中国城镇职工的养老保险制度及分析比较城镇职工养老保险制度-爱华网

目前，中国城镇的养老保险制度主要覆盖企业职工和机关事业单位工作人员，企业与机关事业单位实行不同的养老保险制度。企业养老保险的主要特征是：养老保险费用实行社会统筹与个人账户相结合，国家、企业和个人共同负担，基本养老金社会化发放，退休人员社会化管理，改变了原来 “企业保险”的模式，实现了真正意义上的社会保险。机关事业单位退休制度的主要特征是:单位和个人不缴费，退休费完全由财政和单位负担，退休费的支付及退休人员管理都由单位负责，仍然是“单位保险”的模式。

一、城镇企业养老保险制度

（一）改革历程。

企业养老保险制度的改革与发展大体可以划分为三个阶段。

1、1984至1994年为改革探索阶段。上世纪80年代初，随着改革开放的推进，企业间养老保险费用负担畸轻畸重的问题凸显出来，实行退休费用社会统筹，改革养老保险制度势在必行。1984年，全国普遍进行国有企业职工退休费用社会统筹试点，这标志着企业养老保险进入改革探索阶段。在试点的基础上，1991年，国务院下发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，即国发33号文件。由于当时的退休费用社会统筹主要是企业间的余缺调剂，钱由企业发，事主要由企业办，退休人员也由企业管理，而且不少地方实行差额缴拨，还不是真正意义上的社会保险。1993年，党的十四届三中全会把社会保障作为市场经济体制的五大支柱之一，提出建立多层次的社会保障体系，实行社会统筹与个人账户相结合的基本制度，以及建立统一的社会保障管理机构，这标志着企业养老保险制度模式初步确立。国际上有现收现付和完全积累两种模式，中国既不是完全积累，也不是现收现付，而是部分积累模式，统筹基金现收现付，个人账户基金完全积累。这是基于国情探索出的一条有中国特色的养老保险道路，是对前十年改革的科学总结。

2、1994至2004年为深化改革阶段。1994年，有关各方围绕统账结合问题进行了深入的讨论。1995年，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，即国发6号文件，提出了统账结合的两个具体方案，由各地选择进行试点。在各地试点的基础上，1997年，国务院下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，即国发26号文件，统一了缴费比例、个人账户规模和计发办法等政策。1998年，针对养老金拖欠日趋严重的情况，党中央、国务院提出了两个确保的方针，要求确保国有企业离退休人员基本养老金按时足额发放，不得发生新的拖欠，对过去的拖欠要逐步予以补发。同时，国务院决定将铁道、电力等部门负责的行业统筹移交地方管理，解决了条块分割的矛盾。1999年，国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》，社会保险费征缴做到了有法可依。1999年以后，按照建立独立于企业之外社会保障体系的要求，大力推进养老金社会化发放和退休人员社会化管理服务。为解决个人账户空账运行等问题，2001年国务院在辽宁进行完善社会保障体系的试点，2004年又扩大到吉林、黑龙江两省。经过这十年的改革，我国养老保险制度的模式基本确立。

3、2004年以后为完善阶段。党的十六届三中全会根据全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求，对完善养老保险制度作出了一系列部署。可以概括为：“两个逐步”，逐步做实个人账户，逐步实行省级统筹；“两个多”，多渠道筹资，多层次保障；“两个全面”，逐步将城镇从业人员全面纳入覆盖范围，全面加强基金征缴和管理；“两个探索”，积极探索机关事业单位社会保障制度改革，探索农村的养老保障。今年修改宪法时，将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写进宪法，说明全党、全社会对社会保障的认识达到一个新的高度。以十六届三中全会提出的一系列要求和社会保障入宪为标志，企业养老保险制度进入完善阶段。

（二）政策框架。

1、基本模式：社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分采取现收现付模式，均衡单位负担；个人账户部分采取积累模式，体现个人责任。个人账户规模为本人缴费工资的8%，全部由个人缴费形成。

2、覆盖范围：城镇各类企业及其职工，企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员。

3、基金筹集：养老保险基金主要由企业和职工缴费形成，企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费比例为8%。财政每年对中西部地区和老工业基地给予养老保险资金补助。另外，还设立全国社会保障基金作为储备。

4、基本养老金待遇：由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数。其中计发月数按职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。改革前参加工作，改革后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。

5、领取资格：一是达到退休年龄，男60岁，女干部55岁，女工人50岁。二是缴费年限累计达到15年。达到退休年龄但缴费年限累计不满15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。

