爱华网「铁路改制：问题、展望与出路」研讨会
时间2013年4月1日
主办天则经济研究所/中评网新浪博客
新天论衡
主持人杨俊锋：铁路改制是我们中国的一个老问题，也是一个大问题，涉及到经济学、管理学和法学各个方面交叉的这样一个问题。首先我们非常荣幸的请到了这几个方面的专家学者，让我们欢迎各位专家的到来！下面首先请天则所的所长盛洪教授来致辞。 盛洪：大家下午好！非常感谢大家参加这样一个讨论会。铁路问题是大家一直关注的问题，应该说铁路中国经过了几十年的发展，到现在应该说是有成就有问题。当然总体来讲这些年问题是越来越严重，一个最重要的问题当然就是它的政企不分和它的垄断问题。
我记得大概在十年以前当时铁道部本身它其实有一个外部的改革压力，当时在全国有一种打破垄断、引进竞争的这样一个趋势。我曾经参加过铁道部组织的一次会议，那个会议就是讲铁路怎么改革。甚至在那前后我记得还有一些改革方案，但是后来这些改革声音就偃旗息鼓了，后来很长很长时间没有再听到什么改革的方案。
那么铁路没有改革，但是铁路的问题确实越来越严重、越来越明显，其实暴露很多问题，包括比如像铁路的垄断、店大欺客的问题，比如说它的票价的制定偏高的问题，和铁路它高铁的投资和普通铁路投资的这种不平衡问题，还有一个非常严重的问题就是春运问题，春运这样一个非常大的问题，运输的周期每年带来有非常严重的问题，买票难的问题、黄牛问题，这些问题都是比较严重的。
我们去年做了一个有关中国行政性垄断的这样一个研究，那么其中我们也涉及到这个铁路问题的一些讨论。其中一个问题我们还做了一个稍微定量的分析，就是关于高铁和普通铁路它的投资比例问题，我们也非常有幸获得了荣教授的一些帮助，有一些思路和数据。所以我们得出一些结论，就是说虽然看来高铁…，像我们这些人大家都是教授，应该说大家的收入都是不低的，大家很多人都会对高铁持肯定态度，但实际上要从全社会来看可能这个比例是有问题的，因为高铁坐得很舒服，但是它的代价就是可能普通铁路供给不足，还有大量普通老百姓要坐普通客车，买票难，尤其到了春运的时候更有困难，当然这只是其中一个问题。
当然还有另外一个问题，就是铁路部门的这种腐败是触目惊心的，刘志军、张曙光等等一系列被披露的事情太多了，所以这是一个非常严重的问题，所以导致今天。其实我觉得铁道部被撤并是非常重要的一个改革步骤，而且从政府高层的态度来看，我认为他也把它视为一个改革，那么就是说要走向政企分开。这个政企分开是一个我觉得大多数老百姓和专家都肯定的改革方向，但关键是在这样一个政企分开以后我们往前走怎么办。
因为我看铁道部的发言人讲，当然还有一些专家，说政企分开以后铁路的票价我们不敢保证跟现在一样了。我说这个话是不负责任的。为什么？其实政企分开从我们的角度来看它就变成了一个企业，但是这个企业我们要明白它是什么性质。如果是政企分开以后，如果是个铁路公司它就是独家垄断铁路公司，按照一般的常识，如果是独家垄断的产业就不能任由企业订价，因为没有竞争者，所以这个时候需要政府管制。但是问题是说进一步是什么的，是不是政企分开以后就是独家铁路公司呢，我想这个是未必的，就是它可能是有其他的考虑。比如说我们一直认为网运分开，网可能是自然垄断，但是运是国家的，这在很多国家都是很明确的。
其实天则所受过一个委托，就做这个网运分开，然后这个网怎么收费的问题。我们有一个报告，假如今天我们还是走分开这个道路，我们把十年前的报告拿出来没准还能派用场呢。当然这个我不再细讲，因为我觉得这个就是一般的常识，就是假如它政企分开以后我们必须要走向竞争，如果不走向竞争那它的价格就会垄断。
这是我的基本的一个看法，我就不多说了，因为涉及到铁路方方面面的一些问题，还有非常复杂的因素，所以我希望在座今天来的专家能够发表自己的高见，我就讲到这，谢谢大家！
主持人杨俊锋：谢谢盛老师！我们就轮着讲吧。
赵坚：我先说。就刚才盛所长说的这几个事我说说我的看法，第一个就是说这个高铁，这个高铁很多人支持，我是一直反对，我的观点是中国一条高铁都不该建，如果建高铁的话那也是时速200公里，300公里以上的不能建。当然这个观点我已经说了很多，包括美国纽约时报、时代周刊、英国金融时报等都引了我的观点，原来我还和世界银行的首席代表在中国日报上有一个争论，后来有一次高盛请去讲，我们还成朋友了。
世界银行一直持一个观点，他说高铁建以后可以把有限的货运能力释放出来。但实际上根本释放不出来，为什么释放不出来？因为它技术标准不一样。我们高铁叫高速客运专线，实际上客运的普通列车根本无法上高速铁路运行。所以我们现在的高速铁路在那干嘛？在那晒太阳，一天通不了几对车，所以非常严重的亏损。当然这和国家的决策有关系，如果不是4万亿的话它也搞不成这样，高铁大概从03、04年就准备开始搞了，一年也就2000亿，没有多少钱，但是这个4万亿出来很多是投向高铁，所以造成了这样一个局面。我觉得这对于铁中国铁路以后的发展是一个巨大都包袱，去年三季度已经是2.66万亿负债了。
其实铁路在大发展过程中它的资产负债率高速上升、债务高速上升是正常的，再高也不怕，日本的那些铁路负债率80%以上，这是基础设施，没关系的。但是问题是什么呢？问题是我们做这些投资它创造不了现金流。我一直举这么一个例子：我说做高铁和做饭店没什么区别，高铁一天的通过能力至少是160对车，因为我们的高铁比日本高铁的技术标准更要高、质量更好。日本的东京到大阪一天是161-162对车。但是我们的高铁，特别极端的像郑西一天也就20几对车，20几对车它还是8辆编组，它实际上可以16辆编组，我说这跟盖了160层的饭店现在只60层在营业，8辆编组相当于10层在营业，这样的饭店肯定要破产的。即使像京沪这样客流很好、人口的密度和经济发展水平这么高的一个铁路它一天也不到100对，还大量是8辆编组，它还现在说高于预期。什么高于预期呀，比那个可行预期要低一多，到不了可行预期的零头。因为国家发改委对它有些后评估了，就是可研的预期远远比你现在这个要高得多。
所以就是政企不分，政企不分的时候它是从政治问题考虑，我们国家要建世界最好的铁路，速度最高、最高标准的铁路。那确实也是，我看我们从质量上、从平等性上比其他国家的高铁要好得多，法国的、德国的、日本的、韩国的，包括台湾的，我都坐过，我们的高铁确实比他们要好，但是你你这是有成本的、有代价的，你既然要舒适就要花舒适的钱。我们现在有的律师说高铁票价太贵了，我说它现在是两难，它票价高坐得人更少，票价低亏损的更更厉害，其实在这个水平上它也无法覆盖成本，而且以后成本会越来越高，运营的成本也很高，因为修高铁一公里比普通铁路要3倍的价格差不多，运营的成本至少是3倍，车是5倍，所以价格没法便宜。因为你不能说天上掉馅饼，好的质量就要付高的价钱。
我一直说高铁是小国技术，因为在小国发展起来的，500公里，德国、日本、法国，城市之间的距离不超过500公里，在500公里距离上它非常有竞争优势，因为刨掉两头的路程它比坐飞机快。但是在更远的路程上就没有优势，上千公里就没有优势了，更有优势的是200公里夕发朝至，现在我要到上海去可以坐这种夕发朝至的，睡一觉第二天到那了，白天的时间也不花在路上，晚上住旅馆的钱也少了。
在经济学上有一个重要的课题，就是节约旅行时间的价值怎么评估。假定时间的价值都是一样的。其实是不一样，白天和晚上的价值不一样，经济学很多传统的概念是不对的。如果考虑时间定义的话，你节约晚上的时间没有任何价值。如果高铁开通以后晚上9、10点钟上车，半夜3点钟给你送到那，5个小时，但是你半夜3点钟到那有什么意义呢？没有意义。所以在长距离上不是说越快越好，快它是有成本的。像法国携克号（音）一样，携克号（音）说还未起飞已经达到，为什么呢？因为巴黎到纽约时差6个小时，它可以飞三个小时一刻钟，你晚上6点钟上飞机，下午差不多3点钟到纽约，那这个票价非常贵，没有人承受得起，它撑了多少年以后取消了。所以我们做这个高铁是一个在政企不分的情况下对于它的经济效果不负责任造成的后果，这个后果以后只能是国家来承担或者老百姓来承担，这是没有办法的事情。
而且我们国家现在铁路应该是大发展，为什么大发展呢？因为我们现在交通运输结构不合理，大量的是用公路运输。这个运输到底什么情况我们国家可能不掌握，交通运输部有一个统计，交通运输部08年有一个调查，就是08年跨省运输的煤炭是6.4亿吨。我们是用石油换煤炭，用高级能源换低级能源，用我们稀缺的石油换这个廉价的煤炭。所以我们整个运输结构已经严重不合理，造成了整个物流运输成本高，交通的事故一年死几万人，这都是过去的政企不分、没有一个统一的管理大步制造成的。因为我们设立一个部门就有一个部门的利益，我一直说这实际上是一个委托代理的关系，国务院和各个部门也是委托代理关系，你设了这个部它就要争它政绩，它就要要它的权力、要它的资源、要它的政策、要项目，批项目。
交通运输部它就是想多做高速公路，我们现在已经是世界第一了，超过美国，美国洲际高速公路才9.5万公里，如果仅仅是洲际高速公路的话它的高速公路实际上7.5万公里，加上像我们这个机场高速、五环六环都算上才9.5万公里。我们现在已经是9.6万公里，还不算五环六环这些。但是我们的车不到美国的三分之一，所以我们的高速公路也在那晒太阳，这都是过去整个体制上的因素造成的。这次能够把铁道部政企分开，我觉得这可能是国家新的领导层下了很大的决心。当然，分开它是很容易的事，只不过把这个牌子撤掉了，但是更大的问题就显现出来了，最大的问题就是这个债务怎么办、谁来承担。如果不撤的话这个包不用打开，你一撤的话这个就必须打开，这是以后非常大的一个问题，交通运输部职能整合也是一个问题，当然还有公益性运输等等一系列的问题，交通运输部怎么职能整合也是一个问题，还有铁路改制的问题。
今天有一个“网运分离是铁路改革的核心”，因为我一直是反对网运分离的，我说网运分离无论在理论上、在实践上都不可行。因为01年的时候铁道部确实当时朱镕基推动的时候想做这个网运分离，当时开过会，我记得在铁道部开会时候盛所长也去了。开会的时候总的方案就是按照网运分离，因为当时朱镕基也正常这样。后来朱镕基做了几点指示，我现在记得不是特别清楚了，大概有那么几个说法：第一个就是说要引入竞争，他说铁路应该能够引入竞争，第二个就是铁道部对现在怎么样分、怎么样重组还没有研究透，第三个他说不能一张网，他说电力、通信都不能一张网，应该有竞争力。
01年的时候很多家在研究网运分离这个事、铁路改革这个事，后来铁道部出了一个“四个方案”，基本上都是网运分离的，其中有一个是分成两个公司的，当时是铁道部负责改革的部长王道成主持的，讨论这四个方案的改革。我在那个会议上就觉得不行，后来铁道部铁该司给我一个课题做这个有关的题目，这个题目研究的结果03年上报了，后来在学校的杂志上发了一个文章，后来又在中国工业经济上05年“中国铁路重组的企业别边际完全分析”，对这个为什么不能够做网运分离而应该是趋于公司这种模式做了一篇论文。这是我对这个的看法。
后来是07年的时候国家发改委负责铁道部的改革方案，当时发改委王庆云当司长，我们在发改委做了一次讨论，他后来让我做了一个课题。这个课题是什么意思呢？当时刘志军忽悠温家宝，他说这个铁路必须统一调度指挥，必须保持路网的完整性。这个观点一直是铁路上很重要的一个观点。温家宝就把这个写下来了，所以刘志军就拿着这个旗号说铁路不能改。发改委的意思是他歪曲了温总理的观点，就是说铁路需要不需要统一调度指挥，就什么叫路网的完整性我做了一个课题，后来07年在杭州国家发改委开会的时候把这个主要意思讲过一遍。我们听说后来国家发改委曾经用这个和去铁道部做过商量，铁道部就说春运怎么办、这些特殊的运输怎么办，提了一些问题，意思是不同意，所以就搁置了。08年以后就归铁道部出这个方案，怎么进行重组。
