爱华网【壹】关于法院“立案登记制”的理解与适用
十八大四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）对司法改革做了具体部署，其中一个突出的亮点是：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这一改革与广大人民群众的利益诉求密切相关，对解决长期以来存在的到人民法院打官司“立案难”问题、充分保障当事人的诉权进而化解“信访不信法”难题意义重大。然而，目前许多人在解读该制度时，未能对《决定》的表述进行整体上把握，同时对我国现行的法定立案制度的认识存在偏颇，简单地以英美国家的立案登记制来解读《决定》提出的立案登记制，导致对这一改革的误读乃至对人民群众的误导。因此，有必要从以下几个方面对《决定》中的立案登记制予以正确的解读，并在相关适用上的问题加以阐释。
一、立案登记制不排斥立案的程序性审查
《决定》中的立案登记制是否就是“只要当事人向法院提交了符合要求的起诉状，法院无需审查，就应当立案登记”？综观各国的的立案制度，大体可以分为三大类：一是对当事人的起诉既进行程序性审查也进行实体性审查，这是典型的立案审查制；二是只对起诉状的格式要素进行审查后即予以立案，这是典型的立案登记制；三是介于这两者之间的相对立案登记制，即对当事人的起诉进行程序性审查而不审查实体性问题。《决定》虽然有“有案必立、有诉必理”的要求，但在这之前设置了一个前提，就是“依法应该受理的案件”。所谓“依法应该受理”，就是应当符合法定的起诉条件，这就需要按照法定的起诉条件进行审查。只不过这时的“审查”是程序性审查而不能是是实体性审查而已，即审查是否符合法定起诉条件而不审查证据是否确实、理由是否充分等实体性问题。可见，《决定》所提出的立案登记制并不是典型的立案审查制，而是一种相对的立案登记制。
二、改革受理制度主要针对实际立案弊病
有专家认为，我国现行三大诉讼法规定的立案制度是审查制。其实不然，三大诉讼法经过近年来的修改，已经使得法定立案基本上是登记制。比如，民事诉讼法规定的起诉条件有四个：一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；二是有明确的被告；三是有具体的诉讼请求和事实、理由；四是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。今年11月1日刚刚修改的行政诉讼法规定的行政案件起诉条件，与民事诉讼诉讼法的规定相类似。这些起诉条件都是程序性的，不含实体性内容。或许起诉门槛可以通过立法进一步降低，但目前的立案审查制主要体现为法院的实际做法。比如以维护社会稳定、支持地方经济发展为由，而法外另设受理条件或限制某些敏感案件的受理。对此，最高人民法院在《关于深入整治“六难三案”问题加强司法为民公正司法的通知》（法〔2014〕140号）中指出：“严禁在法律规定之外另设受理条件，不得对符合立案条件的诉求拒绝立案、推诿立案、拖延立案。”
三、遵循与立案登记制相配套的法律要求
要保证立案登记制的贯彻落实，必须遵循与其相配套的法律要求。这方面，于《决定》出台后修改的行政诉讼法最先做出响应。该法第四十九条作出了三个方面的规定：一是对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。二是起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。三是对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。此外，在推行立案登记制后，必须如《决定》所指出的那样，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。
四、诉前调解与立案登记制可以并行不悖
《决定》要求对依法应当受理的案件做到“有案必立、有诉必理”，其精神实质在于禁止法院对符合立案条件的起诉拒绝立案、推诿受理，并不排斥在立案之前对依法可以调解的民事、行政乃至刑事自诉案件进行诉前调解。最高人民法院近年来在推行的“诉调对接”过程中，规定人民法院在民事案件起诉到法院后立案前，可以征得当事人同意后将案件委托给人民调解等非诉调解组织调解，这就是诉前调解或成委派调解。这是多元纠纷解决机制改革的一项重要成果，对于及时化解矛盾纠纷、减缓人民法院案多人少压力、减轻当事人诉累具有重要的现实意义。民事诉讼法第一百二十二条先行调解的规定即是对该做法的吸纳；《决定》也指出要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。根据这一精神，立案登记制的改革并不否认诉前调解，实践中应当继续推行这种诉前调解。
