爱华网美国航空保安法的发展及对中国的启示
方瑞丰刁伟民
摘要：本文回顾了9.11事件之前的美国航空保安情况，分析了9.11事件当中暴露出来的情报分析、旅客审查、安检工作、机上保安等问题，这些问题的存在使得美国航空保安系统未能有效防止9.11事件的发生。9.11之后美国通过了《航空与交通保安法》，组建新的航空保安机构——交通保安局，从各个环节全面强化航空保安措施。我国应当吸取美国航空保安发展当中的经验教训，完善我国航空保安立法，健全航空保安系统，全面提高航空保安水平。
关键词：美国 航空保安法 启示
Development of Aviation Security Law in the United States
and Its Lessons for China
FangRuifengDiao Weimin
Abstract: This article firstly reviews thedevelopment of the US aviation security laws and regulations priorto the 9.11 terrorists’ attacks. Because of these deficiencies inthe US aviation security system, such as intelligence analysis,passenger prescreening, passenger screening and onboard security,the US aviation security system failed to prevent 9.11 terrorists’attacks. Moreover, this article summarizes Transportation andAviation Security Law of 2001, briefs the operations of FederalTransportation Security Administration, and highlightspost-September 11th aviation security practices in theUnited States. In conclusion, the authors advise China to learnlessons from the United States and build a comprehensive aviationsecurity system, in order to promote aviation security level inChina as well as in the world.
Key words: The United States,Aviation Security Law，Lessons.
前言
美国是世界上经济最发达、航空运输最繁忙的地区，航空运输已成为大众交通运输方式。由于美国主导的世界政治经济秩序矛盾重重，使得这一地区成为恐怖势力发动恐怖袭击、制造重大影响事件的重点区域，航空器则是首选的攻击目标。国际恐怖主义活动针对国际航空运输进行的攻击，谋求造成重大的毁坏和广泛的公众影响。航空保安发展的历史，与劫机、针对航空的恐怖袭击以及其他犯罪和非法干扰的案件相伴，每一次进步，都是从血的教训中得来的。1988年“洛克比空难”发生后，欧美各国十分重视防范非法干扰行为对民用航空造成的危害。9.11事件中,恐怖主义分子把航空器作为恐怖袭击的武器，其惨烈的后果引起美国对本土航空保安的全面反思。在9.11事件之前，美国的航空保安制度基本是伴随着“发展-被突破-再发展”的逻辑顺序往前推进的，缺乏对航空保安系统的深入思考，没有建立一个完善的航空保安系统。9.11事件发生后，美国对航空安全问题高度重视，通过和实施了《航空和交通保安法》，着重完善航空保安系统，其经验教训值得我们认真吸取。
目前国际恐怖主义活动出现了一些新动向，在美国和欧洲，恐怖主义活动高科技化趋势增强，2003年发生于英国的希思罗阴谋[1]表明，一些国家依然随时面临发生大规模恐怖主义袭击的现实威胁。美国一方面加强法律制度建设，制定和修改了航空保安的法规标准，另一方面则投入巨资研制开发用于航空保安的技术设备，加强航空保安的技术力量。
