爱华网「内容提要」20世纪60年代，国际社会支持中国恢复联合国席位的力量日益增加，为了阻止中国进入联合国，美国搬出外蒙古问题，企图通过让外蒙古进入联合国这一“迂回”手法，达到保护国 民 党席位的目的。在策划该计划的过程中，美蒋发生了激烈争吵。经过数轮讨价还价，美蒋最终达成妥协，从而为外蒙古进入联合国打开了方便之门。 )
「关键词」美蒋关系/外蒙古/联合国代表权/蒙古史
20世纪60年代，在蒙古人民共和国（以下简称“外蒙古”）进入联合国问题上，美蒋发生过激烈的争吵，这是学界几乎没有提及的问题。本文依据美国国务院解密的档案材料，揭示美蒋围绕这一问题讨价还价的全过程。 (
一、为阻止中国恢复联合国席位拉选票，美国提出让外蒙古加入联合国
自20世纪60年代初开始，美国在中国联合国代表权问题上的政策受到了极大挑战。国际社会特别是美国的一些盟国纷纷要求美国正视中国的代表权问题。这表明自50年代以来美国以“搁置讨论”的方式阻挠中国恢复席位的企图已经行不通。（注：“搁置讨论”又称“拖延”策略。自新中国成立至1961年9月，在美国的操纵下，联合国对中华人民共和国代表权问题一直不予讨论。）[1]（Doc.8）迫于时局的压力，肯尼迪政府不得不策划新的对策。 )
1961年7月29日，白宫举行“中国代表权和外蒙古申请联合国代表权问题”的专题讨论会。与会代表讨论了两个方案：一是国务卿腊斯克提出的“重要问题”提案，另一个是瑞典等国家提出的“研究委员会”议案，即成立一个专门的委员会对中国代表权问题进行研究。助理国务卿克里夫兰反对瑞典的方案，理由是国 民 党对该方案非常敏感，担心该委员会的成员国组成对国 民 党不利。腊斯克也不主张采用这一做法，他认为，“重要问题”的提法才是最好的策略，因为它为美国提供了一个合理的机会。腊斯克向肯尼迪分析了“重要问题”方案的优点：“从美国的利益和给联合国带来的可能危害来看，中国代表权本身就是一个‘重要问题’，有些政府承认了中共政权但并不想让它进入联合国，它们很可能会投北平的反对票。”在腊斯克的说服下，肯尼迪最终接受了“重要问题”方案。他说，既然“搁置讨论”策略已没有出路，现在只有操办“重要问题”方案，争取获胜。肯尼迪指出：“有些友好国家如尼日利亚、巴基斯坦和英国等声称他们不会投美国的票，日本也说美国不会赢，但我们必须证明自己不会被击败。”[1]（Doc.44） )
美国所说的“重要问题”是指，任何有关中国代表权问题的解决，都需要联合国大会三分之二多数票通过。这是美国为了阻止中国进入联合国而牵强附会地套用联合国宪章第十八条第二款的结果。联合国宪章第十八条第二款列出的“重要问题”指的是，“对于新会员国加入联合国之准许，会员国之权利及特权之停止，会员国之除名应以到会及投票之会员国三分之二多数决定之”。中国代表权问题并不是宪章中指的那种“重要问题”，而纯粹是一个程序问题。因为中国是联合国的创始会员国，会员国资格早已解决了的。现在的问题是由谁代表中国的问题。[2]（p190）美国曲改宪章的用意，无非是想以三分之一的少数票来阻挠中国恢复席位。 )
然而，即便如此，美国对联大中的投票形势仍感悲观。为了获得足够的选票，肯尼迪政府打算采用“迂回”策略，即把中国联合国代表权问题与外蒙古的席位问题联系起来。美国的思路是这样的：因为苏联刻意扶植蒙古国，而苏联把非洲毛里塔尼亚等国的席位与外蒙古的席位联系起来，外蒙古被允许加入联合国可以换取苏联支持毛里塔尼亚进入联合国，一旦毛里塔尼亚的权利得到保证，美国可以轻松争取非洲地区的大量选票来保住国 民 党的席位；反之，若毛里塔尼亚被拒之于联合国门外，势必惹怒非洲国家，那么美国无法保证“重要问题”议案的通过。[1]（Doc.44）美国的这一手法可谓用心良苦。 )
