爱华网摘要：政党制度是政治制度的重要组成部分。西方资本主义国家主要实行的是两党制和多党制。本文从结构、功能视角对中西政党制度进行了比较分析，提出为充分发挥共产党领导的多党合作和政治协商制度的作用，应进一步完善我国的政党制度，处理好党际关系，使制度结构更具弹性，充分发挥政党制度功能，为多党合作协商机制提供更适宜的制度环境。
关键词：政党制度；结构功能；比较
政治制度是构成政治文明最核心的内容，作为政治制度重要组成部分的政党制度，是随着民主政治的出现而产生和发展起来的，是其制度链条中不可缺少的重要环节。江泽民同志曾指出：世界是丰富多彩的，各种文明和社会制度应该求同存异，取长补短。因此，本文试从结构、功能两个视角对中西政党制度进行比较研究。
一、结构比较
政党是民主政治发展的必然结果，是现代政治生活的重要支柱。政党一经产生就与国家政权密不可分，执政或参政是各种类型政党普遍的追求，由此形成了政党与政党、政党与政权之间的不同关系模式，这就构成了政党制度。作为一项制度安排，政党制度并非孤立存在，而是植根于一系列制度规定所组成的制度环境之中。割裂政党制度与整个制度体系的联系，简单地在不同政党制度类型间做类比，往往会得出错误的结论。因此，考察政党制度的结构实际包括两个层面，一是政党制度的内部结构，即政党间的关系模式；二是政党制度的外部结构，即在整个制度环境中政党与其他政治实体的关系模式。这里重点考察政党与代议机构、政党与政府的关系，这是政治关系中两大核心范畴，政党主要的活动都是围绕这两个政治实体及相应的制度安排展开的。
（一）内部结构：政党与政党。政党是构成政党制度的基本元素。当今世界，除少数国家尚无政党和一些国家因历史原因或法律规定只存在一个政党外，大多数国家都是多党并存，并在各自不同的经济、政治、文化发展脉络中结成了不同的政治关系，也由此形成了不同的政党制度类型。因此，要对政党制度作比较研究，就必须将政党间关系模式作为首要考察对象。
西方多党制下，政党存在的目的就是为了争夺对国家政权的控制，这决定了各政党之间天生是一种竞争对手关系。这种竞争首先表现在选举上，各政党围绕议会选票和总统选举展开激烈竞争。为获得选民支持，赢取选举胜利，各政党在政策纲领上进行较量，既确保传统选区的支持，又努力争夺中间地带的选民。这种竞争使得民意的重要性凸显，但也存在政党借助宣传机器操纵选民意志的情况，甚至出现贿选、暴力等不正当乃至非法行为。选举结果一经分晓，政党间形成新的政治关系，即执政与在野。进入议会和执掌政府以后，由于政党利益不同，执政党与在野党仍会在议案、内阁人选或重大决策等方面长期明争暗斗。与两党制有所不同的是，多党制下政党之间可能基于相似的利益要求而结成政党联盟，从而出现政党间的合作现象。但这种合作是因为对立面的存在而具有意义，它既是斗争性的，也是权宜性的，一旦政党间利益出现分化和冲突，合作关系就会破裂。
中国共产党和各民主党派是在政局动荡、社会失序的特殊背景下诞生和发展起来的。二者不是对立存在，而是有着相同的斗争目标和相近的革命追求，并通过并肩战斗结下深厚友谊，最终在一个全新的、统一的国家政权中，形成了共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的政治格局。这也是我国政党制度的内部结构特征。具体表现为，中国共产党享有公认的领导地位，是执政党；八个民主党派自觉接受共产党的领导，是参政党；二者为亲密友党，共同致力于中国特色社会主义现代化建设。其次，这种团结合作关系是全面和持久的。政治关系归根结底决定于经济关系，经济关系则主要表现为利益关系。共产党与民主党派的领导与合作、执政与参政关系正是建立在根本利益一致与具体利益差异这一利益格局上的，具有强大的生命力。同时，这种合作不仅仅停留在政治领域，还包括经济、社会、文化各个方面，以及从中央到地方各个层级。最后，共产党与各民主党派互相监督、共同进步。作为参政党，民主党派活动的目的不是要执政的共产党下台，自己上台，而是在不同位置上以不同方式协助共产党执好政、掌好权。这种执政、参政模式与西方的执政在野模式有着本质区别。
