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改革开放三十年我国处理公平与效率关系的
历程及基本经验
[摘要]效率，不只是经济问题，它是一个牵涉面很广的社会问题；公平，不是“平均主义、大锅饭”，是一种调整社会关系的价值准则，是一种合理的社会状态。这二者是一种相互依赖、互为前提的辩证统一关系，即公平有助于效率的提高，效率的提高也有助于公平的实现。因此，“效率优先，兼顾公平”的思路应该退出，公平与效率并重才是改革的正确选择。
[关键词]效率公平关系 处理 兼顾 并重
效率，不只是经济问题，它是一个牵涉面很广的社会问题。公平，不是“平均主义、大锅饭”，它是一种调整社会关系的价值准则，是一种合理的社会状态。公平有助于效率的提高，效率的提高也有助于公平的实现。这二者是一种相互依赖、互为前提的辩证统一关系。我国改革30年来对公平与效率关系的处理，有成功的经验，也有失误的教训。“效率优先，兼顾公平”的原则应该被摒弃，“公平与效率并重”才是改革的正确选择。
一、改革开放以来我国处理公平与效率关系的三个阶段
我国改革开放30年经历了三个阶段。在这三个阶段中，我们处理公平与效率关系的思路和措施有所不同。
第一个阶段，从1978年中共十一届三中全会到九十年代初。在这个阶段，有两项改革是标志性的，即在农村推行联产承包责任制和在广东、福建沿海成立经济特区。今天回过头来看这两项改革，应该说是非常成功的。改革的主要特征是以经济建设为中心，充分放权与分权。从包产到户的农村改革，到财政包干的行政分权改革，再到扩大自主权的国企改革以及发展私人经济。而开放的主要特征则是建立一系列经济特区和沿海开放城市，打开国门，迎接外资。从总体上看，经济的迅速发展以及收入分配的基本均等化，城乡差距在缩小，地区差距不大，各阶层的收入相应提高且差距不明显。公正地说，从社会生活的质量、安全性、和睦程度以及政治开明看，都是建国以来“政通人和”的最好时期之一。这一阶段，社会上并没有怎么去关注公平与效率的问题。但事实上，从政策、制度的制定上看，同时关注了农村和城市的经济增长，是公正合理的。以经济建设为中心，大力发展社会生产力，极大地提高了生产效率。总的说来，这一阶段尤其是改革初期，效率与公平的关系是处理得比较好的。只是“特区”政策的长期实施，为日后的社会不公平问题留下了“隐患”。
第二阶段，改革始于1992年初邓小平南巡讲话之后，止于2002年。其主要任务是加快市场化的经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，加入以主流文明为基础的WTO。在这段时期，我国经济建设更加突飞猛进，经济总量排名继续前移，较好地解决了效率问题。可是，也就是在这个时期，始于第一阶段后期的社会不公平现象愈来愈严重。主要表现在：由“特区”政策的长期实施以及城乡二元结构所带来的各种差距（地区差距、城乡差距、阶层差距、官民差距等）不断扩大；由权力配制资源所引发的自然资源过度开采以及自然环境的破坏与恶化；由权力寻租决定的不平等竞争所带来的权利、机会、过程和结果的不公平；由道德失范引发的假冒伪劣骗取钱财现象泛滥成灾；由权力决定的权力阶层的隐形收入不断攀升以及贪污腐败等等。在这一阶段中，社会上的不公平现象日趋严重，已引起全国人民的高度关注，党和中央政府也已充分地意识到问题的严重性。从十四大提出要“兼顾效率与公平”开始，十四届三中全会进一步提出了“效率优先兼顾公平”的原则，直到十五大报告仍在重申和强调“兼顾公平”这一原则。显然，公平问题虽说已引起了重视，可仍处于“兼顾”的地位。因此，公平问题远未得到解决，并呈现愈演愈烈之势。
第三阶段，改革始于2002年党的十六大，至今仍在继续。第三阶段的改革始于十六大，至今仍在继续。其主要任务是进一步深化改革开放，转变经济的发展方式，解决或化解在市场化过程中遗留的各种问题，如政府的失灵或权力的错配问题，社会分配的不公问题，贫富差距过大的问题，公共产品供给不足和失衡的问题，以及市场经济赖以存在的法治基础和信用基础的缺失问题等等，进而最终确立法治的市场经济体制和建立“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”[①]。这一阶段开始之际，社会公平问题日益凸显，贫富出现严重的两极分化，社会上各种差距在越来越大，全国普遍出现上学难、就业难、医病难、购房难、养老难。至此，“兼顾公平”已无法解决公平问题。于是，党的十六大报告指出“初次分配注重效率，再分配注重公平”，党的十六届四中全会提出要“注重社会公平”，党的十六届五中全会强调“更加注重社会公平”，党的十七大报告则提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”由此可以看出，从十六大开始，公平问题已摆上了重要的议事日程，在对公平问题有了新认识的基础上，并着手解决公平问题。
