行了阐述。李刚（2010）结合我国国情分析了国外的食品安全监管制度，认为应借鉴美国经验实行食品安全的联合监管制度，建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网。国家工商总局研究中心（2006）考察了英国、西班牙两国针对食品安全方面的突发事件都规定了具体、明确的应急机制，其经验值得借鉴。王兆华、雷家（2004）通过对国外主要发达国家食品安全监管体系研究，认为应采取渐进和分级的模式，推进中国食品工业的标准认证体系发展。
（一）美国的监管模式
美国是多部门监管模式的代表，美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有20个之多，但其中具有食品安全法规执法权的联邦行政部门有5个：卫生部的食品药品管理局、农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局、环境保护局、海关与边境保护局。美国主要是按照食物的种类来划分部门职能。这样在对特定食品进行监管时实现了功能上的集中监管（张月义，韩之俊，季任天，2007）。美国在保障食品安全方面有一个十分强大的体系，完备的法律法规和遍及全国的食品安全监管体系以及应对特殊领域的特殊做法（李先国，2011），在执法上强调食品安全管理的公开性和透明（毛振斌，2009）。
在诸多制度设计中，美国的食品安全召回制度十分值得关注（Antle，2000；程言清，黄祖辉，2003）。通常来说，食品召回是在国家部门的监督下，由生产商自愿执行的，由法院强制执行的情况很少见（Buzby，2005）。由于食品召回制度深入人心，美国消费者对食品安全还是颇有信心的。美国食品召回在两种情况下发生，一种是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是FDA强制要求企业召回缺陷食品（陈卫康，骆乐，2009）。无论哪种情况，召回都是在FDA 的监督下进行的，其在食品召回中发挥着关键作用（Valeeva，2000）。随着这项制度的深入，食品召回有增加的趋势, 但这并不代表食品质量在下降，而是说明人们对食品质量有了更高的要求（Christophe，2008）。
（二）欧盟的监管模式
欧盟的食品安全监管系统主要由欧盟食品安全局、欧盟食品与兽医办公室组成，这一系统是一个国际性的控制与监督系统，可以对成员国的食品生产链中的各个环节进行监督控制（Charlier，2008）。欧盟对食品安全的控制主要是建立完善的食品与食品链各环节的技术标准体系，此外还制定了一系列食品安全规范，这些标准是强制遵守的（焦志伦，陈志卷，2010）。早在1980年欧盟就颁布实施了《欧盟食品安全卫生制度》，2000年有颁布了《食品安全白皮书》，要求制定以控制“从农田到餐桌”全过程为基础的食品安全法规体系，从而将各类法规法律和标准加以体系化（张志宽，2005）。在加强食品安全的预警也已经成为欧盟食品安全领域的一条重要原则和风险管理措施（Klaus，2005），只要认为对人体健康有潜在的危害因素，就可以采取预警原则为基础的保护措施，而不必等到充分科学数据的评估结论出来，这大大降低的风险的发生概率。
英国保障食品安全的主要管理机构是食品标准局，是监督英国食品安全的独立机构，负责食品安全质量的总体事务和制定各种标准（刘桂荣，2010）。食品标准局代表女王履行职能，并向议会报告工作。这种不挂靠任何政府部门的机构设置方式，保证了它的独立性和代表消费者的立场。食品标准局还设立了特别工作组，由该局首席执行官挂帅，加强对食品链各环节的监控。食品标准局制定了三条原则，即消费者第一、公开透明、公正独立（张守文，2008）。英国食品安全监管的一个重要特征是严格执行食品追溯和召回制度。