（二）外部结构之一：政党与代议机构。代议制是民主政治的标志，民主国家都有自己的代议机构，西方资本主义国家一般称“议会”，我国称“人民代表大会”。无论哪种政治体制，政党活动都不可能绕开这一权力机构，二者构成政党制度重要的外部结构之一。考察这一结构模式，主要包括两个方面的问题，一是各政党在代议机构中的地位及其确立方式，二是政党如何在代议机构中运作。
就西方国家而言，政党与议会的关系直接且紧密。一方面，议会是政党的发源地，发达资本主义国家的政党大多是随着议会政治而产生的；另一方面，政党一经产生就成为议会政治永恒的主角，议会运作离不开政党，政党通过议会影响国家政治生活。政体不同决定议会在政治权力结构中所处位置会有所不同，但无论是议会为权力核心的议会制还是总统为核心的总统制，议会都具有独立地位，拥有立法、财政、弹劾等大权。政党一旦进入议会，就意味着具有了影响政治生活的权力。控制议会的多数党可以对国家大政方针起决定性作用，利用议会为本党谋利益，帮助本党获取最高行政权，或是制衡不掌握在本党手中的行政权。是否进入议会以及在议会中的地位由选举决定。选举结果分晓后，无论执政党还是在野党都会在议会中设立自己的议会党团，它由议会中同一政党或政党联盟的议员组成，是政党在议会中的最高权力机构。政党主要通过这一组织把本党或联盟党的议员联合成一个整体，实现对议会乃至内阁的领导和指导作用，以贯彻本党意志，维护本党利益。
不同于西方的两院制，我国实行人民代表大会制，采取“议行合一”。中国共产党是执政党，居于领导地位，人民代表大会是国家权力机关，处于权力结构顶端。二者的关系表现在两个方面，一是领导与被领导的关系。二是与西方国家主要根据竞选结果在党派间分配议席不同，我国采取广泛推荐和民主协商相结合的办法提名候选人进行选举。这种建立在协商基础上的选举是与多党合作制度相适应的，但存在制度化程度低、代表质量不高等问题。与西方议会政治显著不同的是，人大不是党派竞争的场所，不以党派组织开展活动。中国共产党通过人大中的党组织发挥作用，对人大实行直接领导和间接领导。各民主党派在人大没有自己的党团机构，其党员以人大代表身份，在地区代表团中参加人大各项活动。
（三）外部结构之二：政党与政府。政府是国家政治运作的枢纽。政党要贯彻党的主张意志，谋取政党利益，就必须掌握行政权力，通过政府施政来实现目标。通常所谓的执政党就是指执掌国家最高行政权力的政党，而在野党或反对党则缺乏这种对政府的控制权。政党与政府的关系如何，直接决定各国不同的执政模式。
当代西方国家，执政党是组阁的政党，其执政地位是政党竞选的结果。议会制国家和总统制国家，分别以在议会大选中获得多数议席或在总统大选中当选的总统所属的政党或政党联盟为执政党或执政党联盟，并占据全部阁员或主要阁员职位。各国执政党执政模式尽管各有特色，但总的看，都是以间接方式控制行政大权的。