二、国 民 党反对外蒙古进入联合国，美国频频施压
美国方面非常清楚，国 民 党是不会承认外蒙古独立的，为了防止国 民 党在外蒙古席位问题上投否决票，就必须做通蒋介石的工作。在7月28日的白宫会议上，肯尼迪宣布放弃“搁置讨论”方案后，就扬言要迫使国 民 党在这一问题上做出让步。他说：“美国的立场不会含糊，国 民 党必须认识到事态的严重性，一旦在这一问题上失败，美台的处境一样糟糕。”[1]（Doc.45） )
7月31日和8月1日，肯尼迪两次会见国 民 党“副总统”陈诚一行。在会谈中，肯尼迪开门见山地指出：“倘若红色中国进入联合国，它将产生几大后果：其一，对中华民国的国际地位以及国 民 党与许多国家的双边关系产生消极影响；其二，引起东南亚和其他地区的局势恶化；最后，当美国在东南亚与╳人对抗之际，中共在联合国的胜利必然极大地助长他们的威望，损害美国在东南亚、巴基斯坦、伊朗和土耳其的地位和形势。所以，美国现在关心的是两国如何联合起来，争取胜利。”肯尼迪列举了即将背离美国的国家：巴基斯坦已经声明，从1961年开始它将投中共的票，尼日利亚肯定会投美国的反对票，巴西也改变了态度。肯尼迪说，他知道国 民 党不容易改变在外蒙古问题上的立场，但是，美国必须考虑这一问题对中华民国选票的影响。他安慰国 民 党代表：“美国会对外蒙古问题采取较为灵活的做法，不会急于与它发展双边关系，只要国 民 党也灵活对待这一问题，中华民国就得救了。”[1]（Doc.46） )
国 民 党驻美“大使”叶公超问肯尼迪：“蒋总统想知道，美国与外蒙古建立关系的计划，是纯粹出于改善中华民国在联合国的地位，还是另有所图。”腊斯克解释说：“蒋总统错误地认为，美国与外蒙古建立关系是承认北平的第一步。事实上，整个非洲社会对毛里塔尼亚的席位问题极度敏感。苏联把毛里塔尼亚与外蒙古联系起来，这直接关系到十至十五张选票。”国 民 党驻联合国“代表”蒋廷黻说：“在毛里塔尼亚进入联合国一事上，中华民国将采用弃权而不是否决票，这样非洲国家会认为国 民 党政府在保护它们。”肯尼迪不赞同这样做。他认为，弃权票太多对非洲国家的影响是无法估量的。[1]（Doc.46） )
陈诚则断然拒绝美国方面的建议。他气愤地说：“外蒙古完全是苏联一手制造的，美国已在联合国大会上宣布过外蒙古不是主权国家。作为自由世界的领导，美国政府应该知道，承认外蒙古势必增加苏联和共产主义世界的威望。”肯尼迪反驳道：“陈副总统作为一个军人应该知道，向战场发出命令固然容易，问题是怎样去实现它。难道让外蒙古进入联合国还不如让中共进去更好吗？”陈诚坚定地说：“二者都不允许进去。”[1]（Doc.46） )
国 民 党方面的强硬态度令美国无所适从。8月5日，美国政府各部门纷纷提出各式行动计划。国际组织局建议，设法在安理会中让毛里塔尼亚通过苏联这一关，然后对法属非洲国家进行明确安排，得到它们在中国代表权问题上的肯定答案。但美国驻联合国代表史蒂文森坚持要求把中国的席位看作“重要问题”，或成立一个研究委员会研究中国代表权问题。由于史蒂文森处在联合国第一线，最了解联合国的投票形势，因此肯尼迪毫无其他办法。他认为，美国只剩下一个选择，那就是必须让蒋介石在外蒙古问题上松口。[1]（Doc.58） )
9月6日，肯尼迪给蒋介石写了一封亲笔信。他在信中说：“总统先生在8月26日的函件中称，中华民国将行使否决权，阻止外蒙古和毛里塔尼亚进入联合国，我对此表示非常失望。对外蒙古的席位投否决票，意味着台湾将悲惨地离开联合国……您知道，该问题对美国非常重要，美国政府将不惜以任何方式达到这一目的。”[1]（Doc.59） )