德国对食品安全控制的特点是其健全的检测体系（罗丹，2010）。德国的检测机构大部分为私营，政府只负责对监管机构的管理和批准，而检测机构通过监测站独立进行质检工作，并提交检测报告（董娟，2011）。一直以来，德国政府实行的食品安全监管以及食品企业自查和报告制度，成为德国保护消费者健康的决定性机制。德国的食品监督归各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。法国是采取多环节保障食品安全的典型。由于近20年来连续不断的食品危机令消费者产生恐慌，法国采取了一些新措施，从管理、生产、加工、销售等方面来保证食品安全（陈蓉芳，李洁，2010）。
（三）加拿大的监管模式
加拿大的食品安全监管部分是农业部食品检查检验局，由这一部分集中负责食品安全监管工作，负责实施联邦政府规定的所有食品的监督、检验、植物保护和动物卫生检疫计划，食品生产加工销售过程中的日常监督、抽样检验和案件查处，食品安全法规和食品安全标准，并对有关法规和标准的执行情况进行监督（李刚，2011）。该检验检疫局也负责制定并管理食品检验、执法、监督及控制计划，提出服务规范；发布紧急食品召回令，组织整个食品链的检验、检测和监督活动（周洁红，2004）。另外，加拿大食品监督署负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从田头到餐桌”的全程性管理。
（四）日本的监管模式
日本的食品安全监管与我国较为类似，也涉及多个部分，但是日本在保障食品安全方面尤为成功，其在2003年成立了食品安全委员会，统一负责食品安全事物的管理和风险评估工作。该委员会是承担食品安全风险评估和协调职能的直属内阁的机构，其主要职能是包括实施食品安全风险评估，对风险管理部门进行政策指导与监督，以及风险信息沟通与公开（闻哲，2003）。日本监管体系最大的特点在于其完备的食品安全标准体系和追溯体系（孙杭生，2006）。日本食品安全标准体系分为国家标准、行业标准和企业标准三层（杨明亮，钱辉，彭莹，2004）。日本颁布实施的《食品安全基本法》确立了消费者至上、科学的风险评估和从农场到餐桌全程监控的食品安全理念，要求在国内和从国外进口的食品供应链的每一环节确保食品安全并允许预防性进口禁运（施用海，2010）。
与此同时，日本也对所有农产品实施可追溯管理，这一模式是通过其完备的法律体系实现的（胡定寰，2007）。日本农业协下属的各地农户，必须记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农协收集这些信息，为每种农产品分配一个“身份证”号码，整理成数据库并开设网页供消费者查询。日本绝大多数食品企业在食品生产和加工过程中都能做到严格自律，基本上布及整个食品生产加工环节，真正做到“从农田到餐桌”的全过程、可追溯管理（王耀忠，2005）。
（五）韩国的食品安全监管
韩国对食品安全的管理力度是十分强大的，其主要从以下四方面保障食品的安全供应（王中亮，2007）。第一，加强政府内部协调，减少行政管理扯皮现象。韩国政府成立了国家食品安全政策委员会来专门负责协调不同监管部门之间的工作，避免责任不清和互相扯皮。第二，加重对违法厂商的处罚力度，让违法企业不敢轻易犯罪。韩国政府决定将制售有害食品行为定为“保健犯罪”，并且在《食品安全法》中规定，故意制造、销售劣质食品的人员将被处以一年以上有期徒刑；对国民健康产生严重影响的，有关责任人将被处以三年以上有期徒刑。第三，韩国政府还决定，卫生监管人员今后在完成验收过程后要明确记录本人的姓名，一旦其所验收的食品发生安全问题就要惟其是问。此外，负责食品安全的地方政府部门今后也将按照统一的标准，对食物中的农药残留量等一系列安全指标等进行量化评分，从而杜绝各地在食品安全标准上的宽严不一现象（黄怡，王廷丽，2010）。第四，设立举报电话，任何人都可以向政府举报食品安全问题，一旦被证实，举报人可以获得高额奖励。