6、待遇调整：根据职工工资和物价变动等情况，适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。

（三）主要成就。

1、自2004年以来基本养老金做到按时足额发放。1998年6月开始统计，到年底共拖欠了43亿元，月均6亿元；1999年拖欠39亿元，月均3亿多元；2000年月均拖欠1亿元；2001年全年拖欠2亿元，发生在农垦企业和个别省份；2002年和2003年分别拖欠1.54亿元、1.3亿元，全部发生在农垦企业。2004年以来，基本养老金实现按时足额发放。1998-2006年，参加基本养老保险的离退休人员从2727万增加到4635万，基本养老金发放额由1512亿元增加到4897亿元，年人均养老金水平从5000元增加到10500元。

2、自1999年以来扭转参保人数下降趋势。1999年初，国务院颁布《社会保障费征缴暂行条例》。劳动保障部门开展扩面征缴攻坚战，一举扭转了自1997年以来参保职工人数连续两年减少的局面。“十五”期间参保人数年均增长5.1%，2006年提高到7.3%。2006年底，参保人数达到1.87亿人，其中在职职工1.41亿。目前的负担系数约为3:1。

3、2004年以来基金征缴收入大于总支出的形势。“十五”期间，基金收入年均增长率达到17.5%，基金支出年均增长率13.8%，累计结余年均增长率达33.7%。2003年当年基金征缴3044亿元，养老保险基金总支出3122亿元。2004年征缴3585亿元，支出3502亿元，实现基金征收大于总支出，并保持至今。2006年底养老保险基金累计结余5489亿元。

4、2005年进行完善企业养老保险制度改革。2005年，在总结东北三省试点经验的基础上，国务院下发了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），主要内容：一是将个人账户规模由本人工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成；二是扩大做实个人账户试点，逐步做实个人账户；三是统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，将覆盖范围从企业职工向城镇各类从业人员扩展；四是改革基本养老金计发办法，待遇水平与缴费年限、缴费多少直接挂钩，建立参保缴费的激励约束机制。随着这些改革措施的落实到位，将进一步完善企业养老保险制度，为建立长效机制、实现可持续发展奠定良好的基础。

5、2006年进行扩大做实个人账户试点，基本养老金计发办法普遍实施。按照国务院完善企业养老保险制度决定的精神，在继续做好东北三省做实个人账户工作的同时，2006年国务院决定将试点扩大到天津、山西等8个省份，今年将在东部沿海地区进一步扩大试点。与此同时，各地认真贯彻国务院38号文件，全面实施新的计发办法。

（四）面临的主要问题及对策。

从长远来看，养老保险面临着人口老龄化、就业形式多样化和农村城镇化的挑战。从养老保险自身看，在体制、机制和管理方面都存在一些亟待解决的问题，需要逐步加以完善。由于养老保险的长远问题和现实问题相互交织、相互影响，最终带来了基金收支失衡，形成养老保险基金缺口。其成因具体表现在：一是人口老龄化速度加快，抚养比逐年下降，客观上给养老金支付带来更大的压力。我国老龄化的特点是老年人口规模大、老龄化速度快，老龄化高峰持续时间长。1990年企业参保职工与退休人员的比例还是5:1，2006年已达到3:1。据测算，到2010年，城镇退休人员将达7000万人，2020年将超过1亿人，2030年前后，我国将步入老年高峰期。1998年以来，参保退休人员每年都净增200多万人，养老金发放总额逐年增大。二是统筹基金透支个人账户基金，造成个人账户空账运行。各地为确保当期发放，动用了本应留做积累的个人账户基金，形成个人账户空账运行。三是计发办法不合理，缺乏激励约束机制。目前实行的缴费满15年都领取相同数额基础养老金的办法，使许多人缴够15年后就不再缴费，等着到达退休年龄领取养老金，这样就缩短了缴费年限，减少了基金收入。个人账户按10年计发，与城镇职工平均75岁的预期寿命严重不符，未来将出现个人账户挤占统筹基金的问题。四是统筹层次低，基金调剂能力差。目前只有少数省市实现了省级统筹，其余多为市县统筹，基金在省内不能调剂，社会保险大数法则难以发挥作用，缺口主要靠中央财政补助。五是提前退休现象比较严重，延长了领取养老金的年限。