二、改革开放以来我国在公平与效率认识上的几个误区
改革开放以来的30年中，我们在公平与效率的关系问题上，一直没有能够妥善处理，引发了社会上各种差距、矛盾的不断扩大，社会不公平、不公正现象凸显。为什么没有得到妥善的处理，笔者认为，在如下几个问题上普遍存在着认识上的误区。
1．对效率和公平的基本含义简单化、绝对化。改革开放以来，国人为了尽快甩掉贫穷落后的面貌，一方面片面地理解和贯彻“以经济建设为中心”、“发展是硬道理”等基本路线和大政方针，一味追求经济活动的高效率。在“低效率影响发展、高效率促发展”的观点主导下，错误地理解和认识效率的基本含义，把效率简单化、绝对化成经济效率，把经济的增量等同于效率，把效率等同于GDP的增长；另一方面，认为贫穷落后的根源是计划体制、大集体，因而错误地认为公平就是平均主义，就是大锅饭。
2．把效率和公平的关系形而上学地对立起来。长期以来，我们没有考虑公平与效率的完整含义，不去考察公平与效率的本质联系，错误地将公平和效率的含义简单地对立起来。在这种错误思想的指导下，就出现了“要效率就难得公平，要公平就难求效率”的错误观点，完全割裂了二者的联系，认为效率与公平之间是“两难选择”，二者不可兼得，使得我们长期把公平与效率截然对立起来。
3．解决分配不公就是解决不公平问题的惟一途径。分配不公确实是社会不公平的重要方面，但只是一个方面而已，而不是不公平的全部。现阶段社会上的不公平现象，比比皆是，许多不公平现象并不是由分配问题造成的。由“效率与公平的对立”，到“效率优先兼顾公平”，再到“效率公平并重”、“初次分配再分配都要注重公平”，从中可以看出，对效率与公平的处理，越来越合理。但是，单用合理的分配制度来解决社会的公平问题，把解决分配问题看成是解决公正公平问题的惟一途径，显然，这种认识和处理问题的思路是不慎密的。
三、改革开放以来我国处理效率与公平关系的基本经验
实际上，效率与公平不是相互对立的，而是辩证统一的，是可以同时实现的。我国改革开放30年来在处理效率与公平关系问题上的成功经验，给出了诸多启示。
1.现代的效率与公平指的是一种有效的合理社会状态。传统的效率的含义是指经济效率，就是人的生产活动的产出与投入之间的比例关系：成本不变，产出越大，效率越高；同样，产出不变，成本越低，效率越高。但是，在社会化大生产的条件下，效率问题就不仅仅只是经济效率，不能只简单看产出的“最大化”，也不能只简单看投入的“最低化”，因为效率问题涉及到生产、分配、交换和消费各个领域，涉及到经济力、经济关系和经济体制以及许多社会领域。比如权力变为资本，权力配置资源，环境的污染与治理问题，自然资源的开发利用与保护问题，以及由效率所带来的收入分配问题，等等。况且还有个体效率与整体效率、短期效率与长期效率、局部效率与社会效率的区分与处理等。因此，效率问题不只是经济问题，它是一个牵涉面很广的社会问题。
公平，是一定历史条件下，指人与人的利益关系及利益关系调整的原则、制度、做法等都合乎社会发展需要的价值准则。从经济的角度讲，公平就是“得其应得”；从政治的角度说，公平就是“公正平等”。但究竟如何才算是公平，这牵涉到一个评价尺度问题，由于不同的主体有着不同的利益关系和价值取向，所以在公平问题上的诉求和主张也就往往不同，因而公平是相对的而没有绝对的。它是一个历史范畴，不存在永恒的公平，不同的社会，人们对公平的观念也就不同。同时公平又是一个客观的范畴，它是社会的产物，是社会存在的反映，具有客观的内容。社会公平包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。权利公平，是指社会成员的权利不因职业和职位的差别而有所不同，其合法的就业、居住、迁移、教育、医疗等生存权利得到同等的保障与尊重。机会公平，是指全体社会成员都有平等竞争平等发展的社会环境。过程公平，是指社会成员参与经济、政治和社会的各项活动以及公平竞争的过程公开透明，不允许某些人通过对过程的控制而谋取不当利益。结果公平，则主要指在分配上兼顾全体公民的利益，防止过于悬殊的两极分化，以利于共同富裕的实现。由此可见，公平问题根本就不是什么“平均主义、大锅饭”的问题，它是一种调整社会关系的价值准则，是一种合理的社会状态。
