爱华网近几年来，各级工商机关已不同程度地运用行政指导方式，创造性地解决了监管实践中的一些问题。重庆市工商行政管理局于2009年4月13日出台《重庆市工商行政管理局关于在执法办案工作中开展行政指导的意见》（渝工商发【2009】14号），对行政指导工作予以了指导。本文所说的行政指导，主要是指在执法办案或与执法办案紧密联系的工作中，在法定的行政处罚程序和行政强制措施之外，通过符合法律精神、原则或政策的不具有强制力的手段和方法，引导相对人自愿做出或不做出某种行为，有效预防或纠正违法行为，实现工商行政管理目的的行为。在执法办案工作中开展行政指导，能快速规范经营行为，有效防范市场违法，构建和谐执法环境，提高执法办案效能，更好服务经济社会发展。但行政指导作为一种新的行政方式，其引入执法领域的时间还不是很长，一些理论与实践问题还需我们进行更深入地探讨，以使该制度进一步完善。
一、行政指导在工商执法办案中的作用。
纷繁复杂的社会主体，在现代社会网络中进行着犬牙交错的社会活动，面对这种局面，行政机关除了要依法行政外，还应采取有效措施，对社会关系领域进行积极干预，以实现社会效益的最大化。行政指导因其自身的功能，最适合用来作为政府的“有形之手”。
（一）对法律手段的补充作用。现阶段我国经济和社会生活迅速发展，立法上难免会出现滞后现象。存在“法律真空”和“法律漏洞”，为更好地履行工商行政管理职能，补充现行法律手段的不足。我们有必要采取及时灵活的行政指导措施调整有关事项。就是在某些已有具体法律规定的场合，如采用法律强制手段尚无必要或效果较差时，可采取行政指导措施以替代传统强制手段，以更好地实现工商行政管理目标。例如：2010年4月1日，重庆市工商行政管理局针对重庆市电力公司下属的部分区县电力公司以拒绝供电为手段，要求用电人缴纳“预存电费”，在收取“预存电费”后，既无实现滚动结算，抵扣每月电费，也位支付银行利息的做法，在对影响恶劣的两个区县电力公司进行行政处罚后，为维护公平竞争的市场秩序，对重庆市电力公司作出了行政指导，发了《行政建议书》，起到了“处罚一部分，规范一个行业”的作用。
(二)预防和抑制作用。工商行政管理机关负有保护合法经营、取缔非法经营，维护市场秩序的职责。但当违法行为尚处萌芽状态时，最宜采用行政指导这种积极的非强制性的行政方式，促使相对人步入守法经营的轨道中来。工商行政指导的实践证明，适时指导对于可能发生的违法行为可起到防患未然的作用，对于刚萌芽的违法违章行为，则具有防微杜渐的制度价值。例如：2010年4月，重庆镭战文化传播有限公司向重庆市工商行政管理局投诉称，重庆七五七户外运动有限公司等6家企业在经营活动中擅自使用“镭战”注册商标，侵犯了该公司的合法权益。经调查，被投诉企业均为刚毕业的大学生或在校大学生创业所办，侵权时间不长，违法情节轻微。重庆市工商行政管理局在尊重双方当事人意愿情况下启动行政指导，得到了当事双方的一致好评。
二、行政指导在工商执法办案中的适用领域。
（一）没有罚则规定的违法违章行为。如前所述，法律由于受立法者的认识水平，法所调整的社会关系的发展程度等因素的制约，难免会出现“法律漏洞”。比如《反不正当竞争法》对商业诽谤、侵犯商业秘密、低于成本价销售等不正当竞争行为未规定具体的处罚措施，实践中我们已较多地运用行政建议的方式对上述不正当竞争行为进行干预。
（二）轻微违法违章行为的事前禁止和事后补救。经营者由于对法律法规不甚了解或并非故意，偶有轻微违章行为，或有违法违章倾向，便可采用警示的方式，对其进行事先告诫，教育违章者，促使当事人主动改正错误，从而达到从根本上减少违章行为的目的。例如 2009年12月25日，中国嘉陵工业股份有限公司向重庆市工商行政管理局投诉称，重庆鑫源摩托车股份有限公司涉嫌侵犯其“TRAXX”注册商标专用权。经调查，重庆鑫源摩托车股份有限公司在为某国外企业代加工产品时，产品上标有“TRAXX”字样。重庆鑫源摩托车股份有限公司之前并不知中国嘉陵工业股份有限公司已在国内注册了“TRAXX”商标。在调查时，重庆鑫源摩托车股份有限公司停止了加工合同的执行，消除了以加工好产品上的“TRAXX”字样。重庆市工商行政管理局对重庆鑫源摩托车股份有限公司作出了行政指导，未实施经济处罚。