然而，蒋介石并不买肯尼迪的账。9月11日，他在给肯尼迪的回函中指出：“允许外蒙古获得联合国成员国资格，就等于向国际讹诈屈服。如果国 民 党政府如此放弃道德立场，那么我们继续留在联合国，也无法弥补自己的损失。”[1]（Doc.63）蒋介石的意思是，与其让外蒙古进入联合国，还不如中华民国退出联合国。 )
看来，美国的劝说对蒋介石毫无作用。当天，腊斯克授权国务院给蒋介石发了一封近乎威胁的电报。电文称：“如果国 民 党决意要与舟同沉，而不愿在外蒙古问题上让步，那么美国不负任何责任。一旦有必要，我们会发布声明，表明美国已尽了最大努力，但国 民 党仍然选择了政治自杀。”电文指责国 民 党越来越孤立于现实，听不进盟友的任何建议，并要求国 民 党打破神话，领导自己的人民保护其国际地位。[1]（Doc.63） )
就在美蒋争论不休之际，9月21日晚，联合国大会指导委员会通过表决，同意将中华人民共和国代表权问题列入联大讨论议程。美国的“搁置讨论”方案宣布破产。 )
局势的发展令肯尼迪政府非常担忧。9月29日，腊斯克与副国务卿麦克康纳伊商讨了国 民 党处境的严重性。腊斯克指出：“倘若国 民 党在外蒙古问题上的顽固立场导致它被赶出联合国，那么台湾岛内的舆论肯定会大肆渲染，认为国 民 党的蒙羞是由于美国缺乏努力。”腊斯克认为，一旦出现这种情况，“我们除了断绝与国 民 党的关系外，别无其他选择”。麦克康纳伊认为，蒋介石会把美国的这一做法看作一种威胁。腊斯克说：“这本来就是威胁，我们必须这样做。”[1]（Doc.63） )
让肯尼迪政府感到欣慰的是，在联大把中华人民共和国席位问题列入讨论议程后，国 民 党似乎有改变立场的迹象。10月2日，美国驻中华民国“大使”杜姆赖特向国务院报告了9月29日他与蒋介石的会谈情况。杜姆赖特在电报中指出，蒋介石已表现出对美台关系破裂的担忧，希望找到折衷的解决办法。杜姆赖特与蒋介石的谈话是围绕下列几个关键问题进行的： )
蒋介石（以下简称蒋）问：如果中华民国投外蒙古的否决票，美国会不会投赞成票，允许外蒙古进入联合国？
杜姆赖特（以下简称杜）答：在这一点上，肯尼迪和腊斯克有权保持自己的行动自由。如果投赞成票能让非洲国家满意，并有助于中华民国在联合国的形势，那么美国会这样做。 )
蒋：如果中华民国否决外蒙古加入联合国，美国是否会发布“白皮书”批评国 民 党？
杜：美国未必有批评国 民 党的必要。
蒋：倘若中华民国投外蒙古的否决票，美国政府是否会重新考虑与它建立关系？
杜：可能会恢复试探性对话，但此类决定不会与中华民国的否决票有关。
蒋：假如中华民国以否决票阻止外蒙古进入联合国，美国会断绝与中华民国的关系吗？
杜：美国从来没有考虑过断绝与中华民国的关系。但是，假如中华民国在联合国失去席位，许多国家将承认北平政府，美国的国际地位和形象会因此受到严重损害。 )
蒋：如果国 民 党不让外蒙古进入联合国而导致中共加入进去，那么美国政府是否认为台湾当前的地位已不复存在，而变成了中共领土的一部分呢？ )
杜：美国的首要目标是防止这一现象发生，其最好方法当然是保住中华民国在联合国的地位，但美国政策的有效实施还必须得到美国公众的支持和世界舆论的理解。 )
蒋：在事先没有与中华民国商量的情况下，美国就开始与外蒙古进行试探性会谈，并在中共代表权问题上采取了某些行动，这是否表明美国政府会在外蒙古和中共问题上采取单独行动？ )
杜：美国政府只进行了初步探讨，但在外蒙古问题上仍存在一些分歧，在该问题上，美国将保留自由行动的权力。[1]（Doc.64） )
10月4日，国 民 党代理“外长”胡少昌告诉杜姆赖特，肯尼迪给蒋介石的函电在说服蒋介石不投外蒙古的否决票问题上起了很大作用。10月5日，国务院要求驻国 民 党“大使馆”转告蒋介石，美、台弥合分歧的交换条件是：国 民 党放弃投外蒙古的否决票，美国不主动向外蒙古提出建立外交关系。[1]（Doc.66） )
