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进入21世纪，世界范围内出现了一系列重大危机，如“9•11”事件、非典暴发、禽流感流行、印度洋地震海啸以及中国的汶川大地震等。越来越多的人认识到，尤其是作为危机应对首当其冲职能部门的消防部门，加强危机应对管理的研究工作势在必行。本文以下将通过对2004年印尼大海啸灾难中各受灾国危机处置失当举措的探讨，展开对公共危机管理工作的反思。
引言——印尼海啸案例
2004年12月26日早上8时，在印尼苏门答腊岛西北部海域，大洋深处突发强烈9级地震，使几乎整个苏门答腊岛、马来半岛的很多地方以及震中附近的一些岛屿都震颤起来。在海边休闲、劳作的人们惊奇地瞪大了眼睛。谁也没想到，一场灾难就要降临。
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根据科学知识，大地震可能引发海啸；而且，地震引起的海啸一定是发生在地震之后，并需要一段时间传播。这次海啸的传播速度是800公里/小时。从震中到斯里兰卡需要2个多小时。因此，只要不是离地震源太近，就可以有时间逃避。然而，当海啸降临时，人们同样无以应对。斯里兰卡的一名灾民说，当时他们刚干完早晨的活，正在休息，不知不觉间，海水逼近了他们的房子，随后又很快退去，一切都很平静。村民们从没见过这种情况，都感到莫名其妙。没过多久，海浪又咆哮着扑来，把成年大象大小的石头卷了起来，还将成吨的海鱼抛到岸上。几分钟后，海面又趋于平静。很多渔民跑去看自己的渔船，有的人则到海滩上抓鱼。就在此时，更大的海浪冲了过来，“房屋眨眼间变成了垃圾”。
遭受地震和海啸袭击的印度洋沿岸各国官员承认，他们没能在苏门答腊岛附近海域发生9级地震后及时向国民发出海啸预警，若非如此，定将挽救成千上万人的生命。印度内政部负责人说，从印尼苏门答腊岛附近发生强烈地震到海啸抵达印度海岸，需要一个半小时的时间。如果在这段时间内政府能够通知人们海潮可能抵达的地区，很多生命就可以获救。印尼官员坦白说，他们根本不知道大地震会引发海啸，也不知道这种自然灾害到底有多恐怖。据泰国《国家报》消息，泰国气象部门曾有45分钟时间对苏门答腊岛附近的地震进行分析并决定是否发出海啸警告，但担心如果发出警报而未发生海啸可能影响国内旅游业，因而没有发出。一名泰国气象局官员称，印度洋地区已经数十年没有发生海啸，因此他们不愿意发出海啸警告。事实上，就在地震发生的30个小时前，一份包含14条减小海啸危害措施的报告就张贴在泰国气象部门。报告明确指出，在海达曼海发生海下地震后，泰国气象部应当立即准备应对海啸。但由于担心影响旅游业瞒报了警告。斯里兰卡负责灾后救援工作的一位高级官员说，斯里兰卡没能认真对待地震预警警告，应对破坏性海啸来袭的准备工作也没有做好。
印尼气象和地质部门的一位官员承认，该国在监控灾害性天气工作上存在薄弱之处，他说：“很不幸，我们没有能预警海啸来袭的设备。这些设备都太贵了，我们没有钱来买。”泰国官员称，该国没有在受海啸袭击的泰南部地区西部海岸部署海浪监控传感器，因此当地民众和游客无法得知海啸预警。
至此，特大地震海啸灾害先后殃及10余个国家，死亡约30万人，造成140亿美元的财产损失。
一、分析海啸造成生命财产损失与公共危机管理之间的关系
地震、海啸是属于自然灾害类的突发事件，是案例中引发印尼苏门答腊岛重大伤亡、损失的公共危机的原因。随着事件的推移，危机的发生、发展呈现出明显的阶段性特征，从基本的事实可以看到：第一，诱发海啸灾难的原因是大洋深处突发的强烈9级地震，地震的发生情况已被有关气象部门成功监测，对于海啸的发生也可作出明确的预见；第二，根据海啸的传播速度，从危机预警信号发出，至巨浪影响扩散到达附近各国的海岸线造成灾难性影响，基本上超过1个小时的时间，在危机的预见和准备响应之间，政府和人们均有充足的准备和应变时间；第三，巨浪袭击海岸，海啸灾难爆发时，人们明显缺乏紧急避险和综合应对的措施，并不具备妥善的应对和处理灾难情况的先决条件。结果，由于缺乏有效的公共危机管理机制，印度洋特大地震海啸灾害造成了人员的伤亡重大和财产的严重损失。
二、灾难中公共危机管理工作的基本要求
根据公共危机管理的基本要求，其包含的是一个通过对危机的防范、预警、响应、处理、恢复等以实现避免或减少危机所产生的危害和损失，并从危机中开拓出发展机遇的过程。运作良好有效的公共危机管理机制对于避免或减少危机所产生的危害和损失，作用重大：第一，有效的危机防范措施和预警动作是避免或减少灾难中的生命和财产损失的关键环节。由于受灾各国政府的危机意识淡薄，危机管理效能缺口，沿海城市的防灾设计规划、减灾建设措施缺失，防灾教育、宣传、培训、危机应急预案制定、应急联动机制缺乏，政府灾难防范预警部门职能缺位，直接导致了灾难损失的必然性；第二，建立危机的预警和信息发布及与之相配套的灾难响应机制，是避免或减少灾难中的生命和财产损失的直接措施。在受灾的国家中，部分国家没有将灾难预警信息及时准确发布到位，并牵动应急响应机制直至发挥有效的预警作用，部分国家则没有及时发布灾难的预警信息，部分国家甚至没有足够精确的设备提供准确的预警信息，对危机的预警和信息采集工作重视不足，缺乏高效合理的预警信息评估、发布和响应机制，缺乏危机响应的机制和实施紧急处置的能力，以及协调区域危机组织和行动的措施，直接扩大了灾难的损失。第三，妥善的灾情善后处置和灾后恢复管理体系是减少灾难中的生命和财产损失的必要补充。包括资源的调配和保障，以强调公众认知为重点的信息公布，基于直接经验而对现有制度机制缺失的修正和完善，以及消除危机影响的系列举措，最大程度地消除灾难的影响，乃至于从危机中开拓出的发展机遇，都将为社会的恢复和发展带来正面的效应。
三、在公共危机管理中信息沟通机制的作用
