爱华网“限塑令”问答
“限塑令”涉及哪些政府文件？
l国务院办公厅于2007年12月31日发布的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发〔2007〕72号，以下简称《通知》）
l商务部、国家发展改革委、工商行政管理总局于2008年5月15日联合发布的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》（商务部、国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局令2008年第8号，以下简称《办法》）
l商务部、国家发展改革委、工商行政管理总局于2008年7月4日发布的《关于<商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法>有关问题的处理意见》（商改字[2008]41号，以下简称《意见》）
“限塑令”到底是个什么令？ 国务院办公厅发布的《通知》可以称得上是“限塑令”的根本法。它的性质对整个“限塑令”而言有重要意义。 《通知》不是行政法规。人们习惯上将国务院办公厅的文件等同于国务院文件，并将之划入行政法规的类别中。但国务院办公厅只是国务院的日常办公机构，显然不能等同国务院，因此国务院办公厅文件不能等同于国务院文件，更不能等同行政法规。《立法法》第三章对行政法规有明确的规定。所以“限塑令”不是行政法规。 《通知》不是部门规章。国务院办公厅办不属于《立法法》规定有权制定部门规章的“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”中的任何一个，因此它发布的“限塑令”不是部门规章。 《通知》或许是规范性文件。在我国，规范性文件是一个大筐，什么东西都可以往里装。所有不符合法律、法规、规章等法律渊源要求的公文都可以归到规范性文件之中去，其形式和效力却千差万别。根据《国务院办公厅职能配置、内设机构和人员编制规定》，国务院办公厅只负责处理国务院内部的日常工作，不具有行政管理职能。但从我国行政运作的实践来看，却发现国务院办公厅发布的类似“限塑令”的通知不计其数，涉及我国行政管理的方方面面，行使着几乎不受限制的管理权，但很少有人质疑过这些文件的法律效力。[1] |
塑料购物袋需要符合的国家标准有哪些？
l《塑料购物袋的环保、安全和标识通用技术要求》（GB21660—2008）
l推荐性国家标准《塑料购物袋》（GB/T21661—2008）
l《塑料购物袋的快速检测方法与评价》（GB/T21662—2008）
什么是“塑料购物袋”？
根据《办法》第二条的定义，“塑料购物袋是指由商品零售场所提供的，用于装盛消费者所购商品，具有提携功能的塑料袋”。
根据推荐性国家标准《塑料购物袋》（GB/T21661—2008）的定义，塑料购物袋是“以树脂为主要原料制得的，在销售、服务等场所用于盛装及提携商品的袋制品”。
为什么需要对塑料袋或塑料购物袋进行限制？
塑料袋的大量生产、使用和废弃造成了严重的资源浪费和环境污染；劣质塑料袋，尤其是与食品接触的会对人体健康构成严重的威胁。因此，政府部门有必要采取措施减少塑料袋的资源消耗量，防止塑料袋进入环境造成白色污染，保证符合环保和卫生标准的塑料袋在市场上流通。
“限塑令”的主要内容是什么？
一、禁止超薄塑料购物袋
“限塑令”规定，“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”（《通知》第一条）。
二、塑料购物袋有偿使用
“限塑令”规定，“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。商品零售场所必须对塑料购物袋明码标价，并在商品价外收取塑料购物袋价款，不得无偿提供或将塑料购物袋价款隐含在商品总价内合并收取”（《通知》第二条）。
