爱华网自2002年以来，重庆市加大再就业小额担保贷款工作力度，贷款覆盖面不断扩大，取得较好成效。截至2005年6月末，全市41个区县全部启动了再就业贷款工作，市区两级财政共投入担保基金1.1亿元，城市商业银行和农村信用社为主要的承贷机构，累计发放贷款8441笔，金额2.75亿元，比2003年增长近3倍。贷款余额1.8亿元，贷款回收率达96.5%，不良贷款率2，6%，直接和间接帮助了近3万名下岗失业人员实现再就业。
基本做法与成效
再就业小额担保贷款作为一项政策性业务，其可持续发展需要遵循市场化运作原则，通过政策倾斜，引入市场机制，调动各方面积极性。经过几年的探索，重庆初步形成了“担保基金 全额贴息 社区保障平台 再就业小额贷款”的运作模式，取得良好效果。
设立担保基金，建立贷款风险分机与补偿机制。由各区(县)财政拨出专款作为再就业担保基金存入当地承贷银行，市财政按区(县)财政存入资金1：1的比例匹配担保基金。承办银行按照担保基金3倍的放大比例发放再就业小额贷款。担保资金直接存入银行，减少了中间环节，降低了管理成本。再就业小额贷款业务形成的贷款损失，由市、区(县)两级财政及承贷银行各承担三分之一。由于明确了市，区(县)政府及银行三方共同分担贷款风险的责任，强化了各方风险防范意识，形成了较强的责任约束机制。
实施全额贴息，强化借款人还款意识。市财政对下岗失业人员和吸纳下岗失业人员的小企业发放的再就业小额贷款实行全额贴息，贴息资金按年度贷款计划一次性划入区 (县)财政专户。为树立借款人还款意识，促进其按期还款，规定借款人应按季正常还本付息，在最后一次还款结清全部贷款本息后，由银行一次性返还所交全部利息。这样，既落实了财政贴息政策，又促进借款人树立良好的信用意识。
引入社区保障平台的服务机制，发挥社区对贷款的风险管理职责。一是赋予社区对借款人资信调查和贷款初审的责任。对于申请材料比较齐全，贷款额度不高的，承贷银行可以不再进行人户调查。二是加大社区贷后管理责任。要求居委会和街道指导、帮助借款人搞好生产经营，配合、协助承贷金融机构做好贷款的跟踪检查，并按有关规定和承贷银行的要求，做好小额贷款的贷后管理以及不良贷款的催收工作。三是建立对社区的贷款业务培训机制，提高社区服务能力。由承贷银行对所有开展再就业小额贷款业务的社区、街道的相关工作人员进行免费培训，宣传金融政策和贷款管理的有关规定，帮助社区工作人员提高政策水平、贷款调查和审查能力，提高工作效率。四是建立正向激励机制，调动社区工作积极性。对由街道 (镇、乡)推荐并协助承资金融机构回收的贷款，回收率达95%以上的，由市、区(县)财政按贷款回收额的1.5%～2%给予奖励，回收率越高，奖励比例相应也越高。
建立正向激励机制，调动承贷银行贷款积极性。一是建立贷款奖励机制。由市财政局和再就业局等有关部门拨出专款，对承贷银行当年发放的再就业贷款，按发放额的 0.5%给予手续费补助。对贷款回收率达 95%以上的，按回收额的0.3%增加费用补助，回收率98%以上的，按0.5%给予奖励。二是担保基金、年度贴息资金先期存入承贷银行，给予了承贷银行一定的资金运作空间。三是政府承诺将一定的政府资金存入承贷银行，支持承贷银行扩大负债规模，通过资金运作增加收入，以此弥补再就业贷款可
能出现的风险和损失。
制定合理的贷款条件，防范道德风险。一是小额贷款的发放对象必须是经过再就业或创业培训，具有一定经营能力的下岗失业人员，或带动能力强、吸纳下岗失业人员多的小型企业。二是借款人原则上需向银行提供申请贷款额1.2—1.5倍的抵(质)押物，或由有稳定收入的公务员或企事业单位员工进行担保。但在抵押条件的设定上，充分考虑了贷款对象的特殊性，放宽了抵(质)押品条件并简化了评估手续，如规定汽车、机器设备、大件耐用消费品(彩电、冰箱等按使用年限进行折价)也可进行抵(质)押，仅需要社区和银行人员共同评估认可。其主要目的不在于出现风险后进行处置，而是激励借款人到期还款，防止把再就业贷款当成财政补助，使信贷资金“财政化’。
稳步开展信用社区的试点，探索发放再就业小颊信用贷款。2004年，重庆市开始了农村信用工程进入城市社区的试点，由农村信用社与试点社区的工作人员共同进行入户调查，建立社区个人经济档案，进行信用等级评定，对符合条件的给予授信，在社区形成诚实守信的激励导向。
再就业小额贷款作为政策性业务，其管理成本和风险损失概率高，很难得到持续有效的开展。但重庆的实践证明，政策性业务，按照市场化运作的思路，通过合理的制度设计和有效的组织实施，可以达到下岗失业人员、地方政府和承贷银行等各方面“多赢”的局面：一是再就业贷款受益面较高，二是有效控制了政策性信贷业务的道德风险，三是基本维持了财政收支的可持续性。
主要问题
再就业贷款政策是针对我国社会经济转型过程中产生的城市贫困人口和弱势群体的融资需求而设计的政策性融资制度。经过多年的探索，重庆的运作模式虽然取得一定的成效，但在目前信用瓶颈约束、金融结构制约以及社会服务体系不健全的条件下，政策实施中的一些根本性矛盾还没有得到有效解决。