（六）小结
总结发达国家的食品安全监管经验可以得出以下三点结论。一是应借鉴国外食品安全管理体制，尽快建立统一、高效的食品安全管理机构。进一步调整食品安全监管体制，理顺和明晰各部门监管职能（戴孝悌，陈红英，2010）。在目前食品安全分段监管的基础上，进一步压缩监管部门数量，合并监管职能。按照“从田野到餐桌”的食物链再造食品安全管理流程，组建相对独立的食品安全机构，实行项目制与全流程管理模式，确保产品质量可控性及责任的可追溯性（Daniel，1979；Jack ，1984；Hobbs，2004）。二是食品安全监管各部门必须各司其职、通力合作，严格依法办事，共同编织更加严密的食品安全监管网络。只有对问题食品产品始终保持高压态势，进一步落实监管措施，提高监管的针对性、有效性，才能真正实现食品安全的有效监管和全程监管（Edward，2010）。三是应该切实强化企业的主体责任。彻底扭转当前食品安全事故中企业推诿、政府着急、群众不满意的被动局面。转变政府监管企业的思路与模式，在充分保障企业合法权利基础上，变包办代替、保姆式管理为督促、监督企业自觉履行生产经营义务（Henson，2000），承担社会责任。其中特别是要加大对违法企业的行政和刑事处罚力度，将保护所有企业的惯性思维调整到保护合法企业的正确思路上来，对违法企业必须严厉打击。
二、不同国家对违法企业的处置方式
（一）美国
2010年8月美国发生因沙门氏菌污染而召回5.5亿枚鸡蛋的事件，国会法律委员会因此一致同意出台新法案，加大处罚力度，特别是对明知故犯者的惩罚。新法中将加强对食品强制性检验，强调对问题食品召回的力度和速度，提高政府部门对违反食品安全法厂家的整顿力度以及对因食品引发疾病案例的及时观察和长期追踪等等（Andreas，2002；Linda，2011）。一旦该法获得通过，对在食品、宠物食品和添加剂中造假的所有人员，将从法律上轻罪判罚，升级为重罪处罚。明知故犯的企业主管和个人，将被判处最高十年监禁和不封顶数量的罚款。这项法律的重要之处在于，要求各级企业和管理者在所有食品的生产和流通环节里，都加强监督和管理（Ching，2011），从进料、制作到能否进入流通领域，都必须负起责任。如果对自家生产的产品有疑问，但是仍然放任其进入商业渠道，那么该企业不能逃避问责。
（二）德国
2010年底，德国西部北威州的养鸡场首次发现饲料遭致癌物质二恶英污染，其他州相继发现受污染饲料。二恶英污染事件曝光后，为遏制污染扩散，德国政府关闭的农场数量约占全国农场总数的百分之一。事态发生后追溯机制的启动，让违法企业很快浮出水面。按照欧盟及其成员国法律，企业和行业自律依然是维护食品安全的第一环（Mikael，2010），但法律的惩戒和威慑必不可少（冒乃和，刘波，2003）。对于这次二恶英事件中的肇事者，德国检察部门提起刑事诉讼，同时受损农场则拟提出民事赔偿，数额可能高达每周4000万至6000万欧元，完全可能让肇事者破产。
（三）法国
法国食品企业对于品牌形象历来非常重视，因此在其产品出现食品安全问题时，大多数企业会在第一时间“自曝家丑”，同时以诚恳的态度提出解决问题的方法，以求得到公众的谅解。法国几乎每个省市都设有公共实验室，公共实验室作为公共机构，不与任何企业存在联系，这就可以保证其检测结果的公正性（姚水琼，2011）。而公共实验室享受国家和省市的相关优惠政策，在人才、设备等方面具有一定的优势，这也就可以保证其检测结果的科学性。销售部门对于保障食品安全的作用也是不言而喻的（徐跃成，陈燕，文永勤，2011）。巴黎超市的工作人员每天晚上关门前都会把第二天将要过期的食品扔掉。判断食品是否过期的唯一标准就是看标签上的保质期，而一旦店内有过期食品被检查部门发现，商店就得关门。
（四）韩国