三、建立塑料购物袋的台账管理制度
“限塑令”规定，“塑料购物袋销售企业要建立购销台账制度，防止不合格塑料购物袋流入市场”（《通知》第三条第二段）。
四、促进塑料袋和其他废塑料的回收利用
“限塑令”要求环卫、环保、科技、财政和税务部门都要采取相应的措施提高废塑料的回收利用水平（《通知》第四条）。
“限塑令”中的“商品零售场所”指哪些？
所有提供商品零售服务的企业和个体工商户经营场所（《意见》第一条）。
书店、服装店或建材店需要执行“限塑令”吗？
都必须执行。
餐馆中的塑料袋到底要不要收费？
餐饮企业暂不在“限塑”范围内。
《意见》发布之前，有专家认为餐饮店提供的塑料袋“吃完打包不收费，外卖要交钱”。《意见》发布之后，又有媒体报道限塑范围明确扩展到了餐饮场所。对此，国家工商总局市场司有关负责人于2008年7月向记者澄清：“原则上餐饮企业暂不在有偿使用塑料袋范围内。”
“限塑令”禁了哪些塑料袋？
厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，包括其生产、销售和使用。
不符合国家标准的塑料购物袋。《办法》第九条规定：“商品零售场所不得销售不符合国家相关标准的塑料购物袋”，实际上禁止了此类塑料袋在市场上的流通。
不符合国家食品包装标准的塑料预包装袋。《意见》第二条规定：“装盛生鲜等食品的塑料预包装袋不得具有提携功能，且须符合食品包装相关标准”，实际上不允许不符合国包装标准的塑料袋用于食品包装。
塑料购物袋的厚度必须低于0.025毫米合理吗？ 据参与政策制定的专家介绍，厚于0.025毫米的塑料袋可保证盛装6公斤的商品走半个小时不破裂；一般来说，商场超市购物量为5-6公斤，消费者提着购物袋走，如果太薄的话不方便。 总的来说，塑料袋过薄很可能会产生如下问题： l承重性能差，容易破损遗弃，重复利用率低，造成资源浪费 l质量轻，容易被风吹到环境中，造成白色污染，不好清理 l单价太低，不易对消费者形成价值提醒，不利于单独收费 l往往由废塑料制成，有健康隐患 塑料袋过厚也会产生一些问题： l也可能是由废塑料制成，有健康隐患 l厚度越大意味单个塑料袋资源消耗越大，如果重复使用率不高，会比薄塑料袋更加浪费资源 所以需要综合考虑各种因素，进行进一步的调研，以确定塑料购物袋市场准入的最佳标准。 “禁止超薄”政策目前取得了怎样的效果？ 至今尚未有政府部门正式公布此项政策的执行效果。但从社会各界的日常观察来看，超薄塑料购物袋仍在市场上普遍存在，仍是造成白色污染、资源浪费的重要污染源。 |
“限塑令”限制消费者用手撕袋当购物袋使用吗？
没有。政策只规定了这些手撕袋不能具有“提携功能”（《意见》第二条）。
如何判断塑料袋具有“提携功能”？ 《办法》定义了塑料购物袋是具有“提携功能”塑料袋，《意见》进一步规定食品塑料预包装袋不得具有“提携功能”，因此“提携功能”这一概念对“限塑令”的执行非常重要。虽然习惯上人们会把带提手的“背心袋”或“马甲袋”等视作是有“提携功能”，但相关文件并没有对此概念给出确切的解释。 |
“限塑令”对“垃圾袋”有没有要求？
没有。“限塑令”没有对以盛装垃圾为使用目的的塑料袋的厚度、样式、是否需要满足一定的国家标准作出任何规定。但根据国家发展改革委发布的《产业结构调整指导目录（2005年本）》，超薄型（厚度低于0.015毫米）塑料袋生产线属于“限制类”产业。因此，厚度低于0.015毫米的垃圾袋的生产也是应被限制的。
不合格塑料购物袋能当成“垃圾袋”赠送吗？ “限塑令”还存在“灰色地带”。商家若把超薄塑料袋和其他不合格塑料购物袋作为“垃圾袋”“赠送”给顾客，显然是一种变相违反“限塑令”的行为。如果这个问题比较严重的话，应该考虑增加政策补充条款禁止这样的行为。 |
哪些塑料袋必须要收费？
商品零售场所提供的符合国家标准的塑料购物袋。
哪些塑料袋可以不收费？