我先说一下为什么网运分离这个概念是不对的，因为网运分离这个概念实际上是从英国来的，应该是八十年代、八十年代末开始做这个研究，他们做这个东西要立法、要做研究的，是93年最后才出了改革这个方案，就是按网运分离这个来改。当然它做这个改革的理论基础是什么？我觉得是“可竞争市场理论”。就是说铁路这个路网是有自然垄断的，货运和客运是可以自然竞争的，可以把路网垄断这个东西单独独立出来，然后让货运和客运去竞争，所以这是改革的理论基础在这，也是这么做的。当然这是主流经济学的观点，但是主流经济学的这个观点本身就是一个想象的世界，因为可竞争市场理论我觉得根本是不成立的。因为特别是铁路这种产业，它的资产专用性非常强，可竞争市场理论这个前提都不存在，怎么能用这个来解释铁路的问题。
还有一个问题是对铁路改革的理论基础，当时虽然科斯的理论91年获诺贝尔经济学讲奖，但是很多经济学家对科斯这个概念，什么叫做交易成本、什么叫做产权不清楚，没有进入主流经济学家里面可能还不认识不到，所以他就不能够用这样一个理论来分析铁路这个问题。铁路上可能是世界上最复杂的企业，因为铁路是第一个现代工商企业，所有的现代企业最后都是从铁路这种管理模式发展出来的，所以第一个现代工商企业、第一个现代公司。所以它可以提供一个分析这些交易成本、产权的一个最好的案例。当然即使是现在说交易成本是什么概念很多经济学家的看法可能也不一致，科斯和威廉姆森也不一致，虽然他们都获得尼泊尔经济学奖。
科斯这个交易成本的概念和产权的概念是怎么理解铁路进行重组的核心概念，理论上清楚。如果理论上本身就是混乱的，那你提出的方案就是瞎改，怎么个方案都可以。科斯说什么是交易成本？科斯说是发现价格的成本。这个概念可能是比较抽象的，什么叫发现价格的成本？所以威廉姆森说科斯的交易成本的概念不具可操作性，他提出了一个交易成本的概念是资产专用性、机会主义行为、交易频率等等，用这个解释什么是交易成本、交易成本是怎么构成的。
当然你如果用铁路这个问题来分析的话，你可以看到并不是说威廉姆森说的不对了，威廉姆森是用特殊代替一般。科斯讲的交易成本概念是一般，威廉姆森讲的交易成本概念是特殊，如果用特殊代替一般的话你在分析问题的时候就会出现混乱的。那如果用交易成本威廉姆森的概念就很难分析了，比如京沪铁路，北京到济南这一段铁路非常有价值，因为从济南可以到上海去，所以它是互为专用资产，按照威廉姆森的说法互为专用资产应该是一个企业。铁路路网好机车车辆又是互为专用资产，也不能网运分离，又应该是一个企业，它就无从解释这个铁路的重组或者企业边际的问题，这是新制度经济学最核心的概念，无从解释。
什么是交易成本？就是发现价格的成本。什么价格难以发现？网运之间的价格很难发现，这个价格不能够发现。不能发现怎么办？就不发现，就变成一个企业，这样来解决。它为什么难以发现？因为如果说按照完全成本定价，那么运输的公司就没有动力在这个路网上跑了，价格太高了，所以它都是按照边际成本定价，按边际成本定价就意味着这个企业是不能盈利的，必定亏损。那谁给补？国家来补。所以这个实际上在我们国家根本无法运行，在欧洲运行的话是国家大量补贴，比如法国铁路盈利了，你看看它的财务报表，06年法铁收入是200亿欧元，但是国家给路网补贴了100亿欧元，德国补贴了80欧元，都是大量的国家来补贴。
网运分离是把网运合一的垄断变成路网的垄断，所以网运分离是创造一个更没有发展铁路动力的一个公司，因为路网越多寻租的机会越少。所以网运分离在理论上即使从传统的理论竞争的这个角度它也是不成立，从交易成本它也是不成立的，从产权它也是不成立的。那什么是产权？科斯有一个很好的说法：产权就是行使一定行为的权力。所以科斯反对用生产要素这个概念。什么叫生产要素、什么叫拥有生产要素，这个概念本身就是错的。你如果对产权的概念有一个清晰理解的话，对于铁路来说并不是说你有这个路网、你有这个机车、你有这个车辆，而是你能不能让这个车在路上跑、什么时候跑、怎么跑，这是谁来定的？调度指挥定的。当然很多错的概念是说没有调度指挥这个安全是出问题的。实际这是完全错误的概念。铁路调度指挥是两个概念，铁路一段是调度指挥，就像交通警察似的，这个路口只能由他来指挥。但是更重要的铁路调度指挥是它的货运计划和日班的情况，这是调度指挥，这就是对货怎么组织、车怎么组织，这没有必要由一个中心来调度指挥，而且这对于企业来说是最核心的产权，没有这个权力的话根本就无法运行。当然网运分离以后这个调度指挥就要放到路网公司，那就意味着获运公司和客运公司没有这样一种基本的产权要素，所以它根本无法运行。用很多合同约束高度垄断的路网公司，那无疑是更多的增加成本。所以往来从交易成本的概念、产权的概念，这个网运分离根本都不可行。
在实践上也是没有一个成功的案例，英国曾经网运分离，但是它的路网公司由于没有积极性来维护路网，投资不足，出了很多大事故，虽然已经在伦敦交易所上市了，最后不得不国家重新接管。法国说是叫网运分离，那它的网运分离实际上是假的，因为这个法铁它负责整个路网的维修，负责整个调度指挥，路网公司实际上只不过把这个路网租给法铁，或者说通过这个路网来获取国家补贴的一个渠道。德国是把铁路分得很细，有路网公司、货运公司、能源公司、车站公司，车站也是，但是它在一个统一的控股公司下运作，所以价格由控股公司来定。所以世界上没有一个成功的案例。
英国为什么出现这个？英国这个我想是因为它政府找了一些主流经济学家来设计铁路改革方案。这些主流经济学家既不懂交易成本的概念，又不懂产权的概念，又不懂铁路怎么运行的，所以出现这样一个不伦不类的概念。但是它有一个合理性，就是欧洲要统一铁路市场，它路网是统一的，所以要网运分离。日本的改革是日本那些铁路公司的，原来国铁的一些人，原来国铁有改革意识的局级干部推动的，他们甚至绕过国铁的总部直接向议会大报告，提出这样一个方案，所以说可操作，所以日本的铁路改革相对是比较成功的，就是分成一个区域公司，比客运更简单一点。当然对于中国的铁路怎么改革，因为我去年写了一个文章，在综合运输去年的第七期上，比如说重组为三大区域公司的这个设想。
那实际上就是说和07年我给国家发改委做的是一样的，但是我这次说的是两个层面竞争的这样一种结构。什么意思呢？就是说分成北方中部和南方南部这样三大区域公司。铁路不能分得太细，因为如果分得太细的话就会造成什么呢？这是我07年做那个研究的一个基本的观点，就是说如果分得太细的话它就需要一个统一调度指挥。比如上次刘志军在做改革的时候，他把原来15个铁路局变成18个铁路局，把最有实力的铁路局，比如说郑州局一拆为三，北京局一拆为二，因为这两个局是最有实力的。一拆为三、一拆为二以后，每个铁路局发送的这个货物70%、80%以上都要发送到其他地方去，要跨国它的管辖边界，这个交易由谁来协调？只能由铁道部来协调。所以说越度，那铁道部集中统一调度指挥这个要求是内在的一个内升的要求，因为各铁路局之间这个跨线接车的交易是非常多的，所以它需要更上层的统一调度指挥。但是如果分成三个，当时具体分析的数据是国家发改委综合运输所它提供的，如果这样分成三个的话，就是北方和南方的公司差不多70%的货运量能够在自己内部完成，30%是需要通过掉换，中部可能是64%的样子，这是按照05年的数据，就是大部分的货路的承诺可以在自己的内部完成。
当然美国也是，美国上百家铁路公司，但是1980年对铁路放松管制以后它变成7家大的了，美国主要是4家，当然还有加拿大的，所以我想分成大的公司以后在干线组织区域分公司，平行线有竞争。所以就看下一步铁路怎么改了，这是我基本的一个观点。主持人：赵老师提出了一个非常有挑战性的很有新意的一个话题，网运是不可能分离的，是不行的。
盛洪：我讲5分钟，因为刚才赵坚老师直奔主题，网运分离和网运不能分离是一个核心问题。赵教授刚才的主要观点是由于网是自然垄断它不好定价，所以它就不定价。其实这个说法还是可以商榷的，为什么呢？因为你刚才在引证科斯的这个理论。其实他还有一个著名的文章叫“边际成本论证”，讲的是行业如何定价的问题。在自然垄断行业由市场定价是有问题的，现在像自来水、管道燃气等定价技术非常成功了，它把这个问题解决了以后这些问题就解决了，所以其实这个应该不是问题。
再讲实践，我记得类似的情况非常多，比如说网运是从铁路来看，其他都是类似的，比如像燃气也是一样的，管道和运气也是分离的，而实际上燃气的网运分离现在也非常清楚，而且它是最简单的做法，就是它承认你是自然垄断的，但是它是两个限制：第一个限制是说你不能延伸你的服务，就是你把你的网延伸到运里去了；第二个就是对价格管制。因为我们专门做过燃气，燃气是有规定的，说你做管道不能延伸到下游，第二个就是对你的价格进行管制。所以您刚才说的理论是有解决办法的，不能绝对的说网运不能分开。
赵农：我讲一下，简短一点吧。铁道部终于被拆掉了，那么铁道部拆掉好不好呢？我感觉总的来讲应该还是做得很不错的。因为有它的存在使得很多先进的运输手段没办法使用，一些联合运输不能做，比如说对于一个长距离的，它先是要火车，火车上面搁着汽车，到了地方之后汽车直接开下来就走。那么按照原来分离的这种状态，各自存在沟壑的这么一种状态的话，那这样一种状态显然让这种好的运输方式没办法实施。那么现在把它弄掉并到交通部里，显然在行政上这一条障碍把它打破了。
另外就是考虑铁路整个的发展，我们国家发展到现在也就八九万公里，现在和美国之间这个十万公里还有距离。但是在美国来讲铁路似乎都在走向夕阳，但我们国家还在上升。京藏线堵车堵上百公里，堵十几天。
盛洪：高速。
赵农：就是高速。所以可以想象我们国家铁路的货运这一块或者说普通铁路这一块目前还是有短缺的。那么在高铁和普通铁路的配置上现在存在严重的失衡，我们的报告也计算了，就是每年大概有533亿的福利损失，就是如果把它配置更好的话，每年500多亿的损失就可以把它避免了。那么对于铁道部裁撤之后下一步的改革其实有很多人持悲观态度，我在微博上看到很多人就悲观，说把铁道部一裁撤之后票价肯定要涨，他认为第一步是票价要上涨，那么第二步怎么回事呢？当票价涨得很高，过两三年三四年之后在人民的呼吁之下就会跟你玩一场假改革，比如说网运分离，或者区域搞一个假竞争，假竞争再有五六年差不多了，这个事情就过去了。网民这个判断是有相当基础的，因为我们国家有很多改革是瞎改的，或者是说亦真亦假。你看它两条，第一条是什么呢？一个公司，然后光把价格放开。这种是非常要命的，垄断价格放开，那必然就让它价格上去了。还有一种就是半假半真的竞争，叫做分肥（音），国有的另外部门合在一块再成立一个公司，表面上看跟你有竞争，实际上在部委、在政府的统一安排之下它俩可以定一个几方都满意的价格。
我们国家为什么现在的改革让人讨厌就在这，所以我想针对这个的确也要引起咱们的高度重视。就是虽然铁道部裁撤了，它对于以后展开竞争奠定了基础，那么下一步我们就要对充分和公平的竞争来进行思考。刚才赵老师谈得也有一定的道理，因为他刚才谈到了互为资产专用性的问题，从这个逻辑上来讲纵向一体化好像是更符合，从逻辑上来讲，但是纵向一体化之后定价方面确实也会存在问题。刚才赵老师讲网运分开，我认为网运分开也有一定的道理，那么从中国现在看我更偏向赵老师的看法，区域性的先分开，数目不要太多，几家，资源和运营你全管，但是你几家之间是要对价格有竞争，因为你有三家。但有一条：不能让你合谋出价格来。因为本身铁路、飞机、公路、水运、航运之间就有相互替代性和竞争。让它实实在在展开竞争，政府部门不要在里面充当是一个大托拉斯的这么一个角色，它公然进行合谋这个要打破。我认为更为重要的是后者，就是要把民营资本放进来，让他们自己通过股份制形式建立各种各样的公司，来进行铁道方面的建设。因为通过这给他们实实在在分开几家，更加大竞争的压力，让定价可能更合理和充分。我大概就说这么多。
主持人杨俊锋：赵坚老师是北交大经管院的教授。然后这位是中国社科院经济学所的赵农研究员。下面哪位老师来讲？
荣朝和：我觉得天则所讨论这个问题是挺好的“铁路改革：问题、展望与出路”，铁路问题相当复杂，垄断只是铁路面对很多问题其中的一个，说行业治理问题比说垄断更好一点。
去年参加天则所跟铁路有关的一个课题的讨论，我认为天则所在长期关注铁路的问题，他们希望能够计算在政企不分的情况下社会福利损失是多少。