韩国在食品安全控制方面一直比较严格。2004年6月，韩国曝出了“垃圾饺子”风波。几家不法食品原料企业将本应作为垃圾丢弃的萝卜下脚料制成“垃圾馅”，交由11家知名食品企业大量生产和销售速冻饺子和包子。事件曝光后，韩国《食品卫生法》随之修改，规定故意制造、销售劣质食品的人员将被处以一年以上有期徒刑；对国民健康产生严重影响的，有关责任人将被处以三年以上有期徒刑（康贞花，2009）。而一旦因制造或销售有害食品被判刑者，10年内将被禁止在《食品卫生法》所管辖的领域从事经营活动，有时还附以高额罚款。
（五）巴西
奶制品是巴西食品监管的一个重要领域。2007年8月，巴西东南部米纳斯吉拉斯州的两家牛奶生产厂在部分批次的牛奶中掺入一种溶液，以延长保质期。消费者饮用这种牛奶后出现腹痛、腹泻等现象。在接到投诉后，巴西有关方面拆除了工厂的生产设备，查封了库存牛奶，并在市场上收缴这两家工厂生产的牛奶。由于牛奶或奶粉来自全国不同地区，如果缺乏有效的原材料控制机制，企业收上来的奶可能就是已经掺假的。为此巴西推出了一系列严打措施。生产未达标产品的企业将受到处罚。如果是重犯，企业都将被处以与首次发现时数额相同的罚款，同时还要接受停产30天检查、没收不合格产品、收回已投放市场产品等一系列处罚。如再被查出，案件将直接进入司法程序，企业法人将以食品造假罪被起诉。
（六）中国
与以上国家相比，我国在违法企业的处理方面相对不够严格。我国滞后的危机管理机制和不严厉的惩处机制导致数次重大食品安全事故的发生，其不完善的地方主要表现在对不法个人和厂商的惩罚不够, 从而没有能够有效解决外部性的问题。根据《食品卫生法》的规定，对不法食品生产经营者最多罚款5 万元人民币，这与其不法收入明显不相称，我国《刑法》规定对生产、销售伪劣、有毒、有害食品按照销售金额以及对社会造成的影响来进行处罚，而事实上，制假售假者不会提供真实销售金额，很多销售过程没有开销售凭证，导致执法机构对销售金额无法得知。这样的处罚力度和赔偿规定客观上纵容了不法商人，不能有效打击违法者，更不能对违法人员形成有效震慑（李先国，2011）。
三、我国食品安全监管制度的研究
民以食为天，食以安为先。近年来，我国频发的食品安全事故使得人们日渐关注食品安全，对食品质量的要求不断提高。不断爆发的食品安全事件使食品业的经济秩序屡屡受到挑战，也使食品产业链遭受了不同程度的创伤，食品安全问题已成为全社会日益关注的焦点。这些问题的出现引起了理论界和企业界众多学者的关注和研究。
（一）关于食品安全监管现状的研究
王耀忠（2005）概括了我国食品安全监管机构组织结构，目前我国负责食品安全监管的机构有农业部、卫生部、国家食品药品管理局、国家工商行政管理局、商务部、国家质量监督检验检疫总局。另外，涉及食品安全监管的部门还有国家环境保护总局、国家发展与改革委员会等。谢伟（2010）具体论述了我国从中央到地方食品安全监管机构设置：在中央政府层面，组建了最高协调机构—－国家食品安全委员会。在地方政府层面，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。
此外，我国学者对我国食品安全监管模式通过不同的思路、利用不同的理论基础进行了分析说明。李长健、张锋（2006）以动态的社会契约理论探讨了食品安全监管制度从二元向三元过度的路径的合理性，建议加入社会中间层作为安全监管的提供者，以改革当前食品安全监管制度中的弊端。卢剑、孙勇、耿宁、徐春祥、张晓强（2010）探讨我国食品安全监管模式的时候，是从食品生产链条的各个阶段分别进行讨论的，建议建立农业投入品、食品初级农产品、食品添加剂、食品相关产品、食品加工、食品流通监管体系，并配合形成相应的监管标准，完善监管模式。
（二）关于我国监管制度存在困境与弊端的研究
我国学者对食品安全监管制度的弊端分析及建议概括起来有以下四个方面。一是应对食品安全新问题的能力有待提高，相关法律法规存在缺陷；二是法律之间有交叉，有些领域缺乏法律法规，有待进一步完善；三是监管部门的权力实施中存在问题，机构设置不合理，存在地方保护主义；四是缺乏风险评估及预测机构，食品监管的标准混乱（李路平平，汪洋，2009）。