在我国，中国共产党作为执政党，不仅依法领导国家最高权力机关——全国人民代表大会的工作，而且也领导最高权力机关的执行机关——国务院的工作。这种执政地位是在特殊的历史条件下形成，经过宪法正式确定下来，是固定不变的。执政党与政府的关系经历了一个由“一元化领导”到“党政分开”的转变。过去主要是以党代政，政策治国。当前党对行政权的领导主要表现为三种形式：一是直接领导，如讨论政府工作报告、审查或直接拟定重要人事任免等；二是通过中介机构间接干预，如以建议形式就党内对国家发展问题作出的重大决策提交全国人民代表大会或其常务委员会审议，通过后交国务院贯彻落实，从而实现执政党对政府的间接领导；三是通过执政党领导干部在政府起作用，行政机关的最高领导职务一般都由党的领导骨干担任，执政党通过这一干部优势实现领导。尽管有了这种“分开”意识及相应的制度化，我国党政一体化的程度仍较西方国家高。各民主党派作为参政党，没有被排斥在政府之外，有相当一部分民主党派成员参加各级人民政府并担任相应的领导职务，与中共党员干部合作共事。各民主党派也不是政府的反对力量，它们通过政治协商、参政议政和民主监督，对执政党及其政府工作起着积极的促进作用。
二、功能比较
在结构功能主义的系统分析中，结构与功能是相对应的概念，不存在不履行功能的结构，也不存在没有结构作为载体而独立存在的功能。研究政党制度的功能需要从两个层面着手，一是构成政党制度的核心要素各政党自身所具有的功能，二是整个政党制度在政治体制中所承载的功能。从这两个角度综合考察，有助于我们更加全面、深刻地比较中西政党制度。
（一）政党功能比较。政党之所以在现代民主政治生活中占有举足轻重的地位，就是因为它承担了一系列十分重要的政治功能。学术界将政党功能主要概括为四个方面：利益聚集与利益表达、纲领和政策制定、社会化和政治动员、政治精英的形成与输送。这些功能是无论以何种标准划分的各类政党所普遍具有的，但从中西对照的角度看，不同政党制度下的政党功能又存在明显差异。政党与政权以及政党间结构模式的差异决定了政党所履行功能的不同。西方政治体制下，政党最重要的功能就是赢得政治选举胜利，将本党领袖送入政权机构。离开选举，政党就失去了存在的价值。这样一种以选举为主的功能定位，是西方政党的一大特色，它意味着执政党对国家政治生活的直接干预相当有限。而同时，反对党却起着特殊的作用。反对党被称作“早期报警系统”，其地位已经合法化。它承担的功能包括两个方面：一是在执政党执政期间，监督执政党及其政府行为；二是一旦执政党出现重大失误，随时准备替代执政党上台执政。这些功能通过反对党组建的“影子内阁”得以实现。这种监督本应是针对执政党的执政行为，但由于政党间的利益对立，它往往流变为政党间互相攻讦、拆台的便利工具。
中国共产党与八个民主党派不是为选举而存在，也不因选举而改变彼此的地位关系。作为惟一合法的执政党，中国共产党不但履行执政功能，而且承担着对社会政治生活全方位的领导功能。领导较之执政，最大的区别在于实施范围更大。执政主要指对国家权力的控制，而领导既包括对公共权力的掌握，还包括对社会的指导。这种全方位领导并非指党包办一切，代替人民当家作主，而是支持引导人民当家作主。同时，它主要是思想政治上的领导，而不是行使行政权力的管理行为。这样一种既积极“在位”又不“越位”的功能设定，是我国政党制度下执政党的特点和优势，有助于形成强大的凝聚力，集中力量办大事。各民主党派作为参政党，在自觉接受中国共产党领导的前提下，履行参政议政、民主监督功能。具体表现为两个方面：一是反映情况，出谋划策；二是提意见，作批评。这是对执政党全方位领导功能重要且必要的补充，既避免了西方政党为竞选尔虞我诈导致的资源内耗，同时又能在合作共事中达到监督的功效。