一、9.11之前的美国航空保安法律制度
作为世界航空业的发源地,美国一直在航空领域保持领先地位,建立了比较完善的航空法律体系。二十世纪六七十年代,随着恐怖主义分子和其他犯罪分子不断制造对民用航空的威胁，国会通过了一系列的航空保安方面的法律，逐步建立和形成了一套航空保安的法律制度。美国联邦航空局（Federal Aviation Administration,以下简称FAA）承担航空保安职责，制订了强化航空保安的107、108、109、129部规章。[2]
1、 国会立法
1961年发生三架飞机被劫持到古巴的事件之后，同年国会对《联邦航空法》作出修改。该修正案规定，任何以暴力或者以暴力威胁，或者以其他任何威胁手段夺取、控制飞机的行为都构成劫机，可以被判处二十年监禁或者死刑。任何未经FAA 授权，携带武器或者爆炸物登机的行为都构成犯罪。
1973年，再次发生飞机被劫持到古巴的事件,同期中东也频繁发生劫机事件。1974年，美国通过了《反劫机法和空中交通保安法》，要求制定有效规定对所有旅客实施安全检查。法律授权美国联邦航空局(FAA)制定飞机设计有关的规章，以提高飞机的安全防范性能。
1984年《反破坏飞机法》，把美国法院对劫机行为的管辖权延伸到美国境外。1985年的《国际保安发展和合作法》拨款9800万美元来提高外国机场的保安水平，同年通过的《外国飞机安全法》授权运输部长来确定哪些国家符合资助的条件。
1988年12月21日，泛美航空公司的103航班在苏格兰的洛克比发生空难。这场灾难使得美国不得不重新评估自己的机场保安水平，颁布了1990年的《航空保安提高法》,在提高美国国内航空保安水平的同时，着手提高美国以外国家航空保安水平。
2、FAA的航空保安规章[3]
《联邦航空法》要求FAA制定规定和程序确保机场安全。FAA据此制定了107部规范机场保安运行，108部规范运输航空公司的保安措施，109部规范货运保安，129部规范外国承运人的保安措施。
107部要求美国有定期航班的机场，都要建立一个经FAA民航保安主任批准的保安项目。每个项目必须包括对保安区域和范围的详细描述，以及针对执法人员的培训项目。培训项目必须包括控制区域管理，以及对旅客进行检查的程序和设备。机场管理机构必须配备合格的执法人员来支持保安人员，能够迅速作出反应。任何人未经检查，都不得进入机场控制区域，也不准许携带任何武器或者爆炸物品进入机场控制区。
108部要求每个运输航空公司向FAA递交一个方案，来保障旅客的安全，保护他们免受恐怖主义和劫机活动的侵害。方案要详细描述如何对旅客进行检查，配备和使用相应的安检设备。每个航班必须至少配备一名地面和空中保安协调员。
二、9.11事件暴露的美国航空保安系统的问题
根据美国国会成立的9.11事件调查委员会(National Commission on Terrorist Attacks Upon the UnitedStates，简称9.11委员会)调查发现，为制造这起震惊世界的恐怖事件，恐怖主义分子进行了精心策划，制订了恐怖袭击的详细方案。首先，他们潜入美国飞行训练学校学习并掌握了飞行技能。其次，对袭击方案反复进行演练，确立了付诸实施的信心。9.11当天，恐怖主义分子携带通用刀具和袖珍刀具通过安检后登上飞机,然后使用这些刀具劫持了飞机,酿成航空史上的一大悲剧。9.11委员会认为劫机犯成功的主要原因是他们充分发现和利用了美国航空保安体系的弱点，如避免引起美国情报机构和执法机构注意；携带那些允许带上飞机的物品作为武器；充分分析研究了美国民航界对付劫机的方法措施，有针对性地制定了劫机计划。美国的航空保安系统主要包括七个层次，：情报、旅客审查、机场准入控制、旅客安检、旅客托运行李安检、货物安检、机上保安等。9.11事件暴露出系统中的情报信息、旅客审查、旅客安检、机上保安等四个方面存在不少问题。[4]
1、情报信息不及时充分