【贰】关于“审执分离”之模式甄选
一、审执分离与裁执分离
《决定》提出的审执分离究竟是什么含义？是指案件审理裁判权与执行裁决实施权之间的分离，还是指执行权中的执行裁决权与执行实施权之间的分离？最高法院司改办主任贺小荣是以后者来解读《决定》提出的审执分离的。他指出：“执行权可以划分为执行裁决权和执行实施权。执行裁决权是一种判断权和裁量权，属于司法权的范畴；执行实施权是一种行政权，上下级之间是一种指挥和服从的关系。”依此解读，《决定》提出的审执分离是执行中的执行裁决权与执行实施权之间的分离。
那么，这种解读是否符合《决定》的本意或精神呢？要回答这一问题，首先得按照《决定》的字面表述的通常含义来理解其本意。在法律解释上，字面解释是首要的解释方法或途径，也是其他解释方法的起点。而字面解释除非专业用语，应当按照其通常含义来解释。而且，除非有更为充足的理由并加以充分的论证，字面解释明确无歧义的即为解释的最后结论。对《决定》提出的审执分离的解读，毫无例外地也应当遵循这一规则。基此，应当区分审执分离与裁执分离这两个概念的通常含义。
审执分离，顾名思义就是审判与执行的分离或者审判权与执行权的分离，前者指的是活动上的审执分离，后者则是权力上的审执分离。而裁执分离，则是指执行权中的执行裁决权和执行实施权相分离。裁执分离的“执”是狭义的执行权，即执行实施权。按照上述的解释规则，《决定》中的审判权与执行权相分离，应该是指案件审理裁判权与执行裁决实施权之间的分离，而不应是执行裁决权与执行实施权的分离。因此，以执行权内部的裁执分离来解读《决定》中的审执分离似乎不太恰当。
二、内部分离与向外分离
既然《决定》中的审执分离的含义为如上所述，那么这种审执分离应是法院内部的审执分离还是将执行权向外分离给行政机关？对此，学界存在着不同的主张。例如，多年来一直提倡审执分离的中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊建议，设立专门的执行署或执行局，作为一个独立机构直接划归于司法部管理。而研究法院执行问题的中国政法大学教授谭秋桂则认为，执行权还是需要法院来行使，不应该将其分离到法院之外，而且国外也不是完全分离出去。
官方人士对这一问题同样尚未取得一致认识。贺小荣持内部分离观点：“在人民法院内部将审判权和执行权相分离，建立相对独立的强制执行机构，既可以充分发挥执行实施权作为行政权的制度优势，形成上下统一领导、统一指挥的执行体制，又可以避免执行裁决权与执行实施权简单分割而影响执行效率、损害司法公信。”而孟建柱书记则倾向于向外分离：“审判权和执行权分别由不同的机关或部门行使，符合这两种权力的不同属性，有利于维护司法公正，也是世界各国的通行做法。”
上述分歧，究竟孰是孰非？虽然仅从《决定》关于审执分离的表述难以做出判断，但是可否从《决定》的相关表述来看出端倪呢？答案是肯定性的。就在规定审执分离的上一段落有这样的表述：“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”在这里，公安、检察、法院和司法局四个机关对应侦察、检察、审判和执行四个权力，而将司法行政机关与执行权相对应，显然有将执行权从法院剥离出去的意思。
三、统管模式与分权模式
从《决定》的上述表述来看，似乎是要将所有案件执行权统归司法行政机关掌管。而在学界则有司法行政机关、公安机关乃至新设相对独立的执行机构行使执行权的设想。中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷认为：“在这些方案中，因为司法行政机关目前执行力仍比较弱，有人对此表示担心；而公安机关当前的社会管理、社会治安的压力已经非常大，交给公安机关也存在问题；现在可能比较合理的途径就是重新设立机构，给它配置相应的权能和执行的警力、执行手段。”
对于程雷教授的主张，笔者的看法是：第一，赞同公安机关不堪重负，同时认为由其统管执行不合《决定》精神。第二，新设执行机构比较理想，也有英美国家的经验可借鉴；但与公安机关统管执行一样不合《决定》精神，改革成本也较大。第三，司法行政机关统管案件执行最为符合《决定》精神，且执掌刑罚执行的监狱已归属于司法行政机关。至于司法行政机关目前执行力仍比较弱的问题，可以用与新设执行机构同样的办法给它配置相应的权能和执行的警力、执行手段而提升执行力。
