爱华网发布日期:2012-05-31 |信息来源:成本调查监审分局|访问量:2105
2010年11月，国家发改委出台《城市供水定价成本监审办法（试行）》及《城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》。此举是为了对供水企业的成本“挤干水份”，让政府制订水价的过程更公开透明，也是为了让民众更好地理解和支持水价改革。在业内则看成是为水价和成本联动的市场化改革铺路。水价改革是历史欠帐最多的行业之一，水价倒挂的企业较多，所以，从2011年底开始，全国大小城市水价调整进入了车轮式的爆发期。
作为价格主管部门如何在此轮价格改革浪潮中发挥好舵手的作用至关重要，成本作为价格改革的前置基础性环节，其真实性、科学性、有效性直接关乎水价改革的成败。笔者仅以亲历3个县市（为保密，下述为A市、B县、C县）的水价调整为切入，管窥一斑，谈一谈水价改革过程中如何将成本监审及公开工作做实做透。
一、成本如何“筛”。“筛”成本，前期准备工作一定要做足，要通过走访调查、查阅历史卷宗、比对毗邻地区价格水平等工作，对即将展开的工作有横向、纵向、直观的了解，有助于成本“筛”得更合理。“筛”什么，重点在企业职工人数、水资源费、固定资产、产销差率、期间费用以及核增成本的确定；怎么“筛”，合法是前提，合理是关键，科学是重点。
关于职工人数的核定。在县市级供水企业，由于历史及管理体制原因，企业超员，劳动效率低，人工成本高的现象较为普遍。在此，对比两张表格：
1、国家发改委《城市供水企业人员上限标准参考表》（发改价格[2010]2613号）
生产人员
生产规模(每日供水)
地下水源
地表水源
5万吨以下
60人
70人
5-10万吨
75人
90人
10-20万吨
110人
110人
20-50万吨
每增加10万吨，生产人员递增25%
50万吨以上
每增加10万吨，生产人员递增15%
管理、工程技术和服务人员
按不超过企业总人数的20%计算
2、原城乡建设环境保护部颁布的《城市建设各行业编制定员试行标准》（[1985]城劳字第5号）
生产规模(每日供水)
生产工人
地下水源
地表水源
5万吨以下
50-60
50-70
5-10万吨
70-75
80-90
10-20万吨
100-110
100-110
20-50万吨
每增加10万吨，生产人员递增15-25%
50万吨以上
每增加10万吨，生产人员递增10-15%
其中生产工人占全部职工人数65%以上，管理与工程技术人员和服务人员占18—21%。
两个定员标准的变化，应该说，新出台的行业监审标准于企业更有利，可以在不突破上限标准的基础上更多地消化职工人数。
核定人数的总体原则是：核减不核增，未超员的，据实核定。对管理与工程技术人员和服务人员有一个计算的分歧问题，即对企业总人数的确定是按企业实际还是按核定确定的问题。方法一：例企业现有在职总人数260人，生产工人两个水厂按定员标准160人，如按企业实际确定，则管理与工程技术人员和服务人员数量=260*20%=52，核定企业总人数为160+52=212。方法二：按未知计算核定数，企业总人数为X，则X=160+X*20%，求得X=200。从计算的科学性来说，我们更倾向于方法二。
关于生产工人的核定问题。是按企业总体生产规模还是分厂生产规模核定，例某企业有两个水厂，均为地表水，生产规模分别为5万吨以下及10万吨，按总体规模则只能按15万吨110人确定，如果按水厂分别核定则160人。经调查，目前没有一家企业能达到按总体规模的定员控制标准，如果按总体规模核定，企业无法消化定员标准外的人员支出，且对未改制的企业，加强管理，减少人员也不是短期能一步到位的事情，鉴于企业历史及管理体制原因，我们的处理方法是，可以根据实际情况按水厂分别核定上限人员标准。但从优化企业资源配置，减员增效的长远看，应该以企业实际的生产供应能力，即供应的辐射水量核定。
关于水资源费的核定。根据《关于调整水资源费征收标准（试行）及有关问题的通知》（鄂价费[2006]96号）规定：“……自来水厂取用水每立方米0.05元。”“……按取水量计征水资源费的，缴费人应当安装合格的计量设施，计量取水量。不安装取水计量设施或者不按水行政主管部门规定如实提供取水资料的，按取水施设的最大设计流量计算取用水量，征收水资源费。”
对于0.05元/立方米的标准，没有疑议，但对于“计量征收”目前存在计量不一致而导致以下几种操作模式：一是供水企业与水行政主管部门协商包干缴纳；二是按供水企业送水泵房的量（即制水量）缴纳；三是按取水口的取水量缴纳。