9.11之前,FAA收到的情报,没有具体提示本·拉登、基地组织、基地组织的同伙或者其他任何组织正在密谋劫持美国的商业飞机，使用这些飞机作为破坏性武器进行恐怖活动。虽然FAA曾经得到这样一条信息：2001年8月，一个叫ZACARIASMOUSSAOUI的人因为其在飞行学校的可疑行为，在明尼苏达被美国移民局（INS）逮捕，发现其签证已经过了豁免期。但由于没有情报支持，FAA没有作出反应，后来这个人参加了9.11恐怖袭击。 直到9.11袭击之后，FAA才收到联邦调查局（Federal Bureau of Intelligence,简称 FBI） 情报员在2001年7月所写的内部备忘录，建议采取步骤更进一步审查全国的民航训练学校，因为他们的训练项目或许被与恐怖主义组织有联系的人所利用。
2001夏天，美国民航保安系统在处于中等航空保安警戒状态。尽管根据美国各个情报机构发出的大量保安威胁警告，FAA警示各公司注意民航可能受到恐怖主义袭击,建议所有美国承运人提高警戒等级，但FAA同时告知机场和承运人，并没有取得有关美国民航可能受到恐怖袭击的可靠证据。
2、旅客审查形同虚设
旅客在购票时提供的信息便于FAA和承运人审查旅客身份，甄别恐怖分子。 9.11之前，最重要的旅客审查方法是，承运人将旅客信息与FAA的危险人物名单对照。根据情报机关提供的信息，FAA要求承运人禁止名单上的人登机，或者对其进行更严格的安全检查。9.11劫机者当中，没有一个人被列入这个名单。 事实上，FAA的名单上只有不到二十个人，而在美国国务院的危险人物名单（TIPOFF）上有成千上万的人。而且，两名9.11恐怖袭击分子已经被列入这个名单。
第二种审查方法是1998年FAA要求航空公司实施计算机协助旅客审查项目（Computer-Assisted Passenger Prescreening Program,CAPPS） 。该项目运用FAA审批的标准，根据旅客购票时提供的信息，运用计算机系统筛选出可能对航空系统有威胁的危险人物（入选者，selectees），对其进一步进行检查。
按照FAA的规定，对入选者人身或者随身行李不需要进行额外的检查。根据系统记录，CAPPS系统筛选出了将近一半的9．11恐怖主义分子，承运人对这些入选者的托运行李进行检查，确认没有其没有携带爆炸物后就允许他们登机了。
3、安检工作漏洞多
航空历史上，飞机上的爆炸物曾导致大量的人员死亡，而劫机并没有造成类似严重的后果。因此，尽管外国劫机一直发生，但是美国航空业认为对航空保安系统的最大威胁仍然是爆炸物。9.11之前,FAA根据国会授权,致力于在三年内使所有主要机场的爆炸物探测要求达到标准，并在五年内完成制定规章来提高安检标准。
911之前，航空公司雇佣的安检员经常不能在旅客身上的和随身行李中准确的发现危险物品。由于工资福利太低，重复劳动，任务繁重，导致安检员不安心工作，流动性大，训练不足，那时候每年安检员的更换率达到100％。
尽管FAA 批准了承运人安检运行指南，但是9.11之前，美国航空公司主要使用常识判断危险物品，决定除了枪支、大型刀具、爆炸物或者易燃物以外，其他哪些物品不允许上飞机。尽管在指南所列的危险物品清单上，斯坦利刀被作为限制性物品，当检出这些物品的时候指南要求安检员通知安检主管，旅客可以选择托运此类物品，然而袖珍刀（锋刃小于4英寸）则被允许带上飞机。可是指南没有进一步说明，什么是斯坦利刀和袖珍刀之间的区别。恐怖分子充分利用了限制性刀具标准的含糊性，得以携带刀具顺利登机。
4、机上保安措施不严格
一旦劫机犯能够通过安检，登上飞机，机上保安就是最后的防线。机上保安包括两个主要方面：机上执法和FAA制订的机上应急措施。
根据当时联邦空警项目（Federal Air Marshal Program）的规则,只有国际航班才配备空警。加之驾驶舱门没有被加固,劫机犯可以轻易进入驾驶舱内。平时的训练一般要求机组，为了飞机安全，不要与劫机犯进行对抗，并且劝说旅客不要采用急躁或者鲁莽行动对付劫机犯。因此，当劫机犯劫机时，他们基本没有遇到什么障碍就成功劫机。
9.11之前，美国航空保安系统经历了十多年平稳发展期，没有发生飞机被炸或者被劫持，公众对这类威胁的感受也非常低。国会和FAA把立法和监管的重点放在安全、提高航空运输服务和发展容量的措施上。2001年之前二十年中, 美国总审计办公室(GAO)和运输部的总督察办公室记录了大量关于美国航空安全保卫系统长期存在的致命的弱点,他们的观点得到FAA评估结果的证实。例如在911之前，限制进入包括飞机机舱的机场保安区域保安措施并不充分有效。 GAO工作人员曾经采用伪造的执法人员标志和证件进入保安区域，通过两个机场的安检口，顺利到达登机口。而一些工作人员，拿着机票和登机牌，拿着武器、爆炸物品和其他危险物品登上飞机。