然而，蒋介石松动立场不是毫无条件的，他在“反共”问题上，不会轻易放弃一次与美国讨价还价的机会。蒋介石对杜姆赖特说：“中华民国在外蒙古问题上来一个大转弯，存在许多困难，因为立法院已通过议案，责令政府使用任何手段把外蒙古挡在联合国之外。因此，他面临说服内阁、武装部队和公众的可怕任务。倘若处理不当，政府会遭受信任危机，台湾军队的士气会降到冰点，政府的意志和目标将消失殆尽。”蒋介石认为，保持政府不从“反共到底”的政策上退下来非常重要，要解决这一问题，只有肯尼迪本人能帮助他度过难关。[1]（Doc.67） )
10月6日，蒋介石向杜姆赖特清楚地提出了这一条件：要求肯尼迪总统发表公开声明，重申美国对国 民 党政府的支持，并保证使用包括安理会否决权在内的一切手段，阻止中共进入联合国。当天，杜姆赖特在发给国务院的电报中，建议肯尼迪作出一个谨慎的“口头声明”，以解决这一困难。杜姆赖特认为：“在这种情况下，美国应破例让步，设法满足蒋介石的要求，否则国 民 党将在外蒙古问题上有所动作。”[1]（Doc.67） )
7日清晨，总统安全事务助理邦迪通知腊斯克，说肯尼迪总统已经同意在记者招待会上发表一个声明。当天，腊斯克授权杜姆赖特告诉蒋介石，国 民 党的要求得到了肯尼迪和腊斯克的同情，并拟定在10月11日的记者招待会上发表如下声明：“美国反对中共进入联合国，支持国 民 党政府的代表权。”但声明删除了原件中这样一句话：“肯尼迪总统同时表明，美国的这一政策将一直保持下去。”另外，肯尼迪不愿承诺在安理会中使用否决权阻止中共进入联合国。肯尼迪认为，这样做有害于美、台的共同利益，因为“重要问题”提案需要更多的支持，因此，提及安理会否决权问题必然会影响这一提案的成功。[1]（Doc.68） )
实际上，蒋介石这一条件恰恰是美国要避忌的，因为美国在联合国的被动局面已不容作如此公开的保证。
可是，让肯尼迪政府意想不到的是，蒋介石拒绝接受这种保证。10月10日，叶公超向美国转达了国 民 党的立场：其一，肯尼迪总统必须在记者招待会上涉及使用否决权阻止中共加入联合国的内容；其二，肯尼迪在声明中不提及上述内容，中华民国将不会改变原来在外蒙古问题上的立场，即国 民 党不惜以否决票阻止外蒙古进入联合国；其三，国 民 党不想为难美国政府和肯尼迪总统，希望美国满足国 民 党的要求，以保全蒋总统和中华民国。为了换取美国的这一“声明”，蒋介石也抛出了诱饵，声称国 民 党一切准备就绪，一旦到了国 民 党需要改变对外蒙古的立场之时，陈诚副总统将辞去职务，以安抚舆论的责难。当天下午，叶公超又收到陈诚的电报，电报要求叶公超向白宫解释，国 民 党在外蒙古问题上的立场与肯尼迪的态度无关，国 民 党对美国仍然是友谊加尊敬。电报还请求肯尼迪推迟原定于10月11日在记者招待会上的发言，原因是肯尼迪准备的发言内容不足以改变中华民国政府的窘境。[1]（Doc.70） )
国 民 党的要求使美国方面非常恼怒。国务院要求杜姆赖特告诉蒋介石，美国对国 民 党的要求已失去了耐心。当天，腊斯克在给肯尼迪的备忘录中陈述了听从蒋介石要求的弊端：第一，如此声明势必造成这样一种假象：美国在联合国的建议未获得所需要的支持，从而使联合国中出现一种“美国失败主义”的气氛；第二，声明以安理会否决权阻止红色中国进入联合国，会严重损害美国正在拟议中的“重要问题”提案，而且排除了其他国家赞成“研究委员会”提案的可能性，很多国家不会把它看成一个严肃且富有建设性的研究方案，而认为美国仍在玩“搁置讨论”的把戏；第三，这种表态是空洞的姿态，因为国 民 党同样具有否决权。更重要的是，它将暗示联大中已经出现了“快步舞”（即打算接纳中华人民共和国）。[1]（Doc.70）腊斯克的意思很清楚，国 民 党要求美国作此类保证是有意牵制美国，断掉美国的后路。 )