主持人杨俊锋：计算行政垄断造成的福利
荣朝和：今年面临铁道部政企分开，那么大家下一步关心的问题应该是一致的。从十年前谈到政企分开改革的时候，其实当时如果走的话比现在情况好很多，因为十年不改革造成很大的不改革的成本或者代价，这个不改革或者代价实际上是由社会或者大家来承担的。十年前改革要比现在好，即便是五年前要改的话，08年的情况也比现在要好，所以这个改革如果我们早走损失会小一些。
我们现在看到铁路改革走出第一步，这是肯定的，但是问题是下一步怎么走、今后目标是什么、前景是什么，咱们这个题目挺好。我想谈今天面对政企分开铁路改革应该有多少事情应该做，我总结了有六个方面需要做：
政企分开应该是肯定要做的，把政企不分和很多事情放在一起去做一步改过来其实不太现实，这也是铁路十年没走出来的一个很大问题。发改委要交代一个改革方案，既政企分开了由网运分离，比如分成几大公司，但是一下做成这样的事情其实非常难。因为政企不分的话铁道部是站在被改革的那一方面，你提什么方案它都觉得不行。也不一定真的不行，但它说不行，说安全问题、春运问题，让你改不成。所以第一步必须要迈出去。这是第一个，关于政企分开的事情。
第二个事情就是债务的重组，因为十年前改革债务问题没有那么严重甚至是不存在的，现在摆在面前一个特别大的问题就是说是2.66万亿，实际到年底应该是3万亿，地方政府应该还有1万亿跟铁路有关的一个债务。所以如果不改革或者改革以后我们的投融资体制、规划体制、财政体制如果不做调整，只靠少量的政府资金撬动大量债务建设的局面的话，那铁路以后的债务提高到5万亿甚至10万亿、金融体系和财政体系造成重大冲击的情况都是不可避免的。现在我们说将近3万亿，实际上已经开通的高铁各种线路要完成还得1万亿。那如果这个不调整的话，我们接着咬着牙扛着大量的债务搞建设的话，那3个亿又加上去了。已经开工完成的是3万亿，再加上地方政府已经已有的3万亿，加上还要欠1万亿，所以债务问题应该是非常大的问题，必须要给予妥善的解决，而且不应该是把我们已有的债务承担就完了。现在中央认可说分成两部分，公益性的和经济性的，公益性的财政承担，但是经济性的铁路自己承担。但是我觉得现在它很大部分应该是决策失误造成的，那决策失误造成应该找负责人。
现在有一篇文章是说应该按照责任的主体进行承担，他其中提到的是银行，因为大量贷款是银行，如果你觉得铁路债务没债务风险就是你判断失误，那应该承担一部分坏帐，那这银行损失非常大，要从盈利了拿出这些坏帐。他说债务的主体应该是银行，我觉得决策失误的主体包括发改委、国务院，也包括铁道部自己。那么这些决策失误的主体会不会承担债务？铁道部没有了，发改委没有钱，国务院谁来承担？最后这个债务最后还是国家承担。所以我们现在这样一个债务其实不是说国家不能承担或者不应该承担，而是说债务从哪来的，恶性债务它的责任在哪、为什么发生，今后我们应该不允许这样的债务发生或者增加，这个如果不解决债务肯定会越来越多，这是对整个社会不公平的。所以我觉得债务问题大的道理上是这样的。小的道理上，说现在所有债务由铁路总公司来承担，我们算过这个，铁路总公司承担不了这个债务，它现在的运营全行业是亏损的，连利息都付不起，那这个总公司过不了几年就破产了，但是又不能让它破产，所以肯定有承担债务的主体。我们当时设计的是企业有两个主体，一个是经营的主体，另外一个主体像日本改革时候成立清算团，大量的债务设立一个新的主体是债务主体，把一定资产划给他们，然后若干年以后它把资产处理完以后还了债，如果还还不完财政再拿过去，所以这是过渡缓冲的必要手段。所以我觉得总公司在债务方面应该做一定的调整。
赵坚：现在不是债务问题，现在高铁还继续建设不建了，比如乌鲁木齐的荒漠上建高铁，这是世界上闻所未闻的。
盛洪：刚才说每天开160对才打平？
赵坚：在日本就可以盈利了。
盛洪：我们有一个计算，我们算的是129对，不一定很准确，但是大致是这样。现在高铁都没有达到这个结论，所以我们有一个结论：高铁这种配置每年亏损300多亿。所以高铁马上要停，多建一公里就多赔一公里。
荣朝和：我们去年年初写一篇文章是铁路债务问题，当时提出来有些该停，但是刘志军虽然下台了，有些领导认为这个高铁的战略是中央战略，所以就变成最后我们找不到责任主体，刘志军关起来了，国家领导人换了，所以找不到这个责任主体。所以不光是已有债务的问题，还有是不允许新的债务的出现。日本国铁改革的时候有更大的一条措施，就是新的国铁是轻装上阵的，但是不允许再现恶性债务。日本国铁新的主体里面后来这20年没有新的问题出现，现在也在建高铁，一年是10公里、8公里。
第三个问题是铁路的行业重组，这个大家都很关心，是上下分离还是分成三个五个，这个东西我觉得还不算完。刚才我说了，应该增加一个债务主体，还应该增加铁路公共建设主体。现在运营的这个公司其实它已经债务非常多，它没有能力建新的铁路，建新铁路要么就是从国家拿钱，要么就是欠更多的债，传统的铁路建设模式已经维持不下去了。国外像日本韩国都有这样的考虑，就是国家要建新的铁路要么就是市场化企业自己投资，要么就是铁路建设工团、高速公路建设工团来讲，由政府来出钱，但是也有一个体制来约束。刚才说到运营主体分不分各有各自的道理，但是我觉得今后的形式是多元化的，不是完全分离也不是不分，要求是有中间状态的。
赵老师说到分三家公司，过去铁路局跟铁路局的边界是在省上，是什么也不是地方，但是今后铁路公司的分界点应该在枢纽位置上，整个一条线是一个完整的铁路公司全程控制。三个好、五个好还是七个好，我倒觉得完全理想化的东西我们现在的人想设计出来一个一定是市场化的、被市场接受和行业承担得了的恐怕很难。今后的铁路公司可能包括同一条线上的竞争，现在一个走廊里面的一条线已经变成多条线，客专一个公司，因为只能跑客，这样比较单纯，在同一条通道里面客专可以和普通铁路。现在都在一家里面，开了客专就把普通列车停掉，其实大家很不满意。如果一条通道有多家公司在竞争的话，高铁也有，大家选择性就多了很多，他们之间竞争是真正现实的。另外，铁路客车公司，把客车租给运营公司，像机车车辆的租赁和服务的公司，我觉得在未来铁路行业体系里面各种各样的企业其实都是可以存在的。所以我觉得今后未来铁路的改革理想化的模式大家可以讨论，但是一下子到位的设计比较难。若干个步骤然后让市场去调节、市场去接受。
但是这里面有一条，就是普通铁路调度指挥。铁道部政企不分是一直强调的一件事，而且国务院把它说成改革必须要坚持的一个东西，这是站得住脚的。产权最集中体现在铁路上的就是调度指挥权，如果一个铁路网里只有一个铁路调度指挥中心，那其他的就没有关系存在了。在美国那么大一个地方，你刚才说10万公里，其实美国现在20多万公里，大概有4-5家一级铁路公司，每个都是自己独立调度指挥，在一个铁路网里面多家铁路公司各自占一块地方，包括整个线路是全程自己控制的，调度指挥有自己的系统，然后做到网里面相互竞争。这是行业重组。
第四个问题就是跟这。问题、列车过轨的问题，清算的问题，引入新的竞争点问题、引入社会资本问题、定价管制，等等这些问题其实在铁路过去政企不分的情况下，自己是经营者，又是裁判员，所有东西都是它出来。现在裁判已经出来了，但是规则是没有的。所以政企分开、行业重组，同时还要建立规则，让多家企业相互之间的产权关系能够得到保证，如果是垄断性的价格应该怎么去控制。如果是竞争领域的话，那通过行业协会或者说企业之间的谈判，或者说仲裁的机构解决，这绝对是非常重要的问题。因为我们去年跟原铁道部部长一起做课题的时候，他特别担心的问题是我当部长时候局长不听话，但是他终究还是要服从部长。今后部长没了，这些局长谁去制约，谁都拿他没办法，这实际上是没有规则的。日本当初铁路不改革10年涨了13次价，但是债还是越欠越多。所以今后我们铁路必须面对市场的时候，现在铁路涨价空间已经不多了，因为航空降得跟高铁差不多就没人坐了。当然也有一些价格政府是应该控制，但是我觉得今后改革，就是我们把铁路推向改革今后让它市场化，什么时候铁路自动降价了就是我们铁路改革到位的时候。这是第四个事情。
第五个事情也很重要，就是地方在铁路方面的事权。刘志军搞的事情是全国铁路都归铁道部，让地方出完钱就没它的事了，所以地方在铁路运营管理上没有话语权和执行权，而且比较完善的铁路体系里面一定是中央的干线铁路、地方性支线铁路和城市铁路三个层次是相互分工、相互支持合理的铁路相同的结构。刘志军把所有铁路都放在铁道部一个锅里面，他也玩不转，而且很多铁路亏损自己也没有办法去补贴。所以搞了一段时间马上就跟下面的省市说不给建新的东西，如果要建新的城际高铁一定要地方出钱。这个实际上就把地方性权力交给地方，但是地方现在要承接地方铁路的管理权、投资权、政府行政权，它既没有知识也没有主体也没有法律法规，所以这样的东西在方案里面是不合理的。所以所有国家铁路改革的过程中一定要处理铁路跟政府的关系，包括一些地方的服务，即便它让国体的线路也是合作的关系。比如亏损你让我提供北京地区铁路郊区的服务，那就谈吧，你要一天给你开多少车、一年开多少车，如果亏损的话有一定的关系。所以一定要有做事情的法律法规，所有的东西好像铁路都由中央政府来管，其实中央政府管不了这些事情。
第六个问题是大步制，它是综合交通的事情，我们社会需要的是一种多市联运的无缝隙链条很畅通的流程，不是一种方式包打天下。而且运输方式从过去以竞争为主变成协作共赢的局面，这需要相关的法律法规配合，要符合新的多市联运、综合运输的要求。过去铁道部是自己管自己，体系的建立和基本制度的形成是不可能的。铁道部现在进去了，但是真正要把这个事情做成是很难的事情。
美国1967年成立运输部，我们2007年去美国考察调研，40年过去了，他说我们合了40年年了，这个运输的关系还是没处理好，但是他们承认合起来比较好。因为以前是自己管自己，很多烟囱都在冒烟，浪费资源。整合以后，对于国会来说批准你预算，老百姓也理解这个事情，所以你应该跟大家有一个交代。所以综合交通规划是一个重要的事情。
上一次08年为什么大步制很失败？就是民航局进去了，但是民航局所有的职能仍然是独立的，这个事情很滑稽，因为合并以后应该有一个综合运输规划，结果还是民航自己搞自己的规划，公路搞公路的规划，铁路搞铁路的规划，水路搞水路的规划。综合交通网提高效率，给社会提供更好的服务。所以这一次的改革我们看到的方案里面是要把铁道部和民航局的规划权整合在交通运输部统一认可的规划司里面，但是真正要把这个规划体制理顺，因为这是分资源分钱的事，所以所有部门一定要为自己的部门抢占资源，抢得越多越好，所以真的要把这个事情做成也是难度也很大，但是一定要推进这个事情往前做。
刚才说到地方的事情，地方我们也有一个问题，就是地方欠了很多的债，我们很像欧盟，欧盟欧元区造成机会主义，大家要向银行借很多的钱，财政管制和货币的体系是分离的。中国也是这样，地方政府不能破产，我们允许地方政府建立融资平台，欠了大量的债以后又不能破产，所以这些债务一定要传导到中央来。我们的银行也是机会主义，机会主义对机会主义，中央也是几年一届轮换，资源的配置低效率、银行被拖垮，债务问题最后一定会暴露出来。中国也有中国的债务问题，中国债务问题爆发出来的最后一根稻草可能就是铁路债务或者公路债务，这是很有道理的。
这是我想到的几个方面，给大家做一个参考，实际上的问题可能比这还要负责，希望大家贡献才智。再加一句：铁路未来的改革我们好像寄希望于政府拿出更好的希望来，其实政府也没有很聪明的，甚至很笨。所以我觉得应该有责任主体专门研究，这个责任主体可能是政府，也可能是民间。像天则所作为民间一方来策划自己的铁路改革方案，交大也可以有交大的改革方案，大家集思广益，这个事情肯定比以前做得更好。不管是日本还是韩国的铁路改革民间都贡献了自己的力量，而且他们的体制是支持民间策划对国家有好处的改革方案。其实在我们的政改或者行政改革方案制定的时候要把民建的力量进来，而且要让政府重视民间的力量。仅供参考。
