爱华网今天下午参加城南菜场地块出让方式的专家征询会，该地块在控规中已被定为RC（居住用地类中的公共设施用地），城市土地使用制度改革是导致“公共设施用地”发生分化的另一个重要影响因素。自1988年城市土地使用权有偿转让合法化后，城市土地的使用由计划经济时期的无偿无限期使用转为有偿有限期，并引入了市场竞租机制。企业和个人可以通过招标、拍卖和协议来获得一定期限的土地使用权，在一定条件约束下自主开发建设。以往土地供给完全以行政划拨的单一方式已经发生改变，形成了土地有偿出让和行政划拨并存的土地供应“双轨制”。在土地有偿出让的价格市场上，也形成了以政府协议出让价格和市场拍卖价格并行的土地出让价格“双轨制”。
经济体制转型期城市土地供应“双轨制”的建立，对公共设施用地的分化起了决定性作用。由于众多公共设施项目自身具有的赢利性特征，从最大限度提高土地使用的经济效率出发，许多城市的政府往往都首先将公共服务用地作为土地经营市场化的突破口；并通过相关政策的制定，明确不同类型公共设施用地供应的差异价格和不同方式。我们不难发现，实行土地有偿出让后，最先进入市场竞租的都是商业性的公共设施用地，其次才是居住、产业用地等。因为这类赢利性很强的土地用途特别适合以拍卖方式出让土地使用权，成为开发商争夺的焦点。目前，各大城市中区位优越、地价昂贵的黄金地段无不被商业、金融、办公、旅馆等设施所占据。与此相对应的是，计划经济色彩浓厚的政府行政划拨用地也主要存在于公共设施用地中。以土地市场化程度很高的深圳市为例，在越来越多的土地进入市场竞租之后，仍然有相当一部分政府认为用途合适的设施用地，如政府机关、文化、教育科研机构、社会福利公共设施用地等，可以通过行政划拨的供应方式获得一定期限的土地使用权。土地获取方式的不同造成土地价值的巨大差异，直接导致不同类型的公共设施用地开发机制的根本性差别，也对城市规划干预土地使用的方式提出了完全不同的要求。
传统的城市规划是以功能分区为基本原则的，即根据各类用地功能的相互联系及其在环境、行为等方面的相互影响，将各类用地在空间上进行合理的安排布置，这也是要对城市用地进行分类的根本原因所在。在以功能配置的技术合理性为主的规划原则指导下，土地的使用功能（或称使用性质）就成为划分用地类型的主要依据；而土地的投资建设方式、地价差异、产权归属并不成为用地分类考虑的因素，因为这些因素对规划实施效果并不构成直接影响。例如政府机关的办公楼和商业办公楼、公立小学和私立小学、公立医院和私立医院，单从使用功能看对周边地区的影响并没有什么本质不同。
但在市场经济体制下，我国土地实现了有偿使用，城市土地作为资产的产权属性日益显著，市场机制对土地使用已经发挥越来越显著的经济杠杆作用。这使得对土地使用的规划不仅仅是要考虑传统规划的技术合理性问题，而更多地要考虑土地使用背后的多方利益冲突和协调，即更多地涉及经济、法律等方面的问题。一方面，土地使用者有权利根据市场需求来选择自己认为合适的土地利用方式，以追求土地的经济收益最大化；另一方面，政府必须通过对土地使用的公共干预，维护城市整体利益和公共利益不受侵害，弥补市场本身难以克服的缺陷。因此，在引入土地产权这个新的变量后，过去使用功能类似的土地在城市发展中可能发挥完全不同的作用和影响。这在公共设施用地中反映得尤为突出，土地使用方式的差别使得传统的公共设施用地基本可以分化为公益性设施用地和商业性设施用地两大类。由于地价的巨大差异，造成两类设施用地开发的目的和利益机制完全不同，要求城市规划有针对性地采取不同的控制原则。