三、美蒋达成妥协，外蒙古进入联合国
联合国的局势发展不容等待，10月11日，肯尼迪政府决定采取折衷措施。当天，邦迪通知中央情报局驻台北站站长克莱恩，肯尼迪准备给蒋介石以秘密安抚：如果有必要，美国将行使否决权阻止中共进入联合国。但邦迪特别交代两点：首先，这一保证必须绝对保密，一旦泄漏给美国公众，将产生严重的后果。他建议通过最可靠的人士向蒋介石传达这一信息，最好由正返台述职的叶公超来完成这一任务。其次，肯尼迪总统并没有承诺在任何条件下都使用否决权，例如，就谁有资格代表中国的“资格证”（credential）方案进行表决时，美国不可能行使否决权，因此，否决权不是蒋介石所说的万灵药。[1]（Doc.71）实际上，邦迪的这一指示明确了美国的政策底线，即在不得已的情况下，美国也会考虑让新中国进入联合国。可见，美国在这一问题上大势已去。 )
10月17日，蒋介石终于接受了肯尼迪的秘密保证。蒋介石说，他“对肯尼迪的决定非常欣赏”，承诺“由他承担国 民 党政府在外蒙古加入联合国问题上投弃权票的一切责任”，并要求美国也在投票中弃权。[1]（Doc.74） )
然而，肯尼迪与蒋介石的秘密交易引起了不大不小的麻烦。驻联合国代表史蒂文森对白宫的保证进行了猛烈抨击，并扬言要辞职。10月18日，史蒂文森向腊斯克提交一份备忘录，他在该备忘录中强烈反对肯尼迪发表“公开”声明。他称：“没有比此时选择这种声明更愚蠢了，它会给我们请求成立‘研究委员会’的良好愿望带来灾难，其他国家肯定会将这一声明理解为美国不再接受其他形式的方案，又在玩拖延策略的把戏。”邦迪也觉得发表这种声明有不妥之处。他担心，蒋介石会把保证误解为无条件担保。但是，腊斯克无视这些意见，责令国务院不予理睬。[1]（Doc.75） )
美台交易的达成为外蒙古进入联合国扫清了障碍，同时为“重要问题”方案争取非洲国家的选票创造了条件。10月25日，联合国安理会以9票赞成，0票反对和1票弃权推荐外蒙古进入联合国。其中，美国弃权，国 民 党没有参加投票。27日，联合国大会通过1630号决议，接纳外蒙古加入联合国。[1]（Doc.75） )
外蒙古问题解决后，美国开始操办“重要问题”议案。12月1日，联合国大会对中华人民共和国的代表权问题进行公开辩论。这是自50年代初以来联合国大会第一次辩论中国代表权议案。辩论开始后，史蒂文森大肆诬蔑和指责中国╳侵略朝鲜、越南和西藏，企图阻挠中国恢复联合国席位。在此次会上，美国伙同澳大利亚、哥伦比亚、意大利及日本提出一个草议案，决定任何改变中国代表权的建议皆为“重要问题”。12月15日，联合国就三个提案进行表决。第一个是苏联提出的驱逐国 民 党、接纳中华人民共和国的提案，以48票同意、37票反对、19票弃权未获通过。第二个是关于让中华人民共和国和国 民 党同时拥有席位的提议，以45票同意、30票反对、29票弃权遭到否决。最后，美国的“重要问题”提案以61票赞成、34票反对和7票弃权得以通过。[1]（Doc.75）这样，美国利用新的策略暂时赢得了喘息机会。 )
四、结论
1961年外蒙古进入联合国以前，它的地位问题一直是一个敏感话题。中国政府也一直不承认它的合法性。无疑，蒙古民主共和国是苏联扶植起来的，但是从60年代美蒋交易的内幕看，美国和蒋介石在外蒙古最终作为独立国家进入联合国的问题上扮演了不光彩的角色。蒋介石为了保住国 民 党在联合国的席位，不惜牺牲原则与美国做交易。这一历史事实应该得到澄清。
「参考文献」
[1]Foreign Relations of the United States（FRUS），1961-1963：Vol.22[Z].Washington，1996.