（二）政党制度功能比较。政党制度是政党发挥功能的载体。以往，人们主要关注政党这一政治实体的功能，而往往忽略了政党制度本身所具有的制度功能。政党制度是政治制度系统中一个子系统，其功能通过与政治制度中其他子系统的关系互动表现出来。尽管政党制度结构存在差异，但都是为了履行政治运作所必需的一些功能，主要包括利益整合、维护稳定和政治监督等。然而，在中西不同的制度环境中，政党制度所具有的这些功能又各具特色。
利益整合是各种政党制度普遍具有的功能。西方两党制、多党制下，政党竞争可以把方方面面的民意充分释放出来，但同时其政党轮流执政、执政党大权包揽、在野党手中无权的方式，又使得只有执政党所代表的那部分特殊利益才能真正得以表达和实现。即使在意识形态淡化、政党间差异日益缩小的今天，毫无疑问，某个政党或政党联盟仍不可能反映广大人民的意志，代表他们的利益。其次，维护政局稳定是政党制度应该具备的基本功能之一。但事实表明，实行多党制的国家，内阁更迭频繁，政府成员走马灯似地变换，内外政策延续性差。尽管实行两党制的国家，政局一般比较稳定，但反对党为了推翻执政党，往往会以利益受损群体代言人的身份，利用棘手的社会问题攻击政府行为，损害政府威信，削弱社会凝聚力。最后，西方政党制度所具有的监督功能根植于其权力制衡的政治体制中，这既保证了监督的力度和效度，但同时也增加了执政党执政的难度，在一定程度上导致执政效率低下。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一与多的结合，这个结构特征决定了这种政党制度能够最大限度地代表和整合大多数人民的利益。执政的中国共产党代表最广大人民的整体利益和根本利益，参政的各民主党派代表各自所联系群众的具体利益和特殊利益，执政党与参政党亲密合作，共同致力于国家建设，将各阶层、各领域群众的要求和愿望源源不断地输入决策中心，体现在国家经济社会发展的各项方针政策中。这种广泛的代表功能是西方政党制度不可比拟的。同时，我国多党合作制不同于两党制、多党制的竞争式轮流执政，而是一党执政、多党参政，这决定了这种政党制度具有强大的维护社会稳定功能。一方面，一个十几亿人口的大国进行现代化建设，必须有一个具备强大凝聚力的政党作为社会政治领导核心，中国共产党的领导提供了这一中心保障；另一方面，社会转型引起的社会阶层分化、利益多元化要求更加有效的民主参与，多党合作可以形成更加多元的利益表达渠道，动员和整合更多的社会政治资源，有助于解决各种利益矛盾，化解利益冲突，寓政治参与于政治稳定中。最后，中国共产党的惟一执政地位及其功能的全方位性决定了监督问题尤为重要。多党合作制度本身就具有这种监督功能，体现在民主决策前的协商，贯穿于决策执行的始终。与西方政党制度依附于权力分立体制的监督本质不同，这种监督融于执政行为中，而不是作为它的对立面，是真心诚意的帮助，而非基于私利的对抗，更能获得双赢效果。
三、讨论与思考
通过前面从结构和功能两个视角对中西政党制度的比较考察，我们可以得到几点启示。从结构一端看，不同政党制度结构的生成都有其内在逻辑及合理性，这种合理性源于各国不同的历史背景和现实条件，是与一整套制度体系相匹配的。比较研究的目的是为了取人之长补己之短，但借鉴不是简单的移植，尤其制度借鉴更不能脱离整个社会政治经济环境，这已得到历史教训的印证。从功能一端看，如果说结构不能简单评判孰优孰劣，那么功能却是可以通约的，因为无论哪种政治体制，都是为了实现人类社会所普遍追求的理想而被设计出来。通过比较我们可以看到，我国政党制度在我国的制度环境中能够发挥比西方政党制度更大的功能优势。那么，为什么西方政党制度还有市场?有两个问题值得我们深思，一是结构优化问题，西方国家社会政治经济的发展的确离不开包括其政党制度在内的一套政治体制的作用，那么我国的政党制度结构应该如何借鉴；二是功能发挥问题，我国政党制度遭到批评的一个重要原因在于，应然与实然存在差距，结构所赋予的功能没有完全实现。从这一逻辑出发，本文认为完善我国政党制度应该树立以下几点问题意识：