1996年7月17日，美国环球航空公司的波音747飞机,在纽约肯尼迪国际机场起飞后不久爆炸, 坠毁于长岛外海,机上230人罹难，这一事件曾被高度怀疑是恐怖袭击造成的。克林顿政府成立了以副总统戈尔为主席的委员会来研究如何加强航空保安。1997年2月戈尔委员会递交了最终报告，提出了加强航空保安的一系列措施，但由于具体的责任和实施程序不明确，报告的建议没有成为法律，使得美国航空保安系统的大量漏洞没并有被堵上，这与9.11悲剧的发生有直接的关系。[5]
FAA作为航空保安的主管机关对于航空保安的系统问题负有不可推卸的责任，通过对9.11事件的反思，人们发现FAA在航空保安方面的失误主要包括三个方面：首先是立法缓慢。FAA具有互相矛盾的两个目标，管制和发展民航业。为了发展，FAA放松了航空保安方面的要求，民航保安规章制订过程非常缓慢。例如，1996年 FAA航空再授权法要求FAA采取行动，建立对安检承包商的许可制度，也得到了1997年戈尔委员会的 支持，但直到2001年也没有完成。其次是执法不严。 9.11之前，FAA处理了航空公司在运输危险品和破坏航空保安方面的大量案件。在9.11当天早上，FAA律师还在举行会议讨论这些问题。 但由于FAA执法不严，航空公司并不担心可能面临的严厉处罚。尽管规章允许 FAA对航空公司处以上万美元的罚款，但这些法规并没有得到有效执行，很多案件实际处罚金额低于法定金额，甚至三分之一的案子根本不会进行处罚。最后，没有建立有效的情报合作机制。尽管FAA并不是美国情报组织的成员，但是FAA有24小时值班的情报分支机构,负责搜集来自于其他联邦机构的威胁情报，特别是联邦调查局（ FBI）, 中央情报局（CentralIntelligence Agency, CIA） 和国务院的情报。虽然FAA 与国家保安机构(National Security Agency, 简称NSA)或防卫情报机构（Defense Intelligence Agency, 简称DIA）没有直接关系，但是可以要求这些机构提供情报。 FAA根据这些情报研究分析航空保安事件、面临的威胁和重要问题，为保安政策提供支持。FAA发布信息通告、保安指南、紧急修正案等，命令承运人和机场采取相应的保安措施。但是在9.11之前，美国情报机构获得的大量情报并没有被FAA有效利用。
尽管航空保安系统存在各种问题，但民航业的平稳运转暂时麻痹了人们神经，使很多人都错误地认为，美国航空保安系统是十分有效的，他们已经完全赢得了与劫机犯和其他犯罪分子的战争，这是9.11悲剧发生的重要原因。
三、2001年美国航空和交通保安法
“9.11”事件后，美国政府制定了许多航空和机场安全政策，颁布了一系列法律法规，从制度、人力、物上和财力上全面革新航空保安系统。2001年11月19日，美国国会通过了航空和交通保安法（Aviation and Transportation Security Law）[6]，主要内容包括：
1、设立交通保安局。（Transportation SecurityAdministration,以下简称TSA）
在运输部新设交通保安局，负责各种交通运输方式的保安，包括航空运输。运输部副部长担任TSA的局长，任期五年。法案要求TSA与FAA在三个月内完成航空保安职责的交接。承运人可以把相关财产和设备在不给政府增加成本的情况下转移给美国政府。2002年11月25日，美国成立了员工多达18万的“国土保安部”（theDepartment of Homeland Security, 简称DHS）。TSA在2003年3月转由国土安全部管理，现任TSA局长是DHS的助理部长。
2、强化安全检查。
该法要求TSA在 2002年11月19日之前,在美国的429个商业机场部署联邦安检员(Transportation Security Officer,简称 TSO )。
在2002年12月 31日之前,超过2000台的爆炸探测器安装到各个机场,对托运行李进行检查.CT扫描仪和其他几项手动检查设备也要进行更新。扩大了旅客的安全检查范围 ,机场登机口等场所只对旅客开放。TSA在每个机场任命一名联邦保安经理，负责监督安检和其他安保工作。在美国吞吐量前100大机场至少有一名持枪官员在安检地点值守。只有确认旅客登机后托运行李才可以运上飞机。综合运用手动检查、警犬检查和经TSA批准的方式和技术进行安全检查，确保航空安全。该法要求,在条件容许情况下,尽早安装对全货机上的货物进行安全检查的系统。