[2]谢显益。中国外交史——中华人民共和国时期（1949-1979）[M].郑州：河南人民出版社，1988.
「作者简介」唐小松（1966-），男，湖南安仁人，广东外语外贸大学法学院外交学系、国际问题研究所副教授，法学博士，主要从事中美外交研究。广东外语外贸大学法学院外交学系、国际问题研究所，广东广州510420
来源：《史学月刊》2003年第1期 清末和北洋政府時期
俄國和大蒙古國
1911年（清宣統三年），辛亥革命後，隨着清朝統治的逐漸瓦解，在沙皇俄國駐庫倫（現烏蘭巴托）領事的策動下，外蒙古活佛八世哲布尊丹巴在庫倫宣佈獨立，建立「大蒙古國」政府。隨後俄蒙軍隊包圍了清政府駐庫倫的辦事大臣衙門，解除了清軍的武裝，並將辦事大臣三多及其隨從人員押送出境。此獨立未被當時的清朝政府和後繼的中華民國政府承認。
1913年沙俄當局迫使袁世凱執政的北洋政府簽訂了《中俄聲明》。聲明規定：外蒙古承認中國宗主權。中國、俄國承認外蒙古自治。外蒙古為中國領土的一部分。中國不得在外蒙古派駐官員、軍隊，不得移民。1915年6月7日中俄蒙在外蒙古恰克圖簽定《恰克圖協定》，將此聲明具體化。據此，同年6月9日，外蒙古宣佈取消「獨立的大蒙古國」。袁世凱冊封八世哲布尊丹巴為「呼圖克圖汗」，並赦免獨立運動人士。外蒙古實行自治，但實際上為沙俄所控制。
1917年俄國十月革命之後的蘇聯政府在1917年和1919年兩次發表對華宣言，宣佈廢除沙俄與中國簽訂的不平等條約，但事實上繼續支持外蒙古獨立。蘇聯在1919年7月25日發表對蒙古聲明，稱外蒙古是一個獨立的國家，要求與之建立外交關係。
1919年11月7日，由於遠東的沙俄殘餘勢力（白俄）與蘇聯均無暇顧及對外蒙古的援助，庫倫當局求助於徐世昌、段祺瑞的北洋政府，徐樹錚率兵進入外蒙古。11月22日徐世昌下令取消外蒙古自治，恢復舊制。同時取消《中俄聲明》和《恰克圖協定》。
蘇聯和蒙古人民共和國
1921年2月11日，白俄恩琴的軍隊在日本關東軍的支持下攻入庫倫。中國駐軍撤離庫倫，一部分返回內地，一部分轉移到買賣城，準備再戰。外蒙古的活佛、王公們又一次宣佈獨立。牧民出身的蘇赫-巴托爾和喬巴山組建了蒙古的共產黨，即蒙古人民黨。該黨軍隊在蘇聯紅軍的支援下進攻買賣城，中國駐軍戰敗後徹底撤出外蒙古。蒙古人民黨邀蘇聯紅軍入蒙作戰，趕走恩琴的軍隊。1921年7月10日，外蒙古建立親蘇的君主立憲政府。11月25日外蒙古建立「人民革命政權」，並與蘇聯訂立了《蘇蒙修好條約》。北洋軍閥各派系，如段祺瑞、張作霖、曹錕、吳佩孚等因忙於彼此之間的戰爭，無可奈何。作為一種外交形式，北京徐世昌政府發佈了一份聲明，譴責外蒙古企圖分裂中華民國的行徑，不承認外蒙古的獨立。
在蘇聯第三國際以及蒙古人民黨的支持與行動下，外蒙古政府1924年11月26日宣佈廢除君主立憲制，成立蒙古人民共和國，定都庫倫，改城名為烏蘭巴托。但中國及英、美等當時主要國家政府皆未承認。
中華民國政府對外蒙古獨立的態度
抗戰期間
由於中華民國政府一直處於內外交困的處境中，從北伐、中原大戰、剿共，到1931年九一八事件和1937年全面抗日戰爭爆發，無力處理外蒙古問題，外蒙古逐漸從事實上脫離了中國，成為蘇聯的衛星國。直到1992年蘇聯解體後，蘇俄軍隊才徹底從蒙古國撤走。與此同時，在喬巴山等人的領導下，蒙古人民共和國實行了史達林式的統治。