主持人杨俊锋：谢谢荣老师！下面请北大法学院湛中乐老师。
湛中乐：十年前在紫竹院那个地方开了几次会议，包括毛教授还有张教授，包括法学界的不少人。虽然叫天则经济所，但是跟法律好多问题都在那个地方开会。但是在这个地方是第一次。这对我来说更多的是学习，因为企业里面有不少经济问题。
我想谈几个方面：
第一个方面，我想谈谈自己的一点感受。这个感受就是20年，1993、1994我在日本待了9个月，2010年我在日本做了一年教授，日本经济使我想到原来我们所处的国计民生等领域是国有的东西是私有化，铁路日本好多是私人去做。包括中国的土地是好多国有，但实际上日本好多地方都是私有的。日本富士山都是私有的。
我们很像欧盟，欧盟欧元区造成机会主义，大家要向银行借很多的钱，财政管制和货币的体系是分离的。中国也是这样，地方政府不能破产，我们允许地方政府建立融资平台，欠了大量的债以后又不能破产，所以这些债务一定要传导到中央来。我们的银行也是机会主义，机会主义对机会主义，中央也是几年一届轮换，资源的配置低效率、银行被拖垮，债务问题最后一定会暴露出来。中国也有中国的债务问题，中国债务问题爆发出来的最后一根稻草可能就是铁路债务或者公路债务，这是很有道理的。
这是我想到的几个方面，给大家做一个参考，实际上的问题可能比这还要负责，希望大家贡献才智。再加一句：铁路未来的改革我们好像寄希望于政府拿出更好的希望来，其实政府也没有很聪明的，甚至很笨。所以我觉得应该有责任主体专门研究，这个责任主体可能是政府，也可能是民间。像天则所作为民间一方来策划自己的铁路改革方案，交大也可以有交大的改革方案，大家集思广益，这个事情肯定比以前做得更好。不管是日本还是韩国的铁路改革民间都贡献了自己的力量，而且他们的体制是支持民间策划对国家有好处的改革方案。其实在我们的政改或者行政改革方案制定的时候要把民建的力量进来，而且要让政府重视民间的力量。仅供参考。
湛中乐：国计民生。而且我乘坐的交通工具很便利，事故很少，服务也很好。而且铁路的运行成本跟飞机差不太多，有的还贵。所以我的印象就是说我们认为要国有经营的和平私人出问题的人家却经营那么好。
99年在美国，我既坐过火车、又坐过汽车，也坐过飞机，美国当时高速公路到处都有，星罗棋布的。美国铁路也是分为几个公司，除了国有也有地方的，除了国有也有股份制公司的。美国它有很多历史经验和知识总结。美国的火车我所坐的也分高中低不同档次的，甚至在不同时期也有价格的调整和优惠等等，但总体上美国火车的价格不便宜，因为分级太多了，存在竞争。所以火车到处有，但并不多便利，但是有人去坐。而且它很多有地方的铁路，美国是联邦制，它不是全部都由联邦制做，各地修的情况跟中国的情况不一样，它经营的情况更是不同。所以火车有的地方比飞机还贵，因为美国晚上坐飞机很便宜的。
所以过去20年来我在美国和日本的经历，让我觉得这其实是一种国有的、国营的或者我们私营的私有的多种形式并存，这涉及到过去20年里面所谓计划经济向市场经济转型所有的很多领域里面，国计民生领域里面，政府扮演的角色不是市场经营者，是从市场经营主体里面退出来，利用市场经营的规则发挥市场主体的作用。如果说有铁路，像香港93、94年我也去了，香港政府作为铁路经营者曾经算比较成功，那也是一种经营模式，就是说政府不见得不经营，但是经营它是通过股份制、公司运作模式去做的。
过去二三十年里面，或者中国铁路改革到目前，我想对于铁路运行机制的存续，首先我觉得要放在历史大背景现象下考察。我们之所以批评了好多现象，是因为现在站在更前沿，我们回过头来看它服务质量，看它运营的监管经验，我们说肯定成绩的同时存在N多的问题，但是尤其要放在中国49年建国以后的大背景下看，从计划经济转到市场经济，在这个大背景下看。从这个意义上讲，我们有可能过去苛责它一步到位，但确实改革也难。中国在过去二十多年里面也是在借鉴人家的经验，也是在摸索，只不过应该说铁路运行体制、铁路这块可能牵动人的群体多、利益大，在中国这个交通尤其铁路一直还是个主渠道，应该说它比公路、飞机对于很多来讲是用得多的。过去不能坐飞机，火车里面还要讲档次，软卧票不能达到司局级不能买。但是后面就不一样了，放在大背景下看，中国铁路体制的形成有它特别的历史原因，那么中国铁路运行体制改革其实也是大势所趋。所以放在历史背景下来看待我们曾经存在的铁老大成绩的同时也要看到问题，要看到它不适应现代经济发展，在很多方面阻碍我们所说的政府监管，在很多方面存在问题。这是一个感受，就是二十年来外国有变化国内也有变化。
我前两天刚到天津去，天津大学的一个校长请我去讲课，从北大西门到北大东门一定要来车接我，走了40分钟，我走路可能10分钟。然后上了高速以后三个小时到了天津，回来时候我说你千万别送，为什么？耗油也耽误你，所以后来我坐城际铁路就32分钟，非常方便。到了北京站，北京站坐了45分钟到北大东门，加在一起前前后后省了一半时间，对他方便，对我也方便。去年我也去了趟南开，孩子在那读书，有一次去了以后也感觉到非常舒适，听很多朋友讲北京到上海的高速动车也很方便。但去年夏天我去了趟山东，坐动车感觉到很便捷。所以国内这些年的高铁、乘积铁路、空中和地下轻轨的建设总体上感觉到越来越便捷，当然有很多不满意的地方，但是还是有很多便捷和改善的地方，但这还不够。这是总体的概括，就是现在还在发展、在改革中我们要解决各种各样的问题。其中政企不分或者一直纠结于政府既要道路建设又要进行经营、监管的话角色难以分离。像去年还是前年温州高铁出来的那个事件，把几节车厢埋起来，这在别的国家真的不敢相信。为什么？它这种体制决定了的。
过去涉及到政企分开的情况下，由于铁道部它是特定历史条件形成的这种机制、体制，人多、利益群体大，所以改革相对缓慢。刚才老师说07年、08年就应该改，但实际上一直难改，难改也有难改的原因。这一次十八大尤其全国人大通过这个机构的改革方案，我觉得是值得肯定的，它迈出了一个重要的步伐，过去邮电也是政企不分，政企不分的体制在行政改革的一个阶段性的成果这个要值得肯定。国家行政学院的管理体制改革还约有一篇文章专门谈这个问题。这一次全国人大的决定意味着对改革方案的肯定。铁道部要成为铁路局要成为大的交通部的一个部分，这个怎么看？怎么进行所谓的政企分离？事业单位的深层次改革也是一个大的问题，涉及到的问题很多。
行政体制改革一个重要的组成部分就是大的交通部关于铁路管理这一块它应当有的一些职能或者过去固有的职能还应该通过法律制度来重新予以科学的配置，包括规则的制定。过去我们有铁路法，除了铁路法还有一系列的行政法规和规章去确立政府在这方面的管理职能，尤其是中央政府。所以规则的制定、标准的确立和监管措施。价格管制是政府监管重要的一块，无论怎么改价格也不是公司想怎么做就怎么做，要按照法律所规定的程序，包括公众参与这是重要的组成部分，不能光政府说了算，但是政府有一套程序，有专家经营、公众参与以及独立单位对成本进行核算，还要监督。所以无论怎么改，通过价格管制来平衡经营者、消费者各个方面的利益。而且毕竟道路网路建设政府有一部分管理职能，就是网的建设方面、硬件的建设方面，国家和政府作为投资者的一方，刚才说到的投融资体制改革，有一部分运用所谓的类似BOT、TOT形式进行招投标和运作经营。
我们说的客运和货运那个体系可能又谈到刚才说的网路分离的问题。但是总体上从行政体制改革来讲这一次开始剥离了，那么怎么剥离清楚？政府的决策定位很重要，它是不是像过去一样管到经营里面去了？其实经营里面很多东西要市场和社会，这个市场就是未来成立各种各样的公司，以后要有多个主体，这个主体的市场主体。因为过去它的职能是合二为一的，它把规则的制定者、规则的实施者以及监管者的角色完全混为一谈，既可能有越位还有可能错位。所以现在行政体制改革怎么利用政府规则的确立然后进行有效的监管，然后把有些权力。原来是行政权力还给市场，那么这个权力演化为经营自主权的问题，经营自主权现在所谓讲的“松绑”，然后依照法律程序组建公司，包括债务的清理，包括公司的重组等等，这有若干个模式，这需要一个过程。
就跟早期中国九十年代末，上个世纪零几年朱镕基在位的时候也是有这样，所有的国有公司包括国有银行死账呆账这些东西等怎么去盘活，这一部分是分几大银行里头，有这样一个公司把它搁在那，然后想办法进行盘活。现在的资产几大银行里面都有相关的对过去死账呆账这一部分进行想办法。这个以后应该专门有一套改革方案，继承过去的权力和业务。然后怎么使得政府在这里还要扮演一定的决策，因为国家有政策银行——国家开发银行，国家投资的一些主体也是有的，那么这一块还得用市场规则去做。所以我想第二个问题其实就是行政体制改革现在走到这一步之后，要理清政府与市场的职能，然后强调政府规则的确立和有效的监管，然后还权于市场、还权于社会，这是第二方面的问题。
第三方面的问题是跟行政体制改革有关的，就是司法体制改革。铁老大是从上到下纵向的系统、垂直的系统。跟铁路有关的行业有公检法，铁路的公安、铁路的检察院、铁路的法院，这是跟行政体制改革同步的，这一部分现在也在改。检察院里面也铁交民银，现在法律也在往前改。所以以行业垂直作为标准的东西也是在往前推进。所以行政体制改革实际上带动了对司法体制改革的一个影响，这个越来越多的是讲一个地域，这个地域既有行政区也有司法区。司法区不完全按行政划分，比如跨省的法院、跨县的法庭，就是司法体制打破地方司法体制保护主义，所以部门冲突矛盾发生。更好的理顺司法体制起到一个促进的行业，它有一个促进或者催生推动的作用。
第四个更重要的，就是未来决定要重组公司。那么公司重组是总公司在下面设立若干个公司还是我们说的网路分离等等？这个需要社会广泛参与。除了国务院的部门像发展研究中心，还需要很多有识之士进行参与。怎么进行重组？过去资金负债怎么清算？由谁运作？这一块非常专业，这也不是一蹴而就的。但是作为中央政府、高层来讲应该有一个时间表，在若干个方案里面进行充分的论证，这个涉及到决策过程中的科学性和民主性。民主性就是广集大家的意见，进行一个比较，听各方面的意见。而且包括像很多人，老百姓也不知道，像这些年成立公司以后建一个高速铁路延长一公里花不少钱，？就是信息公开。成立股份制公司也有相关信息披露的问题，但是现在清算过去的东西和成立公司之前有相当多信息公开的问题，要进行披露。
然后除了刚才说的增加公开透明度、民主决策以外还得有科学决策，科学决策就是我们说的有识之士的专家或者精英的参与，社会精英、专家、有效管理者对若干个方案最佳方案的选择，这个恐怕要改变过去行政领导或者决策人一个人拍脑袋的行事的做法。所以它不完全是一种简单的政府行为，未来在决策方面更多的要走向我们说的科学决策、民主决策包括依法决策这条道路，所以未来改革政府应该扮演主导者决策，那么在公司成立以后怎么运作要有个断奶期，这个断奶期以后要按照市场规则运作，不可能只赚不赔。那么具体怎么做？国计民生像铁道一定要分离，经营像货运和客运按市场机制，那么道路的建设恐怕以后还是政府的职能。政府怎么做恐怕也要跟过去有所不同，所以未来应该是多个方案择优的选择，这个应该尊重专家的意见，包括借鉴国外很多有益的经验和做法，但是这个谁也说不好，需要一个过程，恐怕也需要一个时间，这涉及到决策的民主化和科学化、依法进行决策的问题，成立的公司应该按照市场规则来做。
主持人杨俊锋：谢谢湛老师。
张曙光：这可能是目前的一个热点问题。我觉得这一次把铁道部撤消应该说是个进步，叫了多少年了嘛，十年的改革今天才有这么一个结果。但是这个进步我觉得也很有限，这次是不是就是政企分离了呢？没有，只是从政企的组织上分离了，政企的经济上并没有分离。因为债务的问题就是一个非常重要的问题，说明它没有分开。所以我觉得这个进步必须肯定是组织上分开了，现在没有铁道部了，变成交通部的一个局了，铁道部变成一个总公司了，这是组织上解决了，但没有经济上的分离这个政企是不能算分离的，所以对这一点应该清楚。