符合国家食品包装标准的塑料预包装袋。
“限塑令”有没有禁止对某些塑料袋进行收费？
没有。
“限塑令”是否规定了塑料购物袋收费价格的下限？
是，即不得低于塑料购物袋的经营成本。
“限塑令”有没有规定塑料购物袋收费价格的上限？
没有。
塑料购物袋在收费之前是“无偿”的吗？
不是。塑料购物袋的成本实际隐含在消费者所购商品价格中。一般来说，商家会将采购塑料购物袋的成本计入企业的运营费用中，然后再摊在所有商品之中。
收费是否使塑料购物袋的成本从“隐性”变成“显性”？
经环保团体调查，一些商家在实施收费政策后，不再将塑料购物袋的成本计入企业的运行费用，而是将之单列为商品成本。塑料购物袋的成本因此从“隐性”变成了“显性”。但也有一些商家一边在对塑料购物袋进行单独收费，一边继续将其成本计入企业的运行费用，摊在其他商品之中。这就形成了所谓“二次收费”的现象。
“限塑令”是否禁止塑料购物袋的“二次收费”？ 虽然政策对此没有直接提及，但《通知》第二条规定：“不得······将塑料购物袋价款隐含在商品总价内合并收取”，因此“二次收费”也应该是不允许的。 |
收费是一种“价格效应”还是“价值提醒”？
经济学中，价格效应指的是在消费者收入不变的情况下，商品价格的变动，引起的消费量的变化。收费政策使塑料购物袋从“无价”到“有价”，因此还谈不上产生了价格效应。更准确地说，它对消费者产生了“价值提醒”的作用，使人们意识到消费这种物品需要付出代价。
收费一定使消费者蒙受经济损失吗？
不一定。
收费之前，所有消费者实际都在为塑料袋付费。而收费之后，由于塑料袋购买和使用量大幅减少，即使存在“二次收费”或价格高于成本的情况，消费者整体在塑料购物袋上的花费很可能会减少。
对于某一个具体消费者而言，如果收费前后塑料袋使用量没有变化，“二次收费”或塑料袋价格的提高可能使其在收费后多花一些钱。如果收费后消费者个人的使用量下降的话，他在塑料袋上的花费可能与收费前持平，甚至更少。
对于那些收费前后都不使用塑料购物袋的消费者而言，由于不需要继续在购买一些商品时支付被分摊的塑料袋成本，从经济角度看，收费对他们而言是有利的。
收费最可能使谁蒙受直接经济损失？
塑料袋生产企业。社会整体塑料袋使用量下降导致生产企业在此产品上的收入减少。一些企业通过转产其他产品以寻求新的利润空间。这可以看成是社会为环保而付出的一些经济代价。
可以容忍商家在塑料袋上赚一些钱吗？ 商家如果认真执行“限塑令”，对塑料袋进行收费，赚到的钱是合法的。 如果收费使塑料袋消费和使用量大幅下降，消费者在塑料袋上的支出相应减少，商家赚到的一些钱无可厚非。反之，如果收费制度并没有起到抑制塑料购物袋需求的效果，却又使商家获利的话，则应该对政策进行检讨。 收费政策目前取得了怎样的效果？ 2008年8月，国家发改委公布，从2008年6月1日推行“限塑令”以来，全国超市塑料购物袋使用量减少了2/3左右，减少塑料消耗约27万吨，每年可节约石油240~300万吨，减少二氧化碳排放量760万~960万吨。 社会经济学者也对北京和贵阳两地的消费者进行过调查，发现自政策实施前（2008年5月）至实施后（2008年10月），使用新塑料袋的受访者的比例从98.7%锐减至56.4%；受访者在单次购物中的平均新塑料袋使用个数从3个减少到1个，减少了将近2/3；单次购物中每个新塑料袋所盛装物品的平均重量从1.3千克/袋增加到1.9千克/袋，增幅近50%；实际重复使用塑料袋的次数从0.75次增加到1.3次，增幅超过70%；而单次购物中未用塑料袋盛装物品的支出比例从不到7%提高到超过40%，增长了近5倍。这些数据表明限塑政策的实行对消费者使用塑料袋的行为产生了显著的影响：该政策的实行促使消费者提高了新塑料袋的使用效率和塑料袋的重复使用水平，增加了塑料袋替代品的使用比例，从而大幅度地减少了新塑料袋的使用量。[2] |
不同类型商家的“限塑令”执行情况一样吗？