以上是单纯以《决定》的相关表述来讨论和甄选中规中矩的审执分离模式。如果结合既有的改革成果，应该还有两种既不违背《决定》精神又有可资利用的既有资源的改革方案：一是案件执行裁决权由行政机关掌控，而执行实施权由行政执法机关行使。二是法院保留执行裁决权，而将执行实施权分离给司法行政机关。这两种方案都在一定程度上涉及人民法院与司法行政机关之间实行审执分离，且前者更有《决定》关于“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类”之要求为依据。
【叁】关于“以审判为中心”的司法落实
2013年以来一些重大冤错案件的发现与纠正，引起了社会各界和中央高层对“以侦察为中心”、“案卷中心主义”的诉讼制度以及法庭审理流于形式的实践做法的强烈关注和深刻反思。四中《决定》在提出推进以审判为中心的诉讼制度改革的同时，要求全面贯彻证据裁判原则、充分发挥庭审的决定性作用、健全落实非法证据排除法律制度和强化诉讼过程中辩护辩论权等的制度保障。在这些规定中，以审判为中心是总要求，其余的是实现以审判为中心的具体要求，其主要目的在于保证公正司法、防止冤假错案的发生。而司法上要真正贯彻落实这些要求，我想必须抓好以下几个方面的工作。
一、加强制约：配合制约后者为主
我国刑事诉讼法规定公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约，这就是配合制约原则。本来，依这一原则要求，公检法三家在刑事诉讼中既要配合又要制约。然而，在司法实践中，往往是配合有余而制约不足。业内戏称刑事诉讼是公安煮饭、检察端饭、法院吃饭；即使是夹生饭、馊饭，法院也得吃下。这使得司法公信力极度下降，更是造成冤假错案的一个重要的原因。在以审判判为中心的诉讼制度下，必须扭转这一窘局，进行矫枉。而且，由于事物具有反弹特性，矫枉必须过正，不过正不足以矫枉。因此，当前侦诉审在讲配合的同时更应强调制约，尤其是审判对侦诉的制约。
二、统一标准：侦诉围绕审判标准
正如习近平所指出的：“在司法实践中，存在办案人员对法庭审判重视不够，常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集，进入庭审的案件没有达到‘案件事实清楚、证据确实充分’的法定要求，使审判无法顺利进行。”如此，法院被迫陷入两难境地：如果强行下判，则可能造成冤假错案；如果依法放人，又难以承受来自社会各方的巨大压力，结果往往是当事人被超期羁押。所以，在以审判为中心的诉讼制度下，唯有强调侦查程序和公诉程序始终围绕审判程序的要求进行，确保侦查程序和公诉程序的办案标准符合审判程序的法定定案标准，才能从源头上切实而有效地防范冤假错案的发生。
三、强化庭审：发挥庭审决定作用
法庭是诉讼参与人参与诉讼活动、行使诉讼权利的主阵地，也是人民法院查明事实、认定证据、形成裁判结果的核心场所。因此，以审判为中心，必须将庭审作为关键环节，必须确保庭审在实现案件裁判的实体公正和程序公正，有力打击犯罪和有效保障人权，有效防范冤假错案发生等方面发挥决定性作用。而要保证庭审发挥决定性作用，必须要求办案机关和诉讼参与人都要围绕庭审开展诉讼活动，做到诉讼资源向庭审集中，办案时间向庭审倾斜，办案标准向法庭看齐。同时，必须确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭、裁判理由讲解在法庭。
四、扎实证据：注重非法证据排除
冤假错案相当一部分是由刑讯逼供、非法取证造成的。刑事诉讼法规定了非法证据排除程序，但司法实践中的运用还不尽人意，被告人及其辩护人提出的非法证据排除往往难以被采纳。《决定》要求全面贯彻证据裁判规则，不仅包括坚持用证据说话，用证据证明案件事实，当然也包括贯彻非法证据排除规则，以合法证据定案，不搞非法证据，不搞虚假证据。同时，《决定》还指出，要加强人权司法保障，健全落实非法证据排除等法律原则的法律制度。据悉，最高法院主导的非法证据排除细则已在征求意见，包括如何防止疲劳讯问、威胁，非法方法如何定义，非法证据如何排除等都将有明确的规定。
五、重视辩护：克服重诉轻辩弊病
司法实践中，法官对侦诉权力的行使给予高度的信任，普遍存在着“重公诉、轻辩护”的思想，更愿意相信追诉机关的意见，对辩护意见往往缺乏应有的重视。例如，对律师提出的排除非法证据的辩护意见，法官往往仅凭侦查机关或办案人员的一纸“情况说明”，就轻易否定了“非法取证”的辩护意见。《决定》规定要强化诉讼过程中辩护辩论权等制度保障，这对刑辩律师来说，无疑是一个巨大的福音。最高法院常务副院长沈德咏曾经指出：“从防范冤假错案角度而言，……辩护律师都是法庭最可信赖和应当依靠的力量。”这真是睿智者的真知灼见，法官应该牢记之并贯彻落实到司法过程中去。
【作者简介】
余文唐，福建省莆田市中级人民法院审委会委员（原专委），全国审判业务专家，“1989-2008年全国法院学术研讨突出贡献奖”获得者。
来源：北大法律信息网