崔卓兰、宋慧宇（2010）对我国食品安全监管制度存在的缺陷结合市场供求理论、公共选择理论、信息不对称以及新制度经济学理论进行了分析，指出食品安全监管方式应该实行多元监督、改善契约监管方式和技术监管方式。李长健、江晓华、王悦（2006）从经济法和行政法的角度对我国食品安全立法困境进行了解读，认为造成我国食品安全监管困境的是由立法漏洞、政府组织机构混乱和传统文化以及城乡二元经济共同作用的结果。刘亚平（2011）则从中国食品安全监管的实践出发，从抽检制度、追责制度、运动式整治方面阐述了我国食品安全监管的困境并对应提出建议。詹承豫（2007）则将食品安全监管体制放在我国经济转型大背景下分析了监管体系中存在的五大矛盾，涵盖了整治、经济文化等各个方面，并据此提出中国政府的对应策略，也有学者从信息传递（施晟，周德翼，汪普庆，2008）、质量认证（王志刚，2006，2007；周洁红，叶俊焘，2007；郑风田，2003）等方面对完善食品安全监管提供了思路。王耀忠（2005）则认为我国食品安全标准体系混乱。一方面食品安全标准分为食品质量标准和食品卫生标准，分别由质量技术监督局、卫生部和农业部负责；另一方面食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业自定标准等多种标准。同时具体的监管事务分别由质量技术监督局、卫生部、农业部、出入境检验检疫局、进出口食品安全局负责。结果是监管机构各自为政，失去了标准的权威性和统一性。
四、完善我国食品安全监管机制的研究
发达国家在食品安全监管方面积累了很多有效的经验，这些经验对完善我国的食品安全监管制度提高了有用参考。但是学者对发达国家的研究相对零碎和不够系统化，不能从整体上对食品安全监管机制进行宏观把握。在总结和梳理学者思路和建议的基础上，我认为应该在以下三个方面进行积极探索和有效创新，从而完善我国的食品监管机制。
（一）理念创新——风险交流与风险管理
风险交流是食品安全管理的重要链条，其功能是“让公众了解风险管理如何进行以避免公众恐慌”。有关风险交流的研究主要集中在对交换信息的性质、数量、意义以及风险管理等问题的探讨。Covello( 1992)认为风险交流是利益团体之间有关风险的本质、重要性或控制等相关信息的交换过程。Williams和Olaniran（1998）把风险交流定义为关于风险本质、影响、控制与其他相关信息的意见交换过程。关于风险交流的范围，Seeger（2001)认为应该涵盖三个阶段，即危机前、危机时期以及危机后，但是他强调重点应放在危机前的预防工作上。国内对风险交流的研究则起步较晚，目前主要有郭小平、秦志希（2006）对媒体责任及传播策略的研究，林爱珺、吴转转（2010）对公众认知的研究，温志强（2009）对政府应急管理的研究等。
目前风险交流的模式可以分为四种：（一）赢得信任模式。信任是一切沟通的基础，任何一项交流都会对信任产生影响，不是在加强，就是在削弱。（二）双向对等沟通模式。风险交流是一个特殊的沟通过程，虽然学者们都强调这一过程应该是一个双方相互作用的过程，但事实上，对于众多的风险事件，尤其是公共性的风险事件，处于沟通双方的主体地位很难等同。（三）愤怒管理与提前预警模式。这种方法对于理清公众要求、明确短期沟通目标、指导创作沟通重点信息有重要意义。（四）信息突显模式。这一模式可以采取的手段有主动发布信息、组织记者采访、组织专家解答和组织主流媒体培训等。虽然以上四种模式各有优点，但针对我国国情，我们主张采用政府风险交流的“民主范式”。风险交流应是多元的、民主的与参与的（Natalia，2000）。不仅施政于民、全面告知风险，更问政于民，在事件应对与处置中，真正强调民众的建言献策，尊重公众的知情权。而公众应由“被动公众”变化为“主动公众”，主动寻求健康信息、主动提供风险信息和志愿开展互助沟通等。