（三）依据工商职能可以实施行政指导促进工商行政管理目标实现的其他领域。工商行政管理范围极其广泛，因此行政指导也具有广泛的适用领域。只要不违背法律原则，在工商行政管理职能或监管的事务范围内均可实施行政指导，如进行行政奖励、对行业协会进行指导、召开政策审议会等等。
三、行政指导在工商执法办案中的基本原则。
（一）合法性原则。在执法办案工作中开展行政指导，应当在法定的职能范围内进行，所实施的行政指导行为应当符合法律精神、原则或国家政策，行政指导的具体内容应当合法。
（二）非强制性原则。在执法办案工作中开展行政指导，应当采取不具有行政强制性的手段和方法，引导相对人自愿做出或不做出某种行为，预防或纠正违法行为。
（三）针对性原则。在执法办案工作中开展行政指导，应当以特定的行业或特定的市场主体为对象，并针对不同的情形采用不同的具体方式进行。
（四）可行性原则。在执法办案工作中开展行政指导，应当不影响正常的执法办案行为，所采取的具体方式和指导的具体内容，于相对人应当是可行的。
（五）时效性原则。在执法办案工作中开展行政指导，应当针对相对人可能或已经出现的情形，及时进行，以有效规范相对人的行为，防范市场违法。
四、行政指导在工商执法办案中的具体方式。
（一）行政提示。是工商机关通过对一定时期查处案件情况，或者查处特定行业、特定领域、特定市场主体案件情况的综合分析，针对案件反映出的特点、规律或带普遍性、共同性的问题，向特定行业主管部门(协会)或特定市场主体进行提示，防范特定行业或特定市场主体发生市场违法行为。
（二）行政预警。是工商机关通过对执法办案信息、市场巡查信息、监管基础信息的综合分析，发现特定行业或特定市场主体，可能实施某类或某种市场违法行为，有针对性地对特定行业主管部门(协会)或特定市场主体进行有关法律法规政策教育，或者通过类似案例，进行警示教育，使特定行业或特定市场主体主动放弃实施市场违法行为。
（三）行政告诫。是工商机关对已经实施市场违法行为，但社会危害性较小或尚未产生社会危害后果的特定市场主体，进行法律法规政策教育，指出其行为的违法性和危害性，责令其停止违法行为，及时消除危害，限期纠正整改，实现依法规范经营。对法律法规明确规定应当先责令改正，逾期不改正再予以行政处罚的违法行为，必须先责令其限期改正。
（四）行政约见。是工商机关对市场违法行为突出或在一个时期反复发生市场违法行为的特定行业，或者市场违法行为性质严重或在一个时期反复发生市场违法行为的特定企业，约见行业(协会)主管负责人或企业法定代表人,帮助分析市场违法行为产生的原因，总结经验教训，研究防范措施，提出整改建议，促使特定企业或特定行业依法规范经营。
（五）行政建议。是工商机关根据一定时期查处案件情况，或者查处特定行业、特定领域案件情况，或者查处特定市场主体案件情况，为规范特定行业或特定市场主体经营行为，或者为防范特定行业或特定市场主体市场违法，向特定的行业主管部门(协会)或特定的市场主体，提出加强管理、建章立制、防范违法、规范经营的建议，促使特定行业或特定市场主体依法经营，健康发展。
五、行政指导在工商执法办案中的问题难点。
（一）行政指导还在被当短期任务完成，而未作为一项长期的日常工作看待。由于我国的财政制度原因，工商部门还存在“以收定支”的现象，象行政指导这种没“效益”的工作，各级工商行政管理部门只保证上级交办的任务数完成即可，很少主动普遍使用这一新的执法方式。
（二）大多由各级工商机关根据实践自发采用，没有形成统一的制度和体系。有关工商行政指导的法律规定绝对数量还不是很多，在整个法律规范体系中所占比重较小，而且立法上关于行政指导的规定有一些局限性。主要表现在：1、未正式使用“行政指导”这一提法，而是使用了“引导”、“指导”等词，而且指导的主体不仅是行政机关；2、这些规定往往较为原则、简单，大多未对行政指导的适用范围、指导方式作出规定；3、对行政指导的程序鲜有涉及
六、行政指导在工商执法办案中的健全和完善。