3、发展联邦空警项目。TSA可以可能存在保安风险的航班上部署联邦空警。
4、私营公司的安检服务。TSA必须在五个机场建立试点项目，通过私营公司实施安检服务。项目可以在法案通过之后一年开始，三年内结束。保安公司应当由美国公民所有和控制,其安检标准至少要达到联邦安检的标准。三年后，机场可以选择由TSA进行安检或者把安检包给私营公司。
5、建立联邦安检员的资质标准。安检员必须为美国公民，已通过联邦安检人员选拔考试和犯罪背景调查，英语流利。他们应当每年接受测试，并参加40个学时的课堂培训，或者完成了一个TSA认可的项目，及60个小时的在岗培训。联邦安检人员禁止罢工。
6、为航空保安提供足够的资金支持。国会授权航空公司在每个旅客的每一段航程，收取2.5美元的保安税，全程往返不超过10美元。如果保安税不够，TSA被授权向航空公司收费。
四、9.11之后美国航空保安的发展
美国交通保安局（TSA）在911之后承担了航空保安的任务，并取得了较大进展。2002年11月19日前，TSA雇佣并部署了超过40000名旅客安检员，在全美429个商业机场对旅客进行安全检查。 2002年12月中旬前，TSA雇佣和部署了超过20000名行李安检员检查托运行李。截至2002年12月安装了1239个爆炸物探测器，联邦安检员使用爆炸物探测系统或者设备检查托运行李。采用其他方法，如警犬队和手工检查设备等检查托运行李。2003年3月 21日，FAA批准了加固5750架飞机驾驶舱门的设计方案，这一数量占美国商用飞机的98％。[7]
1、加强了旅客身份的事先审查(Prescreen)。
新的安全程序要求航空公司运用先进的旅客信息系统确认旅行者的身份与机票一致。TSA建立和完善禁止飞行名单，并定期更新，推行安全飞行项目(Secure FlightProgram)，计划把现在由航空公司实施的旅客名单与禁飞名单对比审查工作逐步改由政府承担。
TSA根据恐怖主义分子审查中心（TSC）制定的筛选名单，随时更新禁飞名单, 确保名单的及时有效性。 同时TSA建立纠错机智，根据旅客的申请，将错误列入名单的人从名单中删除。2006年TSA收到20000份旅客的纠错申请，处理时间从过去的60天减少到10天。
2、强化旅客行李安全检查
目前，TSA实现了对所有行李进行爆炸物检查的目标，在全国67个机场已经部署或者正在部署先进的行李安全检查系统。许多机场已经安装了金属检测设备，对电子设备（如笔记本电脑和手机）进行更仔细检测。运用计算机辅助检测系统和先进的旅客信息系统进行安全检查。安全检查程序变得更加严格，TSA2005年8月出台了专门液态物品禁令。刮胡刀和剪刀等原来允许随身携带的物品现在只能托运。
TSA投资10亿美元在三年内安装和更新机场的爆炸物探测系统。仅在2006年，TSA就投资了5.34亿美元。2005年秋天，TSA为每个安检员安排了液态爆炸物检测训练项目。同时，通过高强度的技术训练，增强安检员探测爆炸物能力。另外。TSA任命专人负责炸弹鉴定项目，防止爆炸物和临时制作的爆炸物侵入航空保安系统。危险物质检测队使用警犬和人工手段进行爆炸物的检测。
TSA还加强了对文件的检查，训练安检员迅速发现企图使用假冒证件登机的人。通过与旅客的接触，他们观察旅客行为特征，发现异常行为。TSA采用旅客行为观察技术，通过观察旅客行为特征和面部焦虑表情，确定可能对航空安全构成威胁的危险分子。
3、严格机场准入控制
ＴＳＡ对机场自身的保安也提出了更高的要求，近1000名TSA保安官员对机场是否遵守保安规章进行监督。机场区域被划定为保安区域，未经允许不得进入跑道和控制区。汽车禁止在候机楼300英尺的范围内进行无人停放。保安人员和执法人员的数量大大增加，装备也大大增强。
机场运营人负责建立和实施TSA批准的机场保安项目，控制人员进出禁区、保安区和保安认证实施区域。所有入口都必须有人守卫或安装电子控制锁。有保安认证实施区域徽章的人通常可以不接受安检，但有时要接受人工抽查。