上述一、二种缴纳方法普遍存在于直接取水，没有购买原水供水企业，无法真正体现国家水资源的稀缺性，在政策的执行上打了折扣，应按规定的标准和规定的计量核定进入定价成本。
第三种方法政策体现性最强，但要配合《湖北省物价局关于推进城市供水价格改革的通知》（鄂价能交[2007]38号）“水资源费计入供水成本……原则上由供水企业自行消化20%”，这里要考量企业自用水损率及产销差率，其综合水损率在扣除核定管网漏损率后其差与20%进行比较，低于20%的，按低出比例扣减进入成本，高于20%的按全额进入成本。这样才能体现“节约用水、公平负担”原则。
关于固定资产折旧费的核定。对于固定资产的折旧方法及折旧年限以及共有资产的分摊，各方意见基本一致，目前争论的焦点在于超前建设的问题。经调查，超前建设一般存在“合理超前建设”和“盲目超前建设”两类，“合理超前建设”是配合城市发展规模、人口发展速度、地域取水特点、用水消费习惯等进行的建设，而“盲目超前建设”则体现为贪大求全，以上大项目为出发点，部分还存在套取国家相关建设项目资金的现象。
对于“合理超前建设”的处理方法：一是要结合企业最高日供水量、实际年供水量、设计供水量等综合指标判定是否超前；二是对确定“合理超前建设”的，应考量企业实际运作管理模式及行业配套标准，供水、输配、销售管理环节是否独立核算，是部分环节超前还是整体建设超前。只有这样才能既实现政府公共服务的预警应变能力，又能防止由于过度超前建设增加的成本由当期消费者买单。
其次，对在建工程的审核，有的工程因各种原因，已完成竣工并交付使用但资产并未转固定资产，对该部分资产应按规定计提折旧；但有的企业为争取调价空间，将未投入使用的在建工程计入固定资产原值并计提折旧，应予以剔除。
再者，要严格审核政府投资形成的固定资产，近年来，由于拉动内需，公用行业政府投资力度大，对该部分资产应严格按规定确定是否计提折旧。
最后对资产的使用情况要实地调查，供水企业历史较远，一般在同地区的同类企业中资产块头较大，对部分闲置的资产可能用于生产以外的其它用途而产生收益的情况。对此有两种处理方法：一是该部分资产不计提折旧进入定价成本，二是用收益冲抵折旧费。
关于管网漏损率。漏损率是一个综合概念，包含产销差率、网管漏损率、自用水损率及综合水损率。一般来说，产销差率与网管漏损率不应相等，但由于应计未计入售水量的环卫、消防、绿化等公益性用水，以及由于跑冒滴漏等因素影响，于是企业将产销差率将网管漏损率一并看待，成品水量减回收水费折算水量中间的都是漏损了的，如果将这部分全部转嫁于消费者是不公平的，且对于加强企业管理，明确政府应负担的公益用水责任没有积极意义。
根据《湖北省城市供水价格管理实施细则》规定，输配水损率为18%，按18%的输配水损率核定管网漏损率，在县市级和经济欠发达地区的供水企业无法达到，据资料统计我国一般城市自来水漏损率达到10—30%，最高可达到40%，笔者亲历的三个县市的实际管网漏损失均在20%以上，高的达到38%。鉴于此，管网漏损率可根据实际情况及地区平均水平合理确定，再高出的部分则只能从企业的净利润中进行消化。
关于期间费用的核定。审核的原则是：基本据实核定，核减不核增。但对于未足额给职缴纳的社会保险费，应足额计提进入定价成本，并通气相关部门进行补缴，但薪酬总额不得高于当地平均水平，高于社平的，按社平计入定价成本。其它期间环节的费用严格按规定予以核定，但总额应控制在总成本的30%以内。
关于核增成本的确定。为争取调价空间，企业一般会进行成本增加预测，如动力费、原材料费的增加、人员工资的增加等。对于当年新增成本费用，必须有明确的政策文件规定方可考虑，如企业2012年调整价格，电价上调，按规定不在监审期内，但可以按监审期内的用电量测算进入定价成本。无明确规定的，企业自行申报的新增因素不应予以考虑。
二、成本如何“晒”。经过合法地、科学地、合理地“筛”成本，使得“晒”有了基础、前提、底气，但成本“筛”得再好，如果“晒”得羞羞答答，老百姓依旧“雾里看花”，对政府的调价工作也会有怨言。当下，老百姓往往并非完全不能接受涨价，而是对涨价的原因不明就里，对曾经视为“内部秘密”的成本颇多诟病，要求把成本公布开来，该涨还是该降，大家一看便知。
首先，“晒”成本，程序一定要到位。根据国家发改委《城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》及《湖北省城市供水价格调整成本公开暂行办法》规定。“城市供水价格调整成本公开，包括供水企业调价成本公开、成本监审结果公开、政府制定价格结论公开”。