1939年，蘇、蒙聯軍與日本、滿洲國的軍隊因蒙滿邊境問題爆發諾門罕戰役，之後因歐洲戰事而停戰。1941年4月13日，蘇聯同日本簽訂了《蘇日中立條約》，並發表聯合聲明說：為了維護兩國的友好關係，蘇聯保證尊重「滿洲國」的領土完整和不可侵犯；日本保證尊重「蒙古人民共和國」的領土完整和不可侵犯。對此中華民國政府外長王世傑鄭重聲明「《蘇日中立條約》，對於中國絕對無效。」
國民黨政府駐蘇大使邵力子曾說：我在1943年春間，曾提出有關中蘇邦交的建議……關於中蘇之間的許多應解決的問題，我所建議的幾乎多與中蘇友好協定所包含的相類似。因為那時我認為這些問題必須加以合理的解決，尤其是承認外蒙古的獨立，和中山先生建國大綱所定扶助弱小民族使之自治自決的精神，完全符合。（據新華社1949年8月15日電）
雅爾達協定
第二次世界大戰末，同盟國為爭取蘇聯對日本宣戰，美、英兩國在未通知中國以及其他盟國之下，於1945年2月11日與蘇聯簽定涉及外蒙古以及中國主權的《雅爾達協定》（又稱「雅爾達密約」）。其中要求外蒙古（蒙古人民共和國）的現狀須予維持，以及英、美政府必須給予承認。8月8日在德國投降正好三個月後，蘇聯對日本宣戰。一百五十萬蘇軍在蒙古集結後進攻中國東北、朝鮮等地的日本關東軍。其間外蒙古提供後勤並派軍隊參加了蘇軍對日軍在內蒙古的作戰。
為繼續取得同盟國對中國戰區的支持，1945年8月14日，經過與蘇聯兩個多月的談判，中華民國政府同意雅爾達協定相關內容。宋子文、王世傑等在中華民國政府總統蔣介石的授權下與蘇聯政府簽訂《中蘇友好條約》，同意「蘇聯出兵擊敗日本後，在蘇聯尊重東北的主權、領土完整；不干涉新疆的內部事務；不援助中共」等條件下，允許將依公正之公民投票的結果決定是否承認蒙古人民共和國。10月20日公民投票結果，97.8%的公民贊成外蒙古從中國獨立出去。
1946年1月5日，中華民國承認蒙古人民共和國獨立。國民政府公告說：「外蒙古人民於民國34年10月20日舉行公民投票，中央曾派內政部次長雷法章前往觀察，近據外蒙古主持投票事務人員之報告，公民投票結果已證實外蒙古人民贊成獨立，茲照國防最高委員會之審議，決定承認外蒙古之獨立，除由行政院轉飭內政部將此項決議正式通知外蒙古政府外，特此公告。」隨後國民政府表示支持蒙古入聯合國，詳情見下。
然而雷法章事後對這次投票的評介是：「其辦理投票事務人員，對於人民投票名為引導，實系監視，且甚為嚴密」、「此項公民投票據稱為外蒙古人民重向世界表示獨立願望之行動，實則在政府人員監督下，以公開之簽名方式表示贊成獨立與否，人民實難表示自由之意志。」中華民國政府曾於1947年8月27日於聯合國安理會開會時表示質疑此投票之公正性。中華民國代表蔣廷黻發言稱：「吾人認為此事是吾人所不能接受之過份簡單的歷史，當適當時機來臨後，我國政府有從事進一步觀察之權利。」
1953年經國共內戰敗走臺灣的中華民國政府總統蔣介石根據蘇聯並未做到「不援助中共」等條件而廢除《中蘇友好條約》中關於外蒙古的換文，不承認外蒙古的獨立，並下令把外蒙古重新納入中華民國的版圖之內。蔣在國民黨的中央會議上，沉重地檢討說：「承認外蒙獨立的決策，雖然是中央正式通過一致贊成的，但我本人仍願負其全責。這是我個人的決策，是我的責任，亦是我的罪愆。」中華民國政府在聯合國狀告蘇聯，宣佈《中蘇友好同盟條約》失效，從而不承認外蒙古的獨立。聯合國對此予以承認，並通過聯合國大會505號決議譴責蘇聯。
蒙古加入聯合國
1946年8月6日，國民政府派駐聯合國的代表徐淑希發表支持外蒙古加入聯合國的聲明：「蒙古人民共和國在數月之前，尚為中國之一部分，稱為外蒙古。其獨立乃由中國所賦予，職是之故，中國將為歡迎其加入聯合國之一國家，吾人固竭誠期望其加入此國際機構。……中國於適當之時間到來時，儕以全力支持外蒙古要求入會申請。」