机场必须提交能够进入保安认证实施区域或者机场禁区的工作人员的指纹，使用指纹进行犯罪背景调查，不允许任何不合格的人进入机场控制区域。TSA同时实施以姓名为根据的审查，与联邦政府的恐怖主义分子数据库进行对照。如果有任何发现，情报机构都会进行进一步调查。 TSA可以通知航空公司或者机场取消任何人的进入控制区的资格。保安威胁评估扩展范围至任何持有机场证件的人和申请办理机场证件的人。
2006年3月5日TSA对三角航空公司一架从美国奥兰多飞往波多黎各的圣胡安的航班进行侦察，逮捕了一名携带14件武器和8磅大麻的旅客。由于怀疑民航业内人员参与这起事件， TSA强化现有保安措施，规定雇员在非工作时间不得进入保安区域。2006年7月 ，TSA要求对机场雇员的人身和车辆等进行更严格的检查。同时运用行为观察技术对保安区域的雇员进行不定期的检查。[8]
4、加强货运保安
航空和交通保安法要求TSA对全货机和客机装载的货物进行安全检查。TSA的 300名货运保安监察员和其他航空保安官员，实施货物安检监管措施。2002年10月，TSA建立了托运人数据库，用于辅助审查托运人身份，类似旅客身份计算机审查系统。 TSA正在实施规章，强化航空物流共各环节的保安措施，如提高安检率和使用警犬队，对所有能够进入货运领域从业人员进行保安威胁评估。[9]
5、巩固机上保安措施
空中警察是TSA最主要的执法人员，通过有效部署空中警察，并提高他们的应急能力，发现挫败任何针对美国承运人、机场、旅客和机组的敌对图谋或行为。联邦、州和地方执法官员可以携带武器乘坐飞机旅行，一旦发生劫机等犯罪活动，就可以迅速采取措施。TSA实施赋予机组人员执法地位的项目，授权合格的飞行机组成员包括飞行员、飞行机械员和导航员可以使用枪支，防范劫机等犯罪行为。2003年，布什总统签署法案，将其范围扩大到货运飞机飞行员和其他机组成员。TSA还实施了机组成员自我防御计划，为他们提供反恐和反劫机训练。飞行期间驾驶舱门应保持关闭，防止犯罪分子从客舱轻易进入驾驶舱。机组人员可以摄像设备来监视机舱内的情况。运输部要求航空公司在机上建立紧急通知系统,以便与地面的9.11应急服务机构及时取得联系。
６、狠抓航空保安队伍建设
为了建立高效的航空保安系统，必须建设一支可忠诚可靠、勇敢机智、训练有素和富有团队精神的航空保安人员队伍。安检工作人员队伍必须得到公正的工资福利和享有充分的发展空间，使他们能够全身心投入工作当中并接受挑战。
2006年TSA实施了一个综合性的行为管理系统,根据交通保安官员的技术熟练程度、顾客服务技能、团队精神、职业态度和领导能力来支付其薪酬。奖励安检员掌握新的技能，提高技术熟练水平，增强工作能力，拓展新的工作领域，以适应航空保安形势的变化。[10]
TSA还推行交通保安官员职业进步计划，承诺创造职业生涯发展空间，提供晋升和培训机会，鼓励他们在自己岗位长期任职。
六、美国航空保安的发展经验对我国的启示
我国的航空运输业的快速发展过程中，也始终面临着不法分子对航空安全的种种的威胁，美国航空保安的发展经验对我国的航空保安具有重要的启示：
1、航空保安是国家责任。尽管航空保安不断发展，但是航空安全仍然受到恐怖主义、犯罪分子和其他违法行为的威胁，必须高度重视航空保安，不能够有丝毫的放松。随着中国的发展，中国政治经济触角伸向全球，针对中国公民的袭击已经呈现增加的趋势，这种趋势必然会发展到图谋袭击中国的航空器，这是国际政治经济新格局决定的，不以人的意志为转移。必须从国家安全的层面上认识和建设航空保安，运用全国的各种资源为航空保安提供信息、组织和技术支持。
2、必须建立综合的航空保安体系。航空保安是一个复杂的系统，建立由情报搜集、旅客审查、货物邮件行李安全检查、旅客安全检查、机场准入控制、机上安全保卫、员工安全检查、基础设施安全保卫、信息系统安全保卫等构成的完整的航空保安体系。航空保安体系是国家安全体系的一个重要组成部分，航空保安不只是民航行业的事，需要整个国家的安全保卫体系提供保障，要建立包括国防系统、社会安全保卫系统、其他交通安全保卫系统的完整航空保安体系。还必须推进航空保安的国际合作，与国际航空保安体系无缝衔接。要定期对系统运行进行评估，在随时掌握敌对势力的最新动态的基础上，对系统进行持续改进。