作为政府干预市场的手段，城市规划的一个重要作用在于供应市场无法提供的“公共物品”，并保护城市生态环境以及有价值的人文环境不受侵害。控制城市土地使用的性质，特别是公益性设施用地的性质，就成为城市规划对土地使用实行公共干预的核心手段③。公益性公共设施用地对于城市功能的完善具有十分重要的意义。政府组织建设的医疗卫生、社会福利、文化体育、科研教育公共设施用地等，是满足城市居民基本生活需求不可或缺的用地类型，也是城市社会文化环境中十分重要的一个组成部分。城市规划按人口规模、城市的职能、发展需求等对这些用地在结构、规模、等级上都应有明确的规定，并且在选址定位、空间形态上也有比较明确的要求。这类用地性质一经确定，是不能够被其它功能侵占，也是不能够随意替换的。即使是相近的功能，由于产权归属和经营方式的不同，其作用也可能完全不同。例如，同为教育用地，私立学校和公立学校由于服务对象的差别就不能够相互替代，否则将可能导致这样的状况：某些居住区虽然配备高档的学校，却有许多家庭难以承受其高昂学费而被迫将孩子送到别的地方上学。又如，某些住宅区配套建设的会所内各种高档的文娱体育设施都很齐全，却因收费昂贵无人问津，普通居民仍然为难以找到合适的活动场所而怨声载道。因此可见，对于城市中服务于大众、满足人们生活基本需求的非赢利性公益设施用地，必须单独分离出来，作为城市规划严格控制管理的对象，不得随意改变用地性质，必须保持足够的刚性，这是为了维护城市整体和长远利益所必须遵循的基本原则。
市场经济条件下，土地使用者遵从收益最大化的原则，根据区位、交通、相邻土地及建筑等条件的改变，通过转换土地用途来配置合法的最有收益的土地使用组合，是遵循市场经济规律的必然选择。应该说，这种行为有利于优化城市土地资源配置，提高土地经济效益。但目前国内城市规划对这类用地性质的变更往往控制过严，缺乏应有的弹性，不能适应市场经济条件下土地功能置换的需求。但必须指出，这一问题产生的根源并不完全在于用地分类本身，而更多地反映在规划控制引导手段的缺陷。城市政府也应当以实现城市土地最大使用价值为工作目标，顺应市场经济发展的趋势，通过制定积极的政策主动引导鼓励相关地区的用地功能转型，如旧城改造和旧工业区改造等。
但必须指出的是，即使是商业设施用地的功能转换，也必须通过城市规划进行适当引导和控制。因为这种功能变更也可能形成外部负效应，如不顾法规约束的土地功能盲目转换和混合，往往对地区环境和周邻使用者造成不良影响，也容易造成城市用地结构的整体失衡，导致城市开发领域中的“市场失灵”。作为公共干预的手段，城市规划必须克服个案开发的外部负效应，维护相邻权，保障个体行为不影响或侵犯其他个体利益或者公共利益。
商业性设施用地的功能转换，必须遵循一定的规划控制原则，做到有序运行。首先，必须保持城市用地结构的稳定和平衡，使得土地使用性质变更所导致的城市用地结构变化不至于偏离上层次规划确定的所在地区的性质和功能要求，不至于使城市整体结构受到破坏；其次，必须考虑所在地区的配套的种类和容量是否适当；第三，必须考虑不同性质用地对周边环境质量的不同影响，如空气的质量、水的质量、噪声、环境卫生等方面的变化，而替换的土地使用功能与周边地区的功能是否相协调也是需要考虑的非常重要的因素。
市场经济条件下，商业性设施用地的功能转换是市场机制发挥作用的必然结果，应当得到积极鼓励和引导的。但这种弹性也要遵循一定的程序和原则，其中最重要的就是土地使用的相容性原则④。此外，用地性质变更所带来的土地增殖收益，应该通过适当的税收政策在政府与企业之间公平分配。