一是企业在向政府价格主管部门申请价格调整时，应通过本企业网站及当地媒体公开企业调价。至于公开的内容、方式、时限《公开办法》都有明确的规定，作为价格主管部门，主要是对其公开的内容进行核对和监督，核对数据是否有作假的问题，每一项数据必须来源于企业财务报表，而财务报表则是经会计师事务所审计后的，实际运营情况与报表有出入的，不在公开表样内反映，需另附表反映并说明情况。例：A市2011年申请调整价格，有部分新增固定资产2009年投入使用，2011年完成竣工决算，于是监审期内财务报表未能体现该部分资产，但按规定可进入定价成本，类似情况，企业应单独附表并进行说明。这样有利于公众更全面了解企业的运行情况，让老百姓对核增提前知晓并有进一步了解的空间。一句话，企业只有“晒”得彻底，老百姓才看得彻底。
二是政府价格主管部门在收到供水企业调价申请及监审的相关资料后，10个工作日内启动成本监审。在监审的过程中应当邀请人大代表、政协委员及有关专家、学者、消费者代表参与定价成本监审并接受咨询。过程公开是最大的公开，从启动监审直至听证会结束，价格主管部门对于监审的内容、方法、依据有义务接受监督咨询。过程公开做得好，老百姓才会彻底相信物价部门是没有“猫腻”的，政府的公信力也才能得以确立。
三是成本监审结果公开。监审结果是物价部门成绩汇报单，是也检验调价可行性的试金石。在听证会前15天，应公开监审结果接受广泛监督。
四是政府制定价格结论公开。顾名思义，就是不能悄悄涨价，政府制定价格不能虎头蛇尾，要有始有终。在听证会抛出调价方案后，在充分听取意见建议的基础上，形成成熟的可行的调价方案，出台调价政策，对于正式价格出台的后续影响要持续予以关注。
其次，“晒”成本，方法一定要创新。随着现代信息技术的日新月异，广大人民群众参与公共事务的渠道拓宽，参与热情高涨，在此情况下，要做好成本公开，必须掌握使用媒体的主动权，用“新兴媒体”与“传统媒体”两条腿走路，尤其要善用新兴媒体——网络。由于两个媒体的受众不同，传统媒体即报纸电视的受众主要是50岁以上的老年人，网络的受众主要是中青年人。从消费心理分析，50岁以上的人群体对自来水涨价更为敏感，而绝大部分的年轻人则会通过网络表达观点，偏废任何一方，就可能导致某一受众群体的不满，而致公开受阻甚至失败。
用好电视报纸，公布口径要一致，尤其要用好报纸信息承载量大的特点，对于表格式的固定公布格式有利。
用好网络，物价局门户网站是基础，此外要用好网上联络平台（论坛等），俗话说“话不说不明，理不讲不清”，通过与网友座谈、邀请网友“灌水”、“拍砖”等方式，与网友开展互动交流，增加透明度，增强理解与支持。
用好有影响力的“人”，百闻不如一见，要考证公开的真实性，现场查看最让人信服，要选择有公信力的经济专业人士、法律人士、人大代表、政协委员、市民代表组成专家团，无论是实地监审到数据核算还是情况通报，让其全程参与，通过第三方佐证并传导一个信息——即成本的真实可信。
再次，“晒”成本，细节一定要把握。俗话说“细节决定成败”，在“人人持有麦克风、个人都是发言人”的自媒体时代，细节尤其容易被放大扩散。成本公开有两个细节一定要注意：
一是技术层面的，即企业报表科目与监审办法表格项目的格式衔接问题。笔者亲历的三个县市的监审，企业均为一体化经营，一套帐管理，没有分制水、输配、期间环节分别核算，此情况在生产经营公水平相对较低的地方普遍存在。按《办法》的规定表样，就要人为分帐，这里务必要注意企业报表与《办法》表格之间的数据逻辑关系，一个原则：总量必须平衡。
二是公开过程意见建议的处理。三个原则：一要及时，我们的感受是“不要让意见过夜”；二要诚恳，不坦护企业、不回避自身问题；三要一个声音说话，指定专人专班负责意见的收集归纳整理，指定专门的发言人回复公众提问。
最后，“晒”成本，分寸一定要拿捏。应该说，成本公开一方面有助于政府价格主管部门公信力的提升，另一方面有助于提高企业的管理效益。物价部门在其中在角色更像一个“平衡器”，一方面要贯彻落实水价改革精神，体现价格改革促进资源性产品节约的原则，另一方面要体现自来水作为商品的本质属性，兼顾企业效益，而落脚点要放在注重民生、维护稳定、关注发展上。这就要强调对地方党委政府的汇报不得马虎，与企业的沟通不得生硬，对公众的解释不得肤浅，尤其是与媒体的沟通一定要科学，媒体要实事求是反映程序，而不得推波助澜。
总之，成本公开只有“筛”得合法，“筛”得科学才能“晒”得透明，“晒”得坦荡。“晒”得透彻也才能“筛”得更合理，两者有机结合，才能将成本监审及公开工作进行到底。
（恩施州物价局成本调查监审分局 佘华月供稿）