从大量的实践经验我们可以总结出，危机处理成败的关键，一是快速反应，二是资源整合，两者并重。以上述案例为例，就当代各国的危机管理处置实践来看，危机的类型呈现单一型向复合型的发展趋势，如案例中的海啸影响到了多个国家，波及范围广，产生的灾情复杂，涉及的应变工作繁多，像这样的复合型危机的处置往往需要多部门、大范围、甚至跨国的地区之间的紧密协作。所以，在此危机处置过程中信息的传递、流转、发出和反馈等信息沟通机制的建立和高效运作，在公共危机管理过程中起了至关重要的作用。
第一，在公共危机预警阶段的信息沟通。如何将危机预报的信息收集和分析，并通过快捷、高效的信息网络渠道，将有关的信息和事态发展情况传送到公共危机的指挥系统和相关部门，是此阶段信息沟通机制运作的重点。此案例中，各受灾国家政府对危机处置最为失败的地方，就在于没有向社会公众及时准确地发出灾难预警信号，导致失败的根本原因就是对预警信息缺乏有效的监测收集，进而缺乏对信息的综合分析、处理，作出正确的筛选判断，更没有相应合理的发布和共享机制，致使危机管理指挥决策的偏差、失误，甚至全然无法作出反应，致使社会公众的生命财产安全完全裸露在灾难的袭击中。
第二，在公共危机决策和响应环节的信息沟通。信息和参谋系统对于公共危机管理的决策和指挥系统的作用是重大的，担负着为其提供危机管理知识、危机管理经验、危机情景监测信息、危机管理资源等各项信息的重要任务。此案例中，我们可以看出部分受灾国的政府对于危机管理决策过程中的信息资源掌握是严重不足的，甚至缺乏对灾难后果严重性的起码认识，导致作出了原则性错误的判断和决策，直接导致了灾难影响和损失程度的严重扩大。
第三，公共危机处置及善后处理过程的信息沟通。由于公共危机具有突发性的特点，当社会面临重大危机时，人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息，当人们获取的信息不足时，就会出现各种流言。这时，政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息，以官方的权威来稳定民心。只有及时地传递真实的信息，才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不产生过激反应和行为。而且，及时公布信息有利于提高政府的公信力，垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任，从而降低政府的公信力，并且会影响政府危机管理系统的运行效能。
因此，完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用，提高危机管理的信息透明度，不仅有利于政府防治危机，而且便于全民动员，群防群控，有效避免或减少危机所产生的危害和损失，整体缩短危机周期。
四、我国当前的公共危机管理情况
随着2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》出台，我国应急预案框架体系初步形成。制定应急能力及防灾减灾应急预案。根据危机管理过程论，当前我国的危机管理分解为如下两个层面和两个阶段：危机前对策——预防减灾和事前准备；危机后对策——快速应对和恢复平常。基于此，从时间脉络上可将公共危机应急管理分为预警阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段这四个阶段。我们也依据此处理流程设计了系统的整体框架功能，出台了四大类型21项的应急预案。预案主要针对具体设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上，为降低事故造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排。预案体系的建立大大强化了快速反应、协同应对的区域联动协调机制，推动了以属地管理为主的应急处置队伍建设，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，逐步形成了统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
我国面向未来的公共危机管理
2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》出台，我国应急预案框架体系初步形成，通过制定应急能力及防灾减灾应急预案应对重大灾害事故，特别是自然灾害事故的发生，成为了重要的政策导向。根据分析研究，预案框架明确当前我国的危机管理分解为如下两个层面和两个阶段：危机前对策——预防减灾和事前准备；危机后对策——快速应对和恢复平常。以此基础，从时间脉络上可将公共危机应急管理分为预警阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段这四个阶段。我们要依据此处理流程设计了系统的整体框架功能，逐步完善四大类型21项的应急预案。预案主要针对具体设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上，为降低事故造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排。预案体系的建立大大强化了快速反应、协同应对的区域联动协调机制，推动了以属地管理为主的应急处置队伍建设，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，逐步形成了统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