（二）机制创新——加强食品安全供应链管理
食品质量安全涉及到食品的生产、加工、储存和销售。整个食品供应链中的交易主体、交易对象繁多，任何一个参与者的行为都会影响到农产品的质量（江涛，黄沛，2011；王海萍，2009）。随着消费者收入水平提高，食品安全知识普及，食品生产企业对食品供应链的管理亟待加强，以保证上游原料供应和下游销售渠道畅通（何坪华，凌远云，周德翼，2009）。国内外有很多关于利用供应链管理研究食品安全监管问题的文献，如Hennessy（2001）等分析了食品供给链中食品质量与治理结构的关系问题，Vetter（2002）等论述了在安全食品的供给中食品产业的领导力量的作用及机制。供应链管理的核心思想是广泛引入和利用各种社会资源和力量，改“末端治理，为源头控制”，对从田间到餐桌!的整个食品供应链进行综合管理。
魏毕琴（2011）从微观层面对农产品供应链上的各主体行为进行分析，提出了促使由超市主导的生鲜农产品供应链上各主体共生关系形成的路径。黄桂红，饶志伟（2011）通过对供应链需求、供给和制造三方面不确定性的来源进行分析，给出了相应的预防策略。王化峰（2011）通过对农产品加工产业链管理必要性研究，剖析了农产品加工产业链浅加工、中加工、深加工三种模式及其特点，提出加强我国农产品加工产业链管理的建议。
李宁（2011）通过对国内外农产品供应链管理现状的分析，发现我国农产品供应链管理尚处于摸索阶段，无论在管理上、发展模式上还是技术上都存在着很多问题，研究了农产品供应链集成化发展模式问题。鲁丽丽，郑红玲（2011）通过广西香蕉所面临的困境出发，认为要从根本上解决农产品的产销问题，需要尽快构建供应链。郑素芳，张岳恒（2011）和李艳芬（2011）等也对具体农产品供应链进行了相关分析。朱艳新、黄红梅（2011）认为在农产品供应链中，物流能力的大小，都直接决定着农产品流通的规模和速度，建议积极构建我国农产品供应链并对供应链模式进行创新。
（三）制度创新——建立第三方监管体系
参照国际成熟经验，独立的第三方检测不仅可以弥补政府检测力量的不足，也有助于提高质量检测工作的效率，是我国食品安全监管体制改革进程中可资借鉴的一种制度选择。所谓第三方检测，是指由国家指定的相关机构作为独立第三方，对食品生产从原料到成品各个环节进行公证检验，确保产品质量的一种制度安排（周清杰，徐菲菲，2010）。近些年来，欧美先进国家在实行由“农田到餐桌”的食品质量监管中，探索设立第三方检验检测成为一个明显的趋势（赵雅玲，2011；高秦伟，2011；薛庆根，2006）。例如，美国的食品被公认为是最安全的，美国的监管者很早就采取第三方检测，将常规性检测工作交给其认可的认证机构或各州的独立检验中心或实验室，政府负责监督第三方“循规蹈矩”。
有学者从动态社会契约理论论证了第三种力量参与对食品安全监管的理论基础（苗建萍，熊梓杰，2010）。要构建我国的第三方检测体系，必须从现有社会资源中得到强有力的支持，特别是要发挥公众的作用（阮兴文，2009）。公众参与食品安全监管，是弥补政府失灵的客观需要。目前我国有一大批与食品科学相关的国家级研究机构和高等院校，还有一些实力雄厚的专业企业。这些优秀的专业资源将成为有效弥补我国政府资源不足，提高食品质量检测效率的可行选择，为国民的食品消费提供可靠的技术支持和制度保障。为确保第三方检测机构的社会公信力，这些机构需要接受来自政府、行业协会以及市场的严格监督。政府是食品安全的最高监管者，因此，对于第三方检测机构来说，要取得社会和市场对其检测结果的认可，必须获得政府的许可。有了政府对其出具检测报告的认可，才能使第三方机构获得其生存、发展必要的社会权威性保障。
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