工商行政指导制度尚有不少局限性，因此必须对其进行健全和完善，以使其更好地为我们的市场监管和行政执法服务。
（一）建立政策审议会制度。审议会是一种咨询性、调研性、独立性、非权利性的会议制组织，由专家学者及利害关系人组成，主要是调查审议重要的行政政策。该制度最早起源于国外，工商部门有必要引进和完善这一制度，以确保行政公开性，平衡各行政相对方的利益，使相对方的意见能充分地反映到行政决策中去，从而调动相对方遵守规范的积极性。
（二）建立和完善工商行政管理部门的信息公开、公示制度。现代社会是信息社会，及时、准确、系统的信息对每一个公民或社会组织来说至关重要。工商行政管理机关因其职能、地位、工作性质等方面的特殊性，在信息的收集、整理、批露方面具有相当的优势。目前应加紧“红盾信息网”的建设，加强企业信用体系、市场主体不良行为警示系统和良好行为记录系统等信息库的完善工作，建立便捷的信息查询系统，大力推进政务公开，为相对方提供行政信息、信用信息、经济信息、法律政策及其他相关信息，引导相对方进行正确的行为选择。并且应将这一工作进一步规范化，形成一种制度化、经常化的模式。
（三）建立和完善行政告诫、警示制度。目前已有不少工商机关实行了这一制度，但对告诫、警示的使用范围、操作程序未作明确规定，且使用的名称多种多样有行政建议、行政告诫、违章警示、工商提示等等。因此必须就这些方面进行完善，以达到规范化、制度化的要求。在时机成熟时国家工商总局可考虑制订此方面的规范性文件，统一行政告诫的名称、使用范围、运行程序，并制定统一规范的法律文书。
（四）建立和完善行政奖励制度。行政奖励是行政主体按照规定的条件，对为国家或社会作出贡献或在某方面有突出表现的单位或个人，给予物质或精神奖励的行政行为。目前工商机关对一些守法经营、管理规范的企业实行年检制度，授予某些经营者“消费者信得过单位”或“守合同、重信用”企业称号，均属行政奖励行为。这些奖励措施的实行在一定程序上促进了经营者守法经营、优质服务，从而对市场秩序起到了良好的促进作用。我们在推广这一制度的同时，应对该制度作进一步完善，在奖励的条件、程序、评定方法等方面进一步规范，使行政奖励真正做到公正、公平、公开，以达到激励先进、鞭策后进的目的。
（五）健全和完善示范、指导制度。自1990年工商部门推行“合同示范文本”制度以来，这项工作得到了社会的认可，其在指导当事人合理确定双方权利、义务，减少不必要的合同纠纷方面取得了良好的效果。近年来，为提升服务水平工商部门给当事人提供商标注册咨询、对企业登记进行指导等等，还有些地方在进行“示范路”、“示范街”的建设，也是对完善示范制度的一种有益探索。我们应充分总结现有经验，探索新的示范、指导领域，健全和完善示范、指导制度，引导市场主体在市场规范的框架内良性运行。
（六）完善行政调解、行政协调制度。在市场经济条件下，相对方之间的利益矛盾和冲突相应增多。这些矛盾在未达到行政处理或诉讼阶段时，由行政机关出面进行协调、调解，有利于减少利益损失，降低社会的调解成本。工商部门过去积累了一些这方面的经验，但在新形势下按社会主义市场经济、法制的的新要求予以改善和加强，在法律规定和自身职能的范围内完善行政调解、协调制度，以推进市场秩序的进一步改善。
（七）建立行政指导失当的救济制度。行政指导如其他行政行为一样，难免发生失误或损害，按照现代法治要求“有损害必有救济”。因此在工商部门的行政指导制度体系中应包括相应的救济制度，以对因不正当或违法行政指导而受到损害的相对人提供必要的救济措施。
行政指导工作是贯彻党的十七大精神，落实科学发展观的一种体现，从中能看出行政执法人员的工作能力和水平。搞好行政指导工作，提高工作素质是关键。要紧紧围绕“人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，为发展提供良好社会环境。”增强行政指导意识，更新观念，开阔视野，努力创造全新的工作方法，把握发展规律、创新发展观念、转变发展方式、破解难题，不断总结有益于提高工商服务发展质量和效益的新做法、新经验，不断提高自身素质，通过正确指导实现社会经济又好又快发展