一是党际关系问题。西方多党制下，反对党存在的意义在于它随时可能替代执政党上台执政，而我国政党制度下的参政党，其地位的确立有特殊的历史背景，是基于执政的中国共产党需要听到不同的声音、需要来自各方面监督的目的，而非国家政权建设本身使然。当然，参政党能够在我国政治体制中长期存在，又在于它是一系列历史和现实因素合力作用的客观结果，有其必要性和合理性。但是进入新世纪，我们面临一系列新的问题和挑战。全球民主化浪潮中出现了文明之争、制度之争，包括政党制度在内的中国制度特色如何证明自己的生命力；国内政治文明建设进程中面临着民主党派新老交替问题，历史形成的合作模式可能遭到质疑，尤其是随着社会转型向纵深拓展，迫切需要社会政治生活制度化、规范化，党际关系同样如此。在一个不同于革命战争年代政治生活无序状态的崭新环境中，执政党与参政党如何进行政治磨合，将是政党制度建设中一个不能回避的重大课题。尤其是各民主党派如何在不谋求执政、不自外于政的有所不为和积极帮助共产党执好政、推动政治发展的有所为之间把握好度，直接关系着执政、参政模式的合理性。这不单单涉及参政党的自身建设，更需要依法进行规范。
二是结构弹性问题，即政党制度结构所具有的民意吸纳度。政党从其产生渊源看，就是连接社会和国家的桥梁。只是在中国特殊的环境下，先有政党，后有国家政权，从而一度出现党、国高度一体化的局面。党政分开的提出，就是要使执政党恢复其桥梁作用。西方社会，在国家与社会间的沟通上，不仅存在体制内的竞争，同时还存在体制内与体制外的竞争，各种利益集团和社会团体都有这方面的功能，使得政党政治遭遇危机。尽管我国的社会组织发展还不成熟，这种危机尚不明显，但危机的根源是存在的，即一些没有被代表或被很好代表的利益需要一个表达机制。“三个代表”重要思想的提出，是一个非常积极且有益的探索，但问题的关键还在如何理解和真正做到。这一思想不能仅仅停留于执政党的自身建设，更要将其思想本质落实到国家制度层面上。就政党制度而言，如何从规范政党与政党、政党与国家政权的关系上，使制度结构更具弹性，更好地吸纳和整合更多尤其是新兴阶层的利益要求，这不仅关系我国政党制度在新时期优势的发挥，而且对世界范围内政党政治的发展也是一个贡献。
三是制度建设问题。我国政党制度与西方政党制度相比，一个巨大的优势就在于它通过互相补台以收共赢之效，避免了西方政党间彼此拆台导致的资源内耗。这种优势正是通过执政党与参政党的合作协商机制来实现的。尽管政治结构决定政治功能，但从结构规定到功能发挥，并非就是自然而然的。我们要看到，无论是国家政权中的合作共事、重大决策前的政治协商，还是多种途径的民主监督，都存在一定的随意性和实效性不够强的情况。有人将之归因于根本制度的缺陷，有人归因于思想作风问题。前者荒谬，后者偏颇，其共性就是都把制度本身看成铁板一块。事实上，我们通常所说的“制度”包括三个层次，即根本制度、体制机制和具体规则。我国政党制度功能发挥不完全的一个重要原因就在于，根本制度之下的机制不健全。这种不健全包括两个方面，体制内关于参政议政、民主监督的规定不够规范和完善，以及体制外与合作协商机制相关的制度规定缺位或存在不足。前一层次已引起人们的关注，而后一个方面却往往被忽略。如何从政治体制改革、建设社会主义政治文明的大局着眼，为多党合作协商机制提供更适宜的制度环境，这恐怕是完善政党制度的一个重要方向。