2.效率和公平是社会发展中的两大目标，二者不存在优先与兼顾的关系。社会发展首先是生产力的发展。提高生产效率，增加物质财富，是我们所追求的一个目标。社会发展归根到底又表现为人自身的发展，保障人的权利、增进社会公平，是我们追求的另一个目标。这两个目标是否“鱼翅熊掌”不可兼得，还是可以同时追求、同时实现的呢？这是现阶段我们必须回答和处理好的问题。
其实，从上面所说现代的社会公平，它包括社会成员之间的权利、机会、过程和结果的公平。这些公平的实现，主要看制度、政策制定得是否公平。政策、制度属于上层建筑范畴，而上层建筑对经济基础具有极大的反作用，制度政策的公平与否直接影响到经济基础，也就直接影响到经济基础的生产关系和生产力。由此可以看出，一个社会如果是公正的，那么其上层建筑与经济基础必定是相互适应的，其社会成员之间的权利、机会、过程和结果就会公平，社会资源也就一定能得到合理的配置，人的积极性、创造性才能得到最大限度地发挥，从而才能极大地提高社会效率。同样，一个有效率的社会，必定是物尽其用、人尽其才，在公正公平的原则前提下，社会成员之间公平竞争，共同发展。社会资源配置、管理体制、运作机制等等，都应该是公正合理的。
公平与效率的关系就是，即社会的公平有助于效率的提高，效率的提高也有助于公平的实现。公平包含着效率，效率隐藏着公平，效率和公平之间是一种相互依赖、互为前提的辩证统一关系。我们没有理由把效率和公平截然分开，更不应该把二者绝对对立起来。有人说，过去是“效率优先兼顾公平”，导致收入差距扩大，出现了贫富两极分化，所以现在应该颠倒过来，要“公平优先兼顾效率”。显然，这种观点也是错误的。没有效率就没有财富的增加，没有效率就不会有社会的发展与进步。可一味追求不公平的经济高效率，只能表明经济在增长，并不能表明社会在进步在发展。不仅如此，社会一旦失去了公平，人们扭曲了价值观，这就不仅仅是短期影响社会稳定的问题，而是在很长时间内将对社会遗祸无穷的重大问题。因此，只有在公平的前提下，才能极大地解放和发展社会生产力，才会实现高效率，才能更快地推动社会的发展与进步。这就是前面已经阐述的：效率和公平不是对立的，是互为基础、互相促进的。这也就是说，无论什么时候，公平与效率都不存在孰先孰后孰轻孰重的问题，而是应该同时关注、同时推进的两大社会发展目标。
3.解决公平问题的途径不仅仅只是分配上的公平，更重要的是制度公平。十六大以来，党和中央政府在关注效率的基础上越来越关注社会公平，并正在着手解决社会上的不公平问题，如十七大就提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。然而社会公平不应该局限于经济权益上的公平，还有政治权益上的公平，文化权益上的公平等等。社会公平不仅仅只要分配上的结果公平，更主要的应该有权利上的公平、机会上的公平和过程上的公平。所有这些公平的实现，都依赖于制度的公正与公平，依赖于制度贯彻执行中的公正与公平。解决社会上的不公平，必须找出这些不公平现象的原因，比如说城乡差距为什么这样大？地区差距是如何造成的？不同行业之间怎么出现收入差距？权力部门和领导人为什么有隐形收入？……这些问题出现的各自原因是什么？显然“初次分配和再分配”都不是它们的主要原因，主要原因就出在我们的制度、政策的制定上，以及出在我们的制度、政策的执行上。
正如胡锦涛同志所讲：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。”[②]很显然，人民内部矛盾和其他社会矛盾的化解，单靠合理的利益分配方式是无法完成的，这个任务必须也只能交给制度的制定与落实来完成。因此可以说，制度的公平才是社会公平的基础和前提，没有制度上的公平，实现社会公平就无从谈起。这就要求我们必须坚持把最广大人民的根本利益作为制定和贯彻党的方针政策的基本着眼点，正确兼顾不同部门、不同地区、不同方面群众的利益，妥善处理新的历史条件下的人民内部矛盾，依法逐步建立以权利公平、机会公平、过程公平、结果公平为主要内容的社会公平保障体系，使公平正义具体体现在人们从事各项活动的起点、机会、过程和结果之中，切实保障人民在经济、政治、文化、社会等方面的权益，使全体人民在共建中共享改革发展成果。
[①]2005年2月19日，胡锦涛在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话
[②]同①