现在债务的问题我觉得也是一个大事情，前面刚才几位讲的有些观点我是同意的，债务确实是个大问题，债务不解决这个政企是分不了的，这个公司是没法经营的，政府也搭不了手。而这个债务现在恐怕有两个债务，就是已成的债务，2.66万亿，还有一个未来的债务，现在铁路已经开工了，这个开工不是它决策的，但是你现在要它来背未来的债务，过去已经投资的算到原来债务里面去了，那新的还要投资啊，那个钱哪来啊？我觉得恐怕债务这一块新老债务是需要分的。分开以后老债，就是现有的这些债务，咱们就拿这2.66万亿来说话，我觉得这2.66万亿现在应该赶紧解决，明确政府财政担多少担哪些、银行担哪些、总公司担哪些，把这个东西赶紧要做，不然的话大家什么事也做不了。银行有没有点责任呢？应该有，就是4万亿的时候你投资的时候同意了，你得担一点，但担多少咱们再说。恐怕这个问题政府也要背大头，因为你的决策，不是总公司，总公司现在成立了，总公司对它以后的债务应该负责，对以前的债务那得看情况，得应该承担一点，因为反正过去是没有分开的嘛。我觉得得赶紧先解决这个问题。
紧接着还要解决的问题就是新债，现在新线开工的，新的债务别到新的公司里面去，新公司决定哪些事情愿意干，再让你自己担。没有的这些完全社会化，地方有钱地方建，私人有钱私人建，借着这个机会把这个推进，也就把铁路的垄断打破了，借着这一次债务的问题把这些解决了，今后谁建的就是谁有权、谁的产权谁的经营主体。所以新的东西完全放开以后总公司可以，地方也可以，私人也可以，谁都可以。我觉得新债的问题恐怕就能解决，这样政企可以分开，银企可以分开，中央和地方也可以分开。
紧接着还有一个问题需要同行来考虑，就是现有的铁路总公司成立了，紧接着要明确总公司就是干线铁路公司，从北京到广州、北京到上海等几条大的干线。然后支线的东西人家市场改革开放以来到现在地方弄了很多铁路，过去铁老大，比如广西修了四条铁路，一个文件南京铁路公司把人家拖垮了，全都收回来。西安铁路公司，人家陕西地方建的，西安铁路局把它弄回来，原来人家一年盈3个亿，现在一年亏5个亿。所以借此把这个问题解决了，那些铁路给地方，因为你地方还是国有资产嘛。新的铁路私人建的就是私人的。
如果想做这回事，我觉得得从解决债务入手，把这一系列的问题一步一步把它解开、把它解决。咱们真正要解决中国的问题得从这个地方入手把问题解决，就是既把债务解开了，也要把支线公司、干线公司弄了，然后很多问题就好办了。不然的话现在这个问题我觉得是没有办法。这样一弄以后，监管的交通部该做什么也就明确了，交通部切入管理这一块也就好办了，不然的话这一块也不好办。而且还有另外一个问题，这个机构的分分合合一个要命的事情还有档案，原来的资料一弄好多东西都没了，这是家底。另一个问题，我同意刚才说的，其实网路分离这个问题任何事情都有好有坏，确实是这样。分业经营和混业经营，其实分业和混业也是这个道理，一下子到分业，一下子到混业，我看都有问题，恐怕真是得根据具体情况去做。所以在这个问题上我觉得我倒有一个建议，其实改革的规划这个东西，当然天则所有人研究这个事情。现在政府有一点钱，其实拿出一点钱来，交通部拿出一点钱给你们比如交大来做，大家都来做，然后把这些方案拿来比较，真正拿一个公开的大家来讨论，最后谁选择谁承担这个责任。为什么大钱浪费了那么多，而现在这个小钱不花。我觉得应该花。
再一个问题，刚才讲到高铁这个事，我同意你刚才讲的高铁这些事情，虽然我没有你的这些资料，但是我这几年到上海来回坐高铁。说实在的，京沪那么繁忙，结果一等票上座率三分之一左右，你怎么盈利？既然要分开，就得想办法企业化去经营。所以咱们借着这一次，既然切入总公司是干线公司，那些高铁的公司也应该让它自己去经营，你要弄你就还债，你就得背这个债务，现在新的高铁线谁开谁来负责，我觉得这才成，不然的话仍然是政府决策。当然，过去之所以造成这个问题里面还有需要研究的。4万亿时候投资高铁来了一下子，什么1.3万亿，8000亿，搞了这么多东西，现在弄下这么多债务。那么新线这个事情我觉得现在凡是没有开的一个不要开，已经开了的现在停下来赔卖，看谁愿意。因为你想一想京沪高铁都是这样，上海到长沙、上海到乌鲁木齐能有多少运量啊。
盛洪：京沪一天最多90多对，平常更少。
张曙光：反正我看到去年资料说没有算折旧是微利，你怎么还啊！中国现在在市场的路上走，总得谁搞的事谁负责，不能一锅烂账全国人民给你背这个黑锅，这个黑锅是背不起的。你想一想，这么多窟窿，一旦出了事以后，银行不行了，那时候这几万亿就出来了，就成为大问题了。所以借着现在这个状况，咱们不解决就会拖死，如果要解决现在是很好的契机，借着这个改革一步一步把这些问题都分开肢解以后想出办法来解决。
所以既连着新的债务，又连着我们现在的体制怎么去做，比如上海到长沙的铁路湖南有钱愿意干就让它干。咱们现在如果借着这一件事情把一系列事情都推进，那么这是很好的事情。咱们如果就到此为止，其实一样，换汤不换药，分开也不顶用，现在仍然是烂在一个锅里面弄，仍然不解决问题。所以我倒建议盛光祖应该提出来。这些问题不解决这个总经理不好当，除非他想借着这个位置去谋利，如果他想干点事就应该把这些事情提出来。当然了，我觉得是需要有点魄力的。其实他现在应该把改革的方案想办法统出来，去让大家研究，真正给他出一些主意，然后能够向中央向政府提出来，要不然这个总公司仍然是个烂摊子。
通过这个事情咱们一系列问题要解决，只要这些问题解决了票价涨不了。飞机现在到上海打折的票价不比它贵，有人现在不坐飞机了，因为一般误不了点，上车反正5个小时到了，但飞机不见得，它有它的优势。那么就根据各自的优势发挥所长，大家多一个方面的选择，那么竞争格局就出来了。不光内部有竞争、铁路之间有竞争，而且其他的运输方式有竞争，这就是好事情。
另外一个，其实春运这个事情我觉得光从铁路上解决不了，实际上是我们体制造成的问题，那解决现在的这个体制，要解决现在的城市化扭曲的问题，要解决户籍制度和户籍制度背后的福利问题，要让这些人能够从根从农村拔出来在城市落地，那么他们就没有必要只是春运回去了，平时一家也在一块。所以哪有问题从哪解决，别一锅煮，一锅煮煮不了，铁道部承担不起来这个事情，铁路局根本不可能承担的事情。债务的问题、新建的问题、干线支线的问题、铁路总公司和地方的问题，这些问题都能够一步一步解决的话，我看好多事情就好办了，铁路的改革就可以推进了。
既然有这个时机，其他方面还没有动作，我想应该抓住这个好时机，应该后来居上。就是过去改革落后了，现在有这个契机，应该想办法把铁路这一摊事做好，这些事做好了对所谓垄断网络关系的事情可能都有非常重要的借鉴意义。而过去电网的改、电讯网的改都不大成功，应该接受这个教训，把这一次铁路的事情做好，不见得说铁路改革落后了就永远落后下去，如果改的好这一次还有可能走到前面去。
荣朝和：如果把张老师说的这些公布呼吁出去的话，那就是今天这个会议最大的成果。
冯兴元：我对铁路也不是特别了解，但是我德语比较好一点，看了一些德语的资料。感觉上他们是94年正式搞这个铁路改革，93年出台了法律叫《铁路新秩序法》。它不是完全的，它就把近距离的铁路交通移交到各个州，那么它的移交是通过招标的方法，就是谁接手谁就要管理这个州里面可能是几个大区。那么德国就把不是联邦的铁路公司都叫私人公司，它是个特殊的用法，并不是说真正的私人公司。
然后它又成立了一个新的叫“德意志铁路股份有限公司”，德意志铁路股份有限公司它是私人通过司法下组建的公司，它为以后进一步民营化至少创造条件。然后它建立的时候就是免除债务，就是把债务剥离掉，它剥离债务的方法没有写清楚，因为我没有时间看，它就是把一些资产，你不是有债务嘛，把资产按在这，因为他们的资产负债表比较全，所以如果涉及到中国的话也是一样的，就是建立一组大会，把私人和共有的部分要区分是一样的道理，就是说你要把资产负债表做得很细。我们现在铁路系统是一锅粥。它要把每一个很小的原来地方铁路局的资产负债要搞清楚。
它建立了这样一个新的德意志铁路股份有限公司，它那个里面有什么资产呢？一个是网，铁路车站，还有一些机车，到99年它底下又成立5个部分，就是客运、货运还有这个铁路线等。它又建立了一个跨区域运营公司。我在德国感觉是这样的，就是如果我半夜坐了一辆车是远距离的，那么要转一个车的话这个车可能我晚点了两三分钟或者十分钟，它里边已经有人告诉我到哪个站台要怎么走，他说有车在等我，他是快到那个地方才知道告诉我。所以它这个衔接的话当然是两种可能，如果对于中国的情况，中国的情况就是万一以后变成两三家这样分拆的公司，同时都允许全国经营营运的话，那这相互之间可以约定的，如果是晚点几分钟也可以等你。去年我到法兰克福，一到法兰克福的车站，以前在网上买的票就是远程的票，当然也可以分头，但是进法兰克福市的这个轻轨铁路的话，那就要另外买票。这就是刚才讲的，它已经移交到各个方面了，近距离运输这部分。那这样一个格局允许它以后还可以走向民营化。
从德国的经验结合中国的话，中国名义上政企分开，发改委这些部门实际上是穿一条裤子，你给它好处它肯定要听你企业的话，所以这就像刚才张老师讲的政企没有分开，它只是形式上分开了。那在中国行政本位的情况下这样的政企分开为下一步改革创造条件，但是我们不允许部门立法。天则所后来盛老师组织了反对部门立法研讨会，就是行政部门自己去规定怎么改革是错误的，我们要有一个民族的公共选择程序来确定怎么改，就是要独立于局部部门利益之外，所以其实这种名义上的政企分开为进一步改革创造了一定的条件，这种改革是不是真正的改革是有疑问的，他们是执行部门，不应该主导改革。
湛中乐老师刚才讲到民主程序参与规划等等非常重要，可能是解决中国问题的核心，就是怎么样建立一个民族的公共选择程序同时发动群众参与到这种规划中来，比如刚才有一位老师讲到规划是一种控制资源的手段，当你参与规划了，然后专家也在里面，恰恰政府官员没有地位，政治家有地位因为他代表选民、代表民众的支持者，他是被民众支持才能成为所谓的“两会”代表。如果是他没有获得支持或者不是经过选举产生，那么这样的“两会”代表是不合格的，他不是我们的代表，他是我们的傀儡，那么我们本身就是被奴役状态。
铁路总体上需要一个竞争秩序，就是引入竞争，同时由于其需要保证普遍服务，所以交通的营运权和定价需要服从一套管制的框架的，这个是公共经济学里边，就是你有竞争得有一个R配合起来。管制这个词不大好，要保护竞争，这个我们要清楚，也不是保护特定的竞争者，是保护一个竞争的秩序。如果你妨碍了竞争我们就要打破你，为竞争开辟通道。
那么怎么改呢？可能就涉及到一些原则，比如说各地核定资本与负债盈亏表，区分资产负债，财务公开，责权利对应。现在我们债务也是一下子全部到了公司，然后它就是一个黑匣子，铁路的资产你怎么算，比如说它占的土地是大量的从农民那边低价甚至无偿的转移过来、征收过来的。那么网运分开在长远肯定是一个原则，就是你管网的确实没必要管经营。如果是这个网作为一家或者两家公司，比如现在有高铁，又有普通铁路，那你很简单的就可能会有两家，那一家也是可以的，你内部可以优化这种网络的配置，关键是责权利对应原则非常重要，也就是说责任原则，就是说刚才这个资产负债搞清楚以后自己要该负责的负责。
德国的经验的话，它是有一条原则，就是说成立了德意志铁路股份有限公司以后，那么这个铁路网是要平等的向非联邦的所有的，私营这两个字是联邦的意思，就是向所有非联邦的民营公司平等开放，谁都有权。这一条原则以后在中国也是一样的，是非常关键的原则。
无论是一家还是两家实际上都是可以民营化的，联邦它有大量的投资，等于全国的国家中央，那么地方政府都有这种沿线的投入，还有车站。所以在这个基础上再进一步民营化，至于到民营化到什么程度是可以说的，因为以后毕竟还可以继续推进，所以在初步的时候可以搞一些政府中央地方比较大的股份也是正常的。