为加快建设与经济发展水平相适应的养老保险体系，促进构建社会主义和谐社会，按照党的十六大和十六届三中全会的要求，今后，完善企业养老保险制度的主要任务为：一是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本制度，在总结东北三省试点经验的基础上，逐步做实个人账户，实现制度转换。二是不断扩大覆盖范围，加强基金征缴，确保基本养老金按时足额发放，补发历史拖欠的养老金。三是逐步调整养老金的结构，完善基本养老金计发办法和享受条件，发展企业年金和商业保险，建立多层次的保障体系。四是提高统筹层次，逐步实现省级统筹，增强基金调控能力，实现规范化管理，逐步消化统筹外项目。五是继续调整财政支出结构，特别是要加大地方财政投入，同时通过划转国有资产等手段做大全国社保基金，增加战略储备。六是加强金保工程和街道社区劳动保障平台建设，实现社会保障管理信息化，基本实现退休人员管理服务社会化。七是研究制定社会保险法和养老保险条例等法律法规，实现有法可依，依法行政。

二、机关事业单位退休制度

（一）机关事业单位退休制度现状。

机关事业单位的退休制度始建于1955年，与当时《劳动保险条例》确立的企业退休制度大体相同，退休费计发标准为本人标准工资的50-60%。1978年国务院颁布实施了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号），规定机关事业单位工作人员退休年龄为男60岁、女干部55岁、女工人50岁，退休费计发标准为本人标准工资的60-75%。1993年机关事业单位工资制度改革时，调整了退休费计发标准，明确在新的养老保险制度建立前，机关工作人员退休金按工龄工资和基础工资的100%计发，职务工资和级别工资按75%-88%计发；事业单位工作人员退休金按工资的70%-90%计发。2006年再次调整了退休费计发标准，公务员退休后的退休费按本人退休前职务工资和级别工资之和的70%-90%计发；事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工作之和的70%-90%计发。截止2005年底，机关在职人员1073万人,其中，公务员600多万人。退休人员281万人，月人均退休金1469元；事业单位在职人员2713万人，退休人员771万人，月人均退休金1346元。

（二）存在的问题。

机关事业单位退休制度对保障退休人员生活，维护社会稳定发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，现行机关事业单位退休制度还存在一些不相适应的问题，需要进行改革和完善。

1、与社会主义市场经济发展的要求不适应。没有建立独立于单位之外的养老保险制度，出现了单位负担畸轻畸重、人员难流动、拖欠退休费等问题。机关事业单位和企业退休人员养老待遇调整缺乏统筹，待遇差距越来越大。

2、与建立健全社会保障体系的要求不适应。目前，机关事业单位的医疗保险、工伤保险和事业单位的失业保险制度已经改革，只有养老保险尚未建立新的制度。

3、与机关事业单位总体改革的要求不适应。养老保险制度改革是机关事业单位总体改革的重要组成部分，各地要求改革的呼声很高，希望国家能够尽早出台机关事业单位养老保险制度改革的方案。

4、与实际工作要求不适应。自上世纪90年代初开始，一些地区开展了机关事业单位养老保险制度改革试点，取得了一定进展。目前，全国有28个省区市不同程度地开展了试点工作，共有参保人员1796万人，其中，工作人员1418万人，离退休人员378万人。从试点情况看，养老金计发办法都没有改变，缴费与待遇不挂钩，改革不够彻底。

（三）分析比较后的改革思路。

上世纪90年代以前，机关事业单位与企业实行统一的退休制度，之后，企业逐步建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老金计发水平与缴费年限、缴费基数、退休时间等因素挂钩。机关事业单位仍实行退休制度，退休费按不同的工作年限分段计发。现行机关事业单位的养老费用由财政或单位承担，单位负担畸轻畸重，一些地区和单位退休费发放出现了困难，不能保证及时足额支付；养老保险关系不能及时转移接续，影响人员流动，制约了事业单位改革；事业单位与企业实行不同的养老制度，退休费计发和待遇调整缺乏统筹，待遇差距越来越大，引发许多矛盾。随着事业单位改革的不断深化，建立与社会主义市场经济相适应的事业单位养老保险制度显得日趋迫切。

目前，根据事业单位分类改革的需要，正在研究事业单位养老保险制度的试点方案，总体思路是参照企业养老保险模式，按照权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面的承受能力相适应的原则，逐步建立起独立于事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。各方面对机关养老保险制度改革问题认识尚不一致，需要进一步论证研究。

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城镇职工养老保险制度

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