國民政府遷台之後不承認外蒙古獨立。1955年，中華民國否決蒙古加入聯合國，認為蒙古是中國領土的一部分，因此其能否加入聯合國尚有待討論。
1961年，蘇聯集團和非洲集團達成一攬子協議：蘇聯集團支持非洲的毛里塔尼亞入聯合國，而非洲集團支持蒙古人民共和國成為聯合國成員國。中華民國作為聯合國安理會常任理事國有否決權，可以阻止蒙古入聯合國。但美國甘廼迪政府擔心如此會導致毛里塔尼亞入聯合國受阻，激怒非洲國家，導致他們支持中華人民共和國入聯合國，於是施壓給蔣介石政府不得否決蒙古入聯合國。幾經外交上的交涉，最終蔣介石同意不否決蒙古入聯合國，而美國也不可以投同意票。作為回報，甘廼迪公開聲明美國堅決支持中華民國政府；使中華人民共和國入聯合國成為「重要問題」，即要三分之二多數同意才能通過；且甘廼迪承諾如果任何時候美國的否決將有效地防止中共進入聯合國，美國將使用否決權。
10月25日，聯合國安理會以9票贊成，0票反對，1票（美國）棄權的表決結果，通過了蒙古入會案。中華民國未參加投票。10月27日，聯合國大會通過第1630號決議案，接納蒙古人民共和國加入聯合國。中華民國未參加表決。12月1日，澳大利亞、日本、美國等提出議案：任何涉及中國代表權變更問題的議案都是「重要問題案」。10月15日此案以61票贊成，37票反對，7票棄權，被通過為聯大第1668號決議案。
現實的承認
中華民國的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則》曾經定義「大陸地區」為中共控制之地區及外蒙古等。因為中華民國憲法中規定到領土依其固有之疆域，非經正式決議，不得變更之，而且又有提到蒙古，所以就有認爲憲法的名義疆域仍然包括外蒙古及唐努烏梁海的主張。2002年，中華民國內政部和行政院正式承認蒙古國的獨立現狀。2002年1月30日，中華民國行政院正式公告修正「台灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第三條及第五十六條條文」，將蒙古排除在中國大陸地區之外，已經排除外蒙古的適用性，所以現在定義的「大陸地區」為中共控制之地區。
中華人民共和國對外蒙古獨立的態度
中國共產黨在執政前即支持國民政府和蘇聯簽訂的《中蘇友好同盟條約》。由於蘇聯是中華人民共和國最主要的援助者，而外蒙古也已經在事實上脫離中國的統治近三十年，中華人民共和國成立後不久，1949年10月16日即和蒙古人民共和國建交。
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1950年中國政府毛澤東主席出訪蘇聯，在簽訂《中蘇友好互助同盟條約》時承認蒙古人民共和國。
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1950年7月3日，毛澤東接受蒙古人民共和國首任駐華特命全權大使呈遞的國書。在1950年代，中國向蒙古輸送了工人幫助其建設。
1953年史達林去世赫魯雪夫上臺後，蘇聯歸還了旅大軍港和東北鐵路的管理權，但拒絕討論外蒙古問題。蒙古人民共和國於是與中華人民共和國交換地圖，劃定邊界。1960年代中蘇決裂初期，蒙古人民共和國試圖保持中立。後來倒向蘇聯一遍，把大約7000名中國的援建人員驅逐回國。
1980年代中期，中蒙關係緩和。1990年，一個蒙古代表團28年來第一次正式訪問中國。1994年兩國簽訂《中蒙友好互助條約》，表示互相尊重國家主權和領土完整。