刚才赵坚老师讲到分三家，这些都是有利于竞争，那么分开以后并不是变成了地方格局，就像电话，网不能分。分开以后是不是可以跨区域这个我没有想好，但是我个人是希望它都有权力去开发这个远征什么的。然后它要区分网络基础设施还有营运公司，德国是没有把机车之类的剥离，它股份公司里面机车什么都在，那实际上是可以剥离的，营运可以分开，营运、机车完全可以民营化，但是你政府为普遍服务考虑可能控制一部分股份，至少在近阶段也是可以的。至于这些近距离铁路运输交到了各省的话就相当于我们公益事业这一块，那么民营化、社会资本的投入，这些我们天则所有很多很成型的研究报告，那些民营化也是应该的。
回到刚才网络基础设施它的民营化，政府中央保持一部分，地方保持一部分，其他就是搞私有化券。因为你是一家公司，不是像俄罗斯一样大爆炸式的，一夜之间全部进行私有化，那个难度大。我们就是全部私有化券，你可以交易转让一点，但是土地这一块怎么弄是另外一回事。
最后要强调：中国做什么事情民族公共选择权力要建立，还要参与规划，参与规划当你在地方或者全面民主的时候是锦上添花，如果没有民主的体制那么参与规划就是装饰品。还有财政公开、信息公开是非常重要。
主持人杨俊锋：我不是做经济学的，刚才几位老师讲的非常好，我学到很多东西。一个是我谈一些自己的感受，另外一个是从法律上试图跟大家分享一点我的看法。
首先，我觉得这个铁路第一个是要改，它的确比较讨厌，不要说腐败，腐败很严重，而且春运也很讨厌。这两年还好一点，以前平时有个假期铁路都很麻烦，所以的确要改。而且这两年改革之后它有一个新生小地区和中下层的问题，刚才赵老师讲过了，比如说所谓的铁路提速，如果我们仔细分析的话会发现它那个提速有时候不是很诚实的，它是把很多小站不停了，那这就损害一些小地方的人他们出行可能不是很方便。然后现在高铁价格也很高，像我们可能还能够承受，但是对于很多民工、农村的确是处于不得利的状态。
我前一阵子在台湾待了三个月，而且正好是春节，台湾的台铁和高铁也是从春节期间难得不行，从台北到台南半夜买了好几个小时也买不到一张票，网上订票的网络也瘫痪。
刚才赵坚老师说我们公路、高速公路、高铁都晒太阳，这几年我高铁我也走，高铁也经常坐，2003年的时候高速公路比较好走，最近几年没法走了，不分平常和节假日，那速度很慢的。另外，高铁一等座上座率的确不是很高，它的确是三分之一或者有时候是一半。但是二等座的时候有时候会有一个，比如说我如果不提前一天买票的话买不到临时票，还有站票，我经历过。我自动售票机选了一张结果是站票，然后我改签到下一班了。我们人数是4倍，而且我们不像美国，美国的中西部可以荒废，现在好多美国中西部荒废了，我们不行，我们没有那么多地方，所以现在的确还有一个需要发展的地方。
另外一个是改革的时机，就是它的时间进展，现在铁道部裁撤已经走出一步了，这一步很有限。这里面我主要是谈我的一点不同的异议，就是我们为什么要发展高铁？在座从经济成本去考虑可能觉得建高铁非常不经济不划算，但是因为我是做法学理论，偏政治学，那我会考虑它里面是不是考虑一个国家大的发展战略的问题。比如说这里面有几个：一个是大的经济发展，就是高铁自己不盈利或者微亏或者很亏，但是高铁的衍生经济多大？第二个是我们国家很大，区域发展不均衡，高铁很有速度的运速会不会有助于改善区域的发展不平衡？第三个是能源布局，因为高铁是免石油的一种运输工具，因为在我们现在化石能源很紧张的情况下这是不是有一个能源布局的考虑？还有一个国家统一的需要，因为尤其是比如修京藏往新疆去，这是不是有利于控制开发边疆地区。
还有一个就是在这种情况下我想一方面铁路还需要发展，另外一方面还有一个战略的考虑，那在这个时候我所担心的就是裁掉铁道部之后会不会导致几种后果，第一种后果是政府敷衍民意，就是你看我也改了、铁道部我也撤了，那它现在还有问题，我尽职了，其实这是以退为进在推卸责任，这是一种。第二种就是我们现在在一个发展阶段，还是需要有一个驱动力的，就是说铁道部可以裁，但是发展的驱动力不能裁了，这是第二个问题。第三个是改革的步骤问题，但是并不是说现在就不能改了，因为铁路它是一个很大的产业，是一个产业集群。现在比如有些不成熟争议的地方，网运要不要分离这个现在可能有个争议，我们可以再观察、再研究，但是很多别的方面早就应该改了，它很多别的产业，比如说支线铁路这一块，干线我们可能要中央去控制，那么支线铁路为什么不能民营，为什么不能开放？然后就是高铁技术的研发、新的铁道技术的研发，还有铁道的设计、建设，还有列车的生产设计，这些为什么不能开放呢？不一定能够全部开放，应该有一个步骤，就是成熟一个开放一个。
第四个问题，因为我不研究经济学，但是我作为一个普通的公民可能会有一个担心，因为我们历史有“保路运动”，就是因为国际资本控制我们的铁路。那在我们今天这个情况下，我们引入民资这是没有问题的，因为我们现在经济发展，民间大量资金投资不畅，没有很好的渠道，导致非法集资，这个一定是要开放民资进入的。但是这里面对于外资我们应该有一个什么的态度，哪些地方可以欢迎这些外来资本，而哪些地方要不要有一些防范，这个我觉得也是。
第五个问题，在我看来法律是一个欺软怕硬，因为它是固化社会关系和经济关系的，法律永远是保守的，是不能革命的，都是革命之后它来维持既有的社会结构。我们的产业发展好了，法律才能够后续的跟进，这里面肯定有一个延迟和滞后，因为法律革命的话可能导致更多的问题。
荣朝和：我插一句，国外铁路改革恰恰是法律先行，用法律保证了铁路的改革，包括日本的、韩国的、美国的法律做出了巨大的贡献。
支振锋：还有是规划的问题，我们现在缺乏民主的、科学的和遵守法律程序的规划。比如当年我们建三峡时候经过一次人大表决，虽然那个表决大家也不是很满意。那么以后像这种重大的决策和规划，一个是规划法需要完善和调整，里面尤其是民主的因素，比如该听政会的听政，该人大开会表决的就人大开会表决。改革的确是应该形成法案来改革。但是这点跟我刚才讲法律不能引导改革不矛盾，因为非常成熟的时候才能出台法案，法律不能做实验品，如果法律朝令夕改的话那就没有期待性。如果你要用法律引导改革的话没有确定性，没有可期待性。但是和通过规划然后用法案进行改革是两码事。这是第五个问题的。
第五个问题的第三个，这里面一个是决策的民主和科学，一个是决策结果的问责，打到某些部门身上可能实际上还是打到纳税人身上，就是为什么没有打到具体人的乌纱帽上，除了刘志军以外还有没有别人的需要入狱，这都是需要研究的问题，问责一定要问到人才管用，问到部门是没有意义或者是有限的。
第四个是政府信息公开以及企业信息披露的问题。
第五个是应该加强审计的问题，国有企业的腐败比政府还腐败，比如中共中央这次提出禁酒令，政府一定程度管得还不错，但是大学、医院、国有企业不一样。
主持人杨俊锋：不是典型的国家机关反而自由。
支振锋：我前一段时间去一个军队的医院，他们说现在管得比较紧，到我们的食堂来吃吧，决定不会让你失望的。我去了以后超出预期，那个菜极端的奢侈浪费。那这个东西就是说对国企应该更加强审计和监督，否则的话更腐败。因为他说要做市场、做营销。
主持人杨俊锋：他强调它是个企业。
支振锋：你是个企业，有公权力。那这一定要有针对国企的监管和审计措施出来。这是第五个。
第六个是刚才讲到德国的铁路改革，但是我们现在有一个重要的问题——安全问题，改来改去别把安全改没了。因为去年还是前年，我当时在美国的时候无意中看到一个数据，但是很可惜我没有记下来，它说根据运量人数比例中国的铁路是最安全的。如果乱七八糟的事出来了，最后改成不安全，这个比赔点钱还可怕。比如最近几年浙江冤案的人说得太好了：你们是检察官，但是你们的子女和后人不一定是检察官，今天我被冤枉，以后你们的子女也可能被冤枉。我们要去坐这个铁路的，尤其是高铁，300的时速的确很可怕。所以高铁以后的运营和里面的规则可能的确需要法学界和铁路、和经济学院一起去努力，去解决运营的有序安全和规则等这些问题。
我就讲这一点点，因为我不做专门的研究，就是一些自己的感受、自己的观察，谢谢各位老师。
主持人杨俊锋：然后咱们自由发言？
盛洪：刚才听了几位讲的我有一个想法，就是铁路政企分开以后怎么办的问题。其实确实不是一个很简单的盛光祖说几句话或者谁去做点什么措施。我觉得这是也许有改革方案，包括支振锋提出的这些问题确实是好问题，但是有一个疑问，就是这些问题恰恰是改革以来铁道部经常说的，就是我们不是定性的来说而是定量的来说这个问题。比如你说我坐基本上是满圆的，但是你问专家就不一样了，就看挂16节还是挂8节了，所以还是要有一些数据。其实这些数据现在都有，因为我们去年做形成垄断报告的时候还是在荣教授的指导下，就是说这个要仔细给出量来。包括有没有外部性、有没有外部收益这个是很好的问题，那么这个都可以量化。但是有一点，我们现在对高铁的批评并不是说我们不要铁路，不能把高铁混同于铁路，高铁和铁路是不能规格的。所以其实可以对这两种不同的铁路形式做经济学的判断，这是可以的，这是没有问题的，并不是说我们不要做铁路了，而是要铁路。包括这是一种能源问题。
荣朝和：高铁其实是很费能源的，因为它要克服大量的空气阻力。
盛洪：核心还是回到我刚才说的那句话，就是其实要做一个很好的方案，你必须得有定量分析才能去说我这怎么改。现在原来铁道部留的这一堆烂帐我该怎么处理，包括刚才张老师提的问题很好，我觉得其实比较好的形式兴元的观点是要由人大发标开始铁路改革方案，而且其中有好多烂帐。如果它发标了我们天则所就想去竞这个标或者做一个方案。对债务重组的问题，那些债务几乎是永远追不回来的，刚才荣教授讲了，所以你实际上是要怎么先去把它剥离开来，然后建立一个新的干净的公司甚至是几个干净的公司，那么我们就得管制，在这个基础上是几个互相竞争的公司，这时候可以不管制。那么债务的剥离要有非常好的方案，多少债务剥离、债务对应的是什么样的方案。
我觉得在这方面要做非常细的工作，然后提出一个很好的方案，甚至竞争性的方案，然后剥离债务，成立新公司，然后怎么有效的去能够运作现有资产偿还，或者用别的方法补窟窿，要有一个比较好的方案来妥善解决这个问题，不然的话一堆烂帐。还有就是把它搞清楚也要明确问责，到底谁的责任是要非常明确的，把这个帐弄清楚，必然对应的就是责任清楚。所以这样可能也对进一步的中国政治制度改革和政府制度改革能通过铁路改革这样一个方面来继续往前走。
这是我刚才听了大家的发言有这些想法。
主持人杨俊锋：最后还有一点时间，我借这个特权稍微讲两句。咱们今天下午的会虽然是很热点的问题，但是我看开得很沉重，是不是由于刚开始咱们两位专业的人士讲得太专业、太深入，让我们外行听起来可能有点吃力。我想讲可能有点挑战性的话题。
我听了今天下午的会，我最大的感受就是铁路的问题绝不只是交通运输方式的问题。“保路运动”是中央政府要收回四川地方民间资本投资建的铁路，最后诱发了革命。
还有一个很重要的体会，就是包括刚才最开始的时候赵坚老师讲的，包括盛老师也讲到，就是高铁和高速公路供给的过盛，就是关于铁路和公路为了征集的需要。这给人最大的感受是由政府主导资源配置必然的恶果其中之一，这是恶果之一，只不过是我们体会很形象很直观而已，尤其在我们这样一个政府不需要民主和宪政制约体制下它的恶果就更严重，这是毫无疑问的。
还有一个稍微有争议的话题，就是我们老讲政企分离，在我看来这也许是一个被神化的权宜之计。这么多年政企分离在我们改革中一直是主流的关键概念或者主题词，政企分离在中国流行实际它有自己特殊的历史背景，尤其是在计划体制下，所谓的企业不是一个企业，就是一个车间或者是一个会计单位。我们原来做国企课题时候讨论过。在中国也许就是因为原来对我们计划体制下国企受到高度集中僵化事无巨细的计划控制，而缺乏必要的自主性和灵活性，有太深的切肤之痛。
但实际上在现在看来政企分离可能是需要重新讨论的问题：
第一点，政企分离实际上是不可能的，因为国企是履行公共职能的特殊组织形式，只不过它不是传统的国家机关的形式。在这个意义上来讲，你国企又如何能和政府截然分开呢？还有，我们中国政企分开的理论它好的动机是我们在竞争领域，政企分开可以让其他的包括私营所有制主体有机会和国企有同等的市场地位和竞争机会，但实际证明这根据没有用或者作用很有限。比如石油领域、电信领域，我们是监管部门和企业分开了，但是民营企业它有进入机会吗？进入机会都没有，更不用说和它平等竞争了。事实上国企和政府都作为公共机构他们有更强的蛊惑能力，所以这种情况下很难分开。