在利率市场化和金融机构商业化改革逐渐深入，金融监管进一步加强的背景下，金融机构承办政策性贷款业务与商业化经营目标之间的矛盾更加突出。再就业小额担保贷款是借助财政贴息和担保资金建立的专项信贷政策。尽管政府对承贷银行开办此项业务给予了一系列政策支持，但由于借款主体为弱势群体和小型微利企业，管理成本较高，贷款执行基准利率。在目前放开贷款利率上限，银行对中小客户贷款利率普遍提高了上浮幅度，存贷利差有所扩大的情况下，再就业贷款实际收益水平与其他贷款业务相比较低，机会成本较高，这与商业银行利润最大化经营目标存在较大矛盾。据重庆市商业银行测算，每发放1000万元再就业贷款，其收益比一般贷款少37万元，再就业贷款不良率比同期商业性贷款新增不良率高2.2个百分点。目前，承贷银行开办此项业务的主要目的是提高政府和社会对其认同感，从而得到政府其他方面的政策支持，因此，缺乏主动创新和完善融资服务的内在动力。
社区工作的非专业性特征与其发挥小颊贷款的专业性作用之间的矛盾，未得到根本解决。社区除了对弱势群体提供相关服务和管理以外，还承担了政府下派的大量行政性和公共性管理事务，社区在目前的人员素质和待遇条件下，已经感到不堪重负。为了激励社区工作人员做好再就业小额贷款的初审工作，重庆市采取了一系列专业培训、经济激励和行政性目标考核措施，但随着再就业小额贷款申请人数的增多，工作量增加，贷款风险责任也随之增大，社区工作人员的专业素质以及工作热情都难以适应再就业小额贷款的需求。
政策性业务的风险控制与降低贷款门槛，扩大政策受益面之间的冲突是长期渐进的平衡过程。有效的风险控制是政策性贷款业务得以持续开展的前提。在目前信用环境不完善的情况下，要控制风险就需要设立适度的抵押担保条件和贷款审批发放程序。在重庆的实践中，再就业贷款引入社区和街道的初审责任，在有效解决银行与借款人之间信息不对称问题的同时，也使得贷款审批环节增多，工作效率降低。随着最高人民法院对个人抵押住房处置司法解释的出台，承贷银行有进一步提高抵押担保条件的倾向。因而目前的制度设计在一定程度上排斥了部分有经营能力但不具备抵押担保条件的下岗失业人员获取再就业贷款。
信用社区的建设成本高昂，尚无更加有效的创建模式。目前重庆市农村信用社将创建信用村、信用乡的模式移植到城市信用社区建设试点的过程中，反映出城市社区人口众多，流动性强，相互联系不紧密，“人户”分离，居住地与经营地分离的情况普遍，社区人口迁徙比农村地区更加频繁等问题，这使得金融机构与社区工作人员收集居民的信用资料和进行资信评级的难度很大。如某家金融机构设一名专职人员与试点社区的一名社工，用了近一年的时间，调查了社区的200多户家庭的经济情况，真正能够建立满足金融机构资信评级需要的经济档案只有30多户。如此高昂的创建成本，社区和金融机构都不太愿意支付。
下岗失业人员从获取政策性贷款支持转向商业性融资支持的渠道不畅，增加厂政策性贷款的信用风险。再就业贷款作为一项对下岗失业人员的政策性融资扶持，其优惠政策的享受具有期限性和阶段性特征。一旦借款人享受较低成本的政策性融资便利的条件不再具备，要转向寻求商业性融资支持时，往往达不到融资条件，丧失了融资渠道，不仅不利于其持续发展，而且对融资前景的不良预期反过来加大了低门槛政策性贷款的信用风险。
政策建议
在保持目前金融结构不变的情况下，进一步加大对承贷银行的政策激励。一是建议允许再就业贷款利率适当上浮，提高再就业小额贷款贴息标准。二是建议协调银监会，对再就业贷款质量实施单独考核，为承贷银行和经办人员“减压”、“减负’。三是对承贷银行发放下岗失业人员小额信用贷款造成的贷款损失，适当提高财政分担比例。
创新信用社区的创建模式，逐步积累为城市弱势群体发放小颊信用贷款的经验。一是在社区的组织下，按照自愿平等、互助互惠的原则，试点建立小范围的信用促进协会，自愿加入协会的成员必须遵循诚实守信的原则，提供银行所需要的经济档案资料，经过银行的资信评级，给予授信或允许会员之间的联户担保，从而降低银行和社区收集信息的成本。二是建立对信用促进协会的“团体惩罚”和“信用增级”机制，协会中的任何一名成员出现故意赖债行为，要对所有协会成员的信用等级进行降级甚至取消授信和联保资格，政府对成员履约率高的信用促进协会，给予一定经济奖励，或者银行增加成员授信额度，从而降低银行的信用管理成本，并加大对失信行为的惩戒力度。三是建立合理的信用评级制度，尤其是对下岗失业人员的信用评级，不能仅仅依据其经济来源和财产情况，可以将市区两级财政担保和财政贴息作为增信条件予以考虑，使一定比例的下岗失业人员能够进入协会，得到一定的授信和联保资格。
加强社区专业化小颊信贷组织的研究与试点，从制度层面解决对弱势群体和微小企业的融资制约。
在宏观政策上，进一步加大利率市场化改革以及融资结构的调整力度，促进信贷市场的竞争和细分，使信贷资源配置深入到经济社会的各个层面。
进一步加大财政政策。就业政策和信贷政策协调配合的力度。建议加大中央财政对地方财政在促进下岗失业人员再就业工作中的转移支付力度，并加强财政资金使用的监督。进一步完善再就业服务体系，不仅要提供有效的再就业培训和创业培训，而且要加强创业过程中的各类技术和信息服务，帮助下岗失业人员在创业过程中防范市场风险和经营风险。