不一样。根据环保团体的调查，在连锁经营的超市或卖场，大型购物中心，农贸市场或集贸市场这三种商品零售场所的类别中，执行得最好的是连锁经营的超市或卖场，不仅基本不存在不合格塑料购物袋，收费执行率也高达80%以上。农贸市场或集贸市场一般执行度较差，不仅不合格塑料袋普遍存在，而且基本无法有效实施塑料袋收费政策。大型购物中心的情况也不理想，虽然基本杜绝了不合格塑料购物袋，但许多驻场商家并没有执行塑料袋收费政策。
在环保团体调查过的专门性商店或小型店铺中，执行度较好的是熟食类和图书、文具类商店，较差的是服装类和饰品类商店，小卖铺、蔬果店则基本不对塑料袋收费且不合格袋普遍存在。
为何连锁经营的超市或卖场有比较好的政策执行条件？ l社会信誉度对企业经营来说相对重要 l容易受到政府和社会的监督 l违法的风险和代价相对高 l运营管理较为统一和严格 l所售商品价格相对确定，具备单独计收商品价款的条件和设备 l食品类商品一般有预包装 l方便可重复使用购物袋（如布袋或无纺布袋）的使用 为何农贸市场或集贸市场政策执行条件较差？ l一般由众多独立经营的驻场商铺组成，统一管理难度较高 l议价买卖商品的形式普遍存在，塑料购物袋很难成为一种单独计收的“商品”，因而无法满足实施“限塑令”有偿使用制度的条件 l一次交易的商品总值较低，如果提供合格塑料袋，其成本占总交易价值的比重较大；加上塑料袋成本很难在交易中与其他商品价格分割，因此商铺倾向使用廉价塑料袋以降低一次交易的价格吸引顾客 l食品类一般无预包装，降低了消费者使用可重复使用的布袋或无纺布袋的几率 |
消费者是否对不同类型的商家有不同的期待？
是。经环保团体调查，消费者认为连锁经营的超市或卖场、大型购物中心最应该执行“限塑令”，农贸市场或集贸市场、小卖铺次之，而对熟食店、快餐店以及服装店的期待最低。
服装店的塑料袋收费是否合理？ “限塑令”的限制对象是塑料购物袋，但服装店提供的塑料袋在功能上具有一定的特殊性，它既有盛装和提携商品的功能，又是许多服装产品的初始包装，可视作所售商品的一部分。究竟服装店提供的塑料袋应视作是购物袋还是商品包装？如果是前者则需要收费，如果是后者则不需要收费。面对这种模糊的情况，政策是否需要像对待食品预包装那样对服装类塑料包装袋予以特别的规定？ |
“限塑令”如何看待垃圾焚烧？
“限塑令”要求：“环卫部门要加快推行生活垃圾分类收集和分类处理，切实减少被混入垃圾焚烧或填埋的废塑料数量”（《通知》第四条第一段）。
“台账制度”执行得怎么样？ “限塑令”生效后的一个月，各地工商部门就此项规定进行了专项检查，许多商家因没有及时设立塑料购物袋供销台账而遭到行政处罚或警告。但在2008年6月份过后，相关报道就少了，此项政策实施的基本情况就不得而知了。 |
作为普通公民，如何参与“限塑令”？
从自己做起，少用或不用塑料购物袋或其他一次性用品。
《办法》规定，任何单位或个人可向当地商务主管部门、价格主管部门和工商行政管理部门举报违反该《办法》规定的行为。
《通知》规定，“对行政不作为、执法不力的，要依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》追究有关主管部门和执法机构主要负责人及相关责任人的责任”。因此，公民可以向不认真落实“限塑令”的政府部门提意见，也可以向它们的上级部门反映情况，甚至可以提起行政诉讼。
编写：毛 达
2010年11月
[1] 道可道博客：http://lawyer001.fyfz.cn/art/350291.htm；邓毅：《限塑令的法律问题》，《法制与社会》，2009年第4期（下），第87-88页。
[2] 何浩然：《《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》政策效果调研报告——“限塑政策新进展与进一步完善”研讨会讨论稿》，2009年11月。