而且我们如果强调政企分开它有很大的负面效果，刚才支振锋讲到一个很有趣的，就是现在管公开消费政府机关倒好管，最难管的是企业，因为非国家机关的它可能强调我是企业、我不是国家机关，所以我有自主权。那么这就是政企分开可能带来很必要的弊端。国外国企不是强调它是政企分开，反而是强调它政企合一，既有行政管理职能同时也有经营生产的职能，这样的好处是它能够增强主管，因为它有很明确的主管机关的话，能够增强主管机关对它管理的责任和义务。
我们现在有一个很大的问题，一个是国资委它从产权意义上管所有的国企，至少是大部分的国企，这导致国资委管不了，国资委想怎么能把国企弄大，不惜采取垄断的想法。刚才荣老师的一个担心是现在还好，就是说以前铁道部老部长讲原来铁道部还是管用的，因为它存在上下级的关系，那么将来如果改革的话都成独立的地方铁路公司或者铁路局，你铁道部说话可能就不管用了。我觉得这是非常非常现实的问题，这也是所谓政企分开它可能带来很大的弊端。
冯兴元：政治体制改革没到位。
主持人杨俊锋：但是也有到位了也解决不了的问题，所以这个怎么办。当然我并不是反对市场化、民营化，恰恰相反，我们真正的出路是存在市场竞争领域，也许本来不应该让国企进入。
冯兴元：中国人民银行分成八个区、九个区，管不住了就说分得不好，但实际上还是行政的问题。
主持人杨俊锋：我觉得与其这样，还不如彻底的，如果是竞争领域的话，首先应该尽量由民营企业来做，还是那个最具备的原则，就是政府是辅助的和例外的。政府配置资源应该首先由市场检验证明这个事情必须由政府来做，然后政府才能来做。这个体制最大的问题是迷信政府的优势，而事实可能恰恰相反，我举个简单的例子：我们原来的铁路建设不只政府来搞，而且还有专门的铁道兵，撤消铁道兵还受到很大的争议，但是真撤了，把铁路建设交给铁路建设公司来搞也没受到多大影响，现在是国有企业来搞，那交给民营企业来搞也未必受到影响，这是毫无疑问的。
荣朝和：我对你说的给点评论，你刚才说的两个问题我觉得应该澄清一下或者可以讨论一下。因为你的逻辑里面有问题：第一个问题就是刚才大家强调规划的重要性，你说规划也重要，但是凡是让政府做的事情都是没有效率的，所以这个规划不应该由政府来做。这是有重大的…，不管是不是明确表述的，这个观点肯定是不对的，因为市场有配置资源的功能，但是市场不可能配置全部的资源，一定有一部分资源是政府配置的，因为政府有财政，而且政府财政分当期的和跨期的，跨期的肯定需要规划来解决。所以任何一个政府做事情必须要做规划，但是让政府做事情并不意味着它想做什么你都规划里去。所以规划是一个体制，它不但是要决定政府能做什么，还得决定政府不能做什么，所以政府规划的权力哪来的？它也是人民赋予它的。因为没有人民的选择是不可能有这样的政府的。
所以我们现在很多问题恰恰在于我们这个体制使得政府的规划有重大的缺陷，刘志军的垮台实际上是我们全国交通规划界的重大耻辱，所以我们规划体制存在重大的缺陷。但并不意味着政府不应该规划。国外政府规划首先说政府不能做什么，做什么一定要有约束的条件，而我们现在的规划是政府没有约束，而且我们的规划可以跟财政的预算挂钩，于是我们的长期规划三年就可以完成，那就完全和规划应该有的本质建立一种制度，所以应该是我们有合理的规划制度，这是第一个你说的不对的地方。
第二个你说政企是不能分开的，这有一个重大的混淆，包括理论上和制度上的混淆。我们经济改革最重要的是国企改革，国企改革是市场化、民营化、上市公司，实际上是不是的。那些国企它根本就不可能成为现代企业制度，西方最发达的市场经济国家也有一部分是特殊经济企业，它要做政府做的事情，但是不是普通的企业。所以我们最大的问题是把所有的国企说成普通企业，这是不成立的。发达国家保留的国企是国有经济退不出来的，但是它要有企业形式，这一类企业是公企业，是特殊法人，我刚才发言时候已经说到这个问题。那这些特殊法人能够做什么事情？它的财政来源、运转机制、经营边界甚至换届、亏损要在议会里通过，所以整个一套完全不同的管理体制是针对特殊企业的。所以在我这是可以分开的，需要一个特殊企业。现在我们理论界已经有人开始谈这个问题，但是完全不是在主流，大家不注意，在改革的政治体制里面没有地位。
所以我觉得你这两个问题有重大的缺陷，虽然在这严肃一点，我还要给你指出。
冯兴元：如果政企不分开解决问题我们早就解决问题了。
荣朝和：它理论上是贫乏的，所以不能给出合理的解释，太过于把特殊的问题说成一般性的问题。
盛洪：我再说最后一句话：有一个底线要求是改革，新的铁路公司的CEO应该是能够竞争来上岗的，竞争最简单的条件就是你要给我一个方案，你告诉我怎么还这个债，你必须给我一个方案，让大家组织专家团队来评价你这个方案。不能是指定谁，你有没有能耐你都当、你能不能还钱无所谓，这应该是不行的。我觉得这是底线方案，其他都次要，只要有这一条，后面的改革就全有了。
主持人杨俊锋：会议就到此为止。
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赵坚：高铁大跃进埋下债务隐患
中国就不该建高铁
(2013-04-16)
赵坚：北京交通大学教授
运输经济学专家
赵坚：我先说。就刚才盛所长说的这几个事我说说我的看法，第一个就是说这个高铁，这个高铁很多人支持，我是一直反对，我的观点是中国一条高铁都不该建，如果建高铁的话那也是时速200公里，300公里以上的不能建。当然这个观点我已经说了很多，包括美国纽约时报、时代周刊、英国金融时报等都引了我的观点，原来我还和世界银行的首席代表在中国日报上有一个争论，后来有一次高盛请去讲，我们还成朋友了。
世界银行一直持一个观点，他说高铁建以后可以把有限的货运能力释放出来。但实际上根本释放不出来，为什么释放不出来？因为它技术标准不一样。我们高铁叫高速客运专线，实际上客运的普通列车根本无法上高速铁路运行。所以我们现在的高速铁路在那干嘛？在那晒太阳，一天通不了几对车，所以非常严重的亏损。当然这和国家的决策有关系，如果不是4万亿的话它也搞不成这样，高铁大概从03、04年就准备开始搞了，一年也就2000亿，没有多少钱，但是这个4万亿出来很多是投向高铁，所以造成了这样一个局面。我觉得这对于铁中国铁路以后的发展是一个巨大都包袱，去年三季度已经是2.66万亿负债了。
其实铁路在大发展过程中它的资产负债率高速上升、债务高速上升是正常的，再高也不怕，日本的那些铁路负债率80%以上，这是基础设施，没关系的。但是问题是什么呢？问题是我们做这些投资它创造不了现金流。我一直举这么一个例子：我说做高铁和做饭店没什么区别，高铁一天的通过能力至少是160对车，因为我们的高铁比日本高铁的技术标准更要高、质量更好。日本的东京到大阪一天是161-162对车。但是我们的高铁，特别极端的像郑西一天也就20几对车，20几对车它还是8辆编组，它实际上可以16辆编组，我说这跟盖了160层的饭店现在只60层在营业，8辆编组相当于10层在营业，这样的饭店肯定要破产的。即使像京沪这样客流很好、人口的密度和经济发展水平这么高的一个铁路它一天也不到100对，还大量是8辆编组，它还现在说高于预期。什么高于预期呀，比那个可行预期要低一多，到不了可行预期的零头。因为国家发改委对它有些后评估了，就是可研的预期远远比你现在这个要高得多。
所以就是政企不分，政企不分的时候它是从政治问题考虑，我们国家要建世界最好的铁路，速度最高、最高标准的铁路。那确实也是，我看我们从质量上、从平等性上比其他国家的高铁要好得多，法国的、德国的、日本的、韩国的，包括台湾的，我都坐过，我们的高铁确实比他们要好，但是你你这是有成本的、有代价的，你既然要舒适就要花舒适的钱。我们现在有的律师说高铁票价太贵了，我说它现在是两难，它票价高坐得人更少，票价低亏损的更更厉害，其实在这个水平上它也无法覆盖成本，而且以后成本会越来越高，运营的成本也很高，因为修高铁一公里比普通铁路要3倍的价格差不多，运营的成本至少是3倍，车是5倍，所以价格没法便宜。因为你不能说天上掉馅饼，好的质量就要付高的价钱。
我一直说高铁是小国技术，因为在小国发展起来的，500公里，德国、日本、法国，城市之间的距离不超过500公里，在500公里距离上它非常有竞争优势，因为刨掉两头的路程它比坐飞机快。但是在更远的路程上就没有优势，上千公里就没有优势了，更有优势的是200公里夕发朝至，现在我要到上海去可以坐这种夕发朝至的，睡一觉第二天到那了，白天的时间也不花在路上，晚上住旅馆的钱也少了。
在经济学上有一个重要的课题，就是节约旅行时间的价值怎么评估。假定时间的价值都是一样的。其实是不一样，白天和晚上的价值不一样，经济学很多传统的概念是不对的。如果考虑时间定义的话，你节约晚上的时间没有任何价值。如果高铁开通以后晚上9、10点钟上车，半夜3点钟给你送到那，5个小时，但是你半夜3点钟到那有什么意义呢？没有意义。所以在长距离上不是说越快越好，快它是有成本的。像法国携克号（音）一样，携克号（音）说还未起飞已经达到，为什么呢？因为巴黎到纽约时差6个小时，它可以飞三个小时一刻钟，你晚上6点钟上飞机，下午差不多3点钟到纽约，那这个票价非常贵，没有人承受得起，它撑了多少年以后取消了。所以我们做这个高铁是一个在政企不分的情况下对于它的经济效果不负责任造成的后果，这个后果以后只能是国家来承担或者老百姓来承担，这是没有办法的事情。
而且我们国家现在铁路应该是大发展，为什么大发展呢？因为我们现在交通运输结构不合理，大量的是用公路运输。这个运输到底什么情况我们国家可能不掌握，交通运输部有一个统计，交通运输部08年有一个调查，就是08年跨省运输的煤炭是6.4亿吨。我们是用石油换煤炭，用高级能源换低级能源，用我们稀缺的石油换这个廉价的煤炭。所以我们整个运输结构已经严重不合理，造成了整个物流运输成本高，交通的事故一年死几万人，这都是过去的政企不分、没有一个统一的管理大步制造成的。因为我们设立一个部门就有一个部门的利益，我一直说这实际上是一个委托代理的关系，国务院和各个部门也是委托代理关系，你设了这个部它就要争它政绩，它就要要它的权力、要它的资源、要它的政策、要项目，批项目。
交通运输部它就是想多做高速公路，我们现在已经是世界第一了，超过美国，美国洲际高速公路才9.5万公里，如果仅仅是洲际高速公路的话它的高速公路实际上7.5万公里，加上像我们这个机场高速、五环六环都算上才9.5万公里。我们现在已经是9.6万公里，还不算五环六环这些。但是我们的车不到美国的三分之一，所以我们的高速公路也在那晒太阳，这都是过去整个体制上的因素造成的。这次能够把铁道部政企分开，我觉得这可能是国家新的领导层下了很大的决心。当然，分开它是很容易的事，只不过把这个牌子撤掉了，但是更大的问题就显现出来了，最大的问题就是这个债务怎么办、谁来承担。如果不撤的话这个包不用打开，你一撤的话这个就必须打开，这是以后非常大的一个问题，交通运输部职能整合也是一个问题，当然还有公益性运输等等一系列的问题，交通运输部怎么职能整合也是一个问题，还有铁路改制的问题。
今天有一个“网运分离是铁路改革的核心”，因为我一直是反对网运分离的，我说网运分离无论在理论上、在实践上都不可行。因为01年的时候铁道部确实当时朱镕基推动的时候想做这个网运分离，当时开过会，我记得在铁道部开会时候盛所长也去了。开会的时候总的方案就是按照网运分离，因为当时朱镕基也正常这样。后来朱镕基做了几点指示，我现在记得不是特别清楚了，大概有那么几个说法：第一个就是说要引入竞争，他说铁路应该能够引入竞争，第二个就是铁道部对现在怎么样分、怎么样重组还没有研究透，第三个他说不能一张网，他说电力、通信都不能一张网，应该有竞争力。