3、建立完善的航空保安法律体系。目前美国已经形成了以航空和交通保安法为核心的航空保安法律,欧盟也形成了以欧盟规章2320/2002为核心，多部规章为支持的航空保安法律体系。而我国目前在法律层面上，有关航空保安的法律尚付阙如，只有一部1996年颁布的《民用航空安全保安条例》，很多内容规定都不能适应目前复杂的航空保安形势。民航局不得不出台许多临时措施，来强化航空保安工作，这就影响了航空保安体制的完善和水平的提高。应当尽快对《民用航空安全保卫条例》进行全面修改，在可行的情况下以人大立法形式予以颁布。
4、理顺航空保安的管理体制。美国在9.11之后成立了交通保安局，统一了航空保安的管理机构，把大部分安检人员转为公务员，建立了一只更加尽责有效的航空保安队伍，大大提升了航空保安水平。目前我国，承担航空保安最重要任务的机构是民航公安机关和安检站。在机场属地化以后，机场都成为地方政府下属企业，一些地方的民航公安并没有进入地方公安序列，这就造成公安隶属于企业的情况。而安检部门随着机场吞吐量的不断增长，安检人员数量不断增长，企业为了控制成本，大量使用短期合同工作为安检人员，人员配备也经常达不到航空保安的要求，安检队伍的素质、工作水平和稳定性都得不到有效保障。我们面临9.11之前美国的同样问题，建议从战略上仔细研究航空保安队伍建设问题，尽快理顺航空保安的管理体制。
5、大力发展航空保安的新技术。恐怖主义分子目前是航空安全的最大威胁，他们具有很强经济实力，运用新技术、新装备进行恐怖袭击的能力也在增强。对付恐怖袭击，需要充分运用科学技术的最新成果，及早发现（Detect）、威慑(Deter)、防卫(Defend),战胜（Defeat）,并且能够运输从袭击的后果中恢复
6、强化航空保安领域的国际合作。民用航空是全球产业，各国的航空保安互相影响互相制约。美国和欧盟非常重视其他国家航空保安，特别关注一些航空保安薄弱国家，为其提供技术和资金的支持，从而为本国的航空运输提供更加可靠的保障。我国的国际航空运输日益发展，特别是到亚非拉国家的航线不断增加，给我国的国际航空保安提供了新的挑战。建议设立国际航空保安项目，对世界各国的航空保安进行评估，对航空保安水平较低的国家，要进行扶持。特别在国际航线开辟前，对通达国进行航空保安的评估，不符合标准的不能够开航。
[1]2006年8月英国伦敦希思罗机场发现恐怖分子试图利用液体炸弹炸毁12架飞往美国的飞机的阴谋，该阴谋被英国警方成功挫败，逮捕了21名嫌疑犯 。
[2]49 US code
[3]14 Code of Federal Regulations
[4]The 9/ 11 Commission Report,
Final Report of TheNational Commission on Terrorist Attack Upon the UnitedStates.
W.W.Norton & Companyinc.
[5]U.S. Aviation Security Before and After the September11 Terrorists’ Attacks. February 1, 2004, E. MARLAFELCHER,
http://www.homelandsec.org/publications.asp?pubid=460
[6]Study on Civil Aviation Security Financing,Summary of Final Report, September 2004
http://ec.europa.eu/transport
[7]Statement of Kip Hawley AssistantSecretary，January 17,2006 ，www.tsa.gov。
[8]Testimony of Kip Hawley Assistant Secretary, April19, 2007，www.tsa.gov
[9]Transportation Security Post-September11th Initiatives andLong-Term
Challenges，United State General Accounting Office,www.gao.gov
[10]Airport Access Control Pilot ProjectPrivacyImpact Assessment，TSA, June 18,2004，www.tsa.gov