01年的时候很多家在研究网运分离这个事、铁路改革这个事，后来铁道部出了一个“四个方案”，基本上都是网运分离的，其中有一个是分成两个公司的，当时是铁道部负责改革的部长王道成主持的，讨论这四个方案的改革。我在那个会议上就觉得不行，后来铁道部铁该司给我一个课题做这个有关的题目，这个题目研究的结果03年上报了，后来在学校的杂志上发了一个文章，后来又在中国工业经济上05年“中国铁路重组的企业别边际完全分析”，对这个为什么不能够做网运分离而应该是趋于公司这种模式做了一篇论文。这是我对这个的看法。
后来是07年的时候国家发改委负责铁道部的改革方案，当时发改委王庆云当司长，我们在发改委做了一次讨论，他后来让我做了一个课题。这个课题是什么意思呢？当时刘志军忽悠温家宝，他说这个铁路必须统一调度指挥，必须保持路网的完整性。这个观点一直是铁路上很重要的一个观点。温家宝就把这个写下来了，所以刘志军就拿着这个旗号说铁路不能改。发改委的意思是他歪曲了温总理的观点，就是说铁路需要不需要统一调度指挥，就什么叫路网的完整性我做了一个课题，后来07年在杭州国家发改委开会的时候把这个主要意思讲过一遍。我们听说后来国家发改委曾经用这个和去铁道部做过商量，铁道部就说春运怎么办、这些特殊的运输怎么办，提了一些问题，意思是不同意，所以就搁置了。08年以后就归铁道部出这个方案，怎么进行重组。
我先说一下为什么网运分离这个概念是不对的，因为网运分离这个概念实际上是从英国来的，应该是八十年代、八十年代末开始做这个研究，他们做这个东西要立法、要做研究的，是93年最后才出了改革这个方案，就是按网运分离这个来改。当然它做这个改革的理论基础是什么？我觉得是“可竞争市场理论”。就是说铁路这个路网是有自然垄断的，货运和客运是可以自然竞争的，可以把路网垄断这个东西单独独立出来，然后让货运和客运去竞争，所以这是改革的理论基础在这，也是这么做的。当然这是主流经济学的观点，但是主流经济学的这个观点本身就是一个想象的世界，因为可竞争市场理论我觉得根本是不成立的。因为特别是铁路这种产业，它的资产专用性非常强，可竞争市场理论这个前提都不存在，怎么能用这个来解释铁路的问题。
还有一个问题是对铁路改革的理论基础，当时虽然科斯的理论91年获诺贝尔经济学讲奖，但是很多经济学家对科斯这个概念，什么叫做交易成本、什么叫做产权不清楚，没有进入主流经济学家里面可能还不认识不到，所以他就不能够用这样一个理论来分析铁路这个问题。铁路上可能是世界上最复杂的企业，因为铁路是第一个现代工商企业，所有的现代企业最后都是从铁路这种管理模式发展出来的，所以第一个现代工商企业、第一个现代公司。所以它可以提供一个分析这些交易成本、产权的一个最好的案例。当然即使是现在说交易成本是什么概念很多经济学家的看法可能也不一致，科斯和威廉姆森也不一致，虽然他们都获得尼泊尔经济学奖。
科斯这个交易成本的概念和产权的概念是怎么理解铁路进行重组的核心概念，理论上清楚。如果理论上本身就是混乱的，那你提出的方案就是瞎改，怎么个方案都可以。科斯说什么是交易成本？科斯说是发现价格的成本。这个概念可能是比较抽象的，什么叫发现价格的成本？所以威廉姆森说科斯的交易成本的概念不具可操作性，他提出了一个交易成本的概念是资产专用性、机会主义行为、交易频率等等，用这个解释什么是交易成本、交易成本是怎么构成的。
当然你如果用铁路这个问题来分析的话，你可以看到并不是说威廉姆森说的不对了，威廉姆森是用特殊代替一般。科斯讲的交易成本概念是一般，威廉姆森讲的交易成本概念是特殊，如果用特殊代替一般的话你在分析问题的时候就会出现混乱的。那如果用交易成本威廉姆森的概念就很难分析了，比如京沪铁路，北京到济南这一段铁路非常有价值，因为从济南可以到上海去，所以它是互为专用资产，按照威廉姆森的说法互为专用资产应该是一个企业。铁路路网好机车车辆又是互为专用资产，也不能网运分离，又应该是一个企业，它就无从解释这个铁路的重组或者企业边际的问题，这是新制度经济学最核心的概念，无从解释。
什么是交易成本？就是发现价格的成本。什么价格难以发现？网运之间的价格很难发现，这个价格不能够发现。不能发现怎么办？就不发现，就变成一个企业，这样来解决。它为什么难以发现？因为如果说按照完全成本定价，那么运输的公司就没有动力在这个路网上跑了，价格太高了，所以它都是按照边际成本定价，按边际成本定价就意味着这个企业是不能盈利的，必定亏损。那谁给补？国家来补。所以这个实际上在我们国家根本无法运行，在欧洲运行的话是国家大量补贴，比如法国铁路盈利了，你看看它的财务报表，06年法铁收入是200亿欧元，但是国家给路网补贴了100亿欧元，德国补贴了80欧元，都是大量的国家来补贴。
网运分离是把网运合一的垄断变成路网的垄断，所以网运分离是创造一个更没有发展铁路动力的一个公司，因为路网越多寻租的机会越少。所以网运分离在理论上即使从传统的理论竞争的这个角度它也是不成立，从交易成本它也是不成立的，从产权它也是不成立的。那什么是产权？科斯有一个很好的说法：产权就是行使一定行为的权力。所以科斯反对用生产要素这个概念。什么叫生产要素、什么叫拥有生产要素，这个概念本身就是错的。你如果对产权的概念有一个清晰理解的话，对于铁路来说并不是说你有这个路网、你有这个机车、你有这个车辆，而是你能不能让这个车在路上跑、什么时候跑、怎么跑，这是谁来定的？调度指挥定的。当然很多错的概念是说没有调度指挥这个安全是出问题的。实际这是完全错误的概念。铁路调度指挥是两个概念，铁路一段是调度指挥，就像交通警察似的，这个路口只能由他来指挥。但是更重要的铁路调度指挥是它的货运计划和日班的情况，这是调度指挥，这就是对货怎么组织、车怎么组织，这没有必要由一个中心来调度指挥，而且这对于企业来说是最核心的产权，没有这个权力的话根本就无法运行。当然网运分离以后这个调度指挥就要放到路网公司，那就意味着获运公司和客运公司没有这样一种基本的产权要素，所以它根本无法运行。用很多合同约束高度垄断的路网公司，那无疑是更多的增加成本。所以往来从交易成本的概念、产权的概念，这个网运分离根本都不可行。
在实践上也是没有一个成功的案例，英国曾经网运分离，但是它的路网公司由于没有积极性来维护路网，投资不足，出了很多大事故，虽然已经在伦敦交易所上市了，最后不得不国家重新接管。法国说是叫网运分离，那它的网运分离实际上是假的，因为这个法铁它负责整个路网的维修，负责整个调度指挥，路网公司实际上只不过把这个路网租给法铁，或者说通过这个路网来获取国家补贴的一个渠道。德国是把铁路分得很细，有路网公司、货运公司、能源公司、车站公司，车站也是，但是它在一个统一的控股公司下运作，所以价格由控股公司来定。所以世界上没有一个成功的案例。
英国为什么出现这个？英国这个我想是因为它政府找了一些主流经济学家来设计铁路改革方案。这些主流经济学家既不懂交易成本的概念，又不懂产权的概念，又不懂铁路怎么运行的，所以出现这样一个不伦不类的概念。但是它有一个合理性，就是欧洲要统一铁路市场，它路网是统一的，所以要网运分离。日本的改革是日本那些铁路公司的，原来国铁的一些人，原来国铁有改革意识的局级干部推动的，他们甚至绕过国铁的总部直接向议会大报告，提出这样一个方案，所以说可操作，所以日本的铁路改革相对是比较成功的，就是分成一个区域公司，比客运更简单一点。当然对于中国的铁路怎么改革，因为我去年写了一个文章，在综合运输去年的第七期上，比如说重组为三大区域公司的这个设想。
那实际上就是说和07年我给国家发改委做的是一样的，但是我这次说的是两个层面竞争的这样一种结构。什么意思呢？就是说分成北方中部和南方南部这样三大区域公司。铁路不能分得太细，因为如果分得太细的话就会造成什么呢？这是我07年做那个研究的一个基本的观点，就是说如果分得太细的话它就需要一个统一调度指挥。比如上次刘志军在做改革的时候，他把原来15个铁路局变成18个铁路局，把最有实力的铁路局，比如说郑州局一拆为三，北京局一拆为二，因为这两个局是最有实力的。一拆为三、一拆为二以后，每个铁路局发送的这个货物70%、80%以上都要发送到其他地方去，要跨国它的管辖边界，这个交易由谁来协调？只能由铁道部来协调。所以说越度，那铁道部集中统一调度指挥这个要求是内在的一个内升的要求，因为各铁路局之间这个跨线接车的交易是非常多的，所以它需要更上层的统一调度指挥。但是如果分成三个，当时具体分析的数据是国家发改委综合运输所它提供的，如果这样分成三个的话，就是北方和南方的公司差不多70%的货运量能够在自己内部完成，30%是需要通过掉换，中部可能是64%的样子，这是按照05年的数据，就是大部分的货路的承诺可以在自己的内部完成。
当然美国也是，美国上百家铁路公司，但是1980年对铁路放松管制以后它变成7家大的了，美国主要是4家，当然还有加拿大的，所以我想分成大的公司以后在干线组织区域分公司，平行线有竞争。所以就看下一步铁路怎么改了，这是我基本的一个观点。主持人：赵老师提出了一个非常有挑战性的很有新意的一个话题，网运是不可能分离的，是不行的。
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铁路越晚改革代价越高
政企分开后铁路进一步改革的任务
(2013-04-16) 荣朝和
荣朝和：北京交通大学教授
运输经济学专家
去年曾参加天则所与铁路有关的一个课题的讨论，很高兴天则所长期关注铁路问题。我觉得天则所今天讨论的主题“铁路改革：问题、展望与出路”很好，比只讨论垄断要贴切。铁路问题相当复杂，垄断只是铁路面对很多问题其中的一个，说行业治理要比只说垄断更好一点。
我们十年前就曾参与过一些铁道部政企分开的讨论，其实当时如果走出这一步的话比现在情况会好很多。十年不改革造成很大的不改革代价，这个代价实际上是由社会或者大家来承担的。十年前改革要比现在好，即便是五年前要改的话，2008年的情况也比现在要好。所以铁路改革如果早走损失会小一些。我们现在看到铁路改革已经走出第一步，这是应该肯定的，但是问题是下一步怎么走、今后目标是什么、前景是什么。铁路改革有多少事情应该做，我总结了以下六个方面：
首先，政企分开应该是肯定要做的。把政企不分和很多事情放在一起去，想一步就改过来，其实不太现实，这也是造成铁路改革在过去十年没有迈出步伐的一个很大问题。发改委原来制定铁路改革方案总是希望尽可能完美，除了政企分开还要实施网运分离，或者分成几大公司，但是想一下做成这样的事情其实非常难。因为政企不分的话铁道部总是站在被改革的那一方面，你提什么方案它都会宣称不行。其实也不一定真的不行，但它就说不行，强调安全问题、春运问题，让你改不成。所以第一步必须要迈出去。这是第一个，关于政企分开的事情。
第二个事情就是债务的重组。如果十年前改革，债务问题根本没有那么严重甚至是不存在的，现在则成了摆在面前一个特别大的问题。说是2.66万亿，实际到去年底应该是3万亿左右，地方政府应该还有数千亿跟铁路有关的债务。如果不改革或者改革以后我们的投融资体制、规划体制、财政体制不做调整，只靠少量的政府资金撬动大量债务搞建设的局面不改变的话，那铁路以后的债务提高到5万亿甚至10万亿、金融体系和财政体系造成重大冲击的情况都是不可避免的。现在我们说将近3万亿债务，实际上已经开工的各种铁路项目要完成还需要3万亿资金。那如果不调整，我们接着用大量的债务搞建设的话，那3个亿又加上去了。已有的3万亿债务，加上已开工项目完成需要3万亿，再加上地方政府欠1万亿，所以债务应该是非常大的问题，必须要给予妥善的解决，而且不应该只是把目前已有的债务承担起来就完了。现在中央认可说铁路分成两部分，即公益性的和经营性的，公益性债务由财政承担，经营性债务由铁路自己承担。但是我觉得这样分类还不够，因为很大部分债务应该是决策失误造成的，那就应该确认负责人。
网上有一篇对综合运输研究所刘斌的访谈，说应该按照责任的主体分别承担铁路债务。他其中提到的主要是银行，因为大量贷款来自银行，如果银行觉得铁路债务没风险，那就说明银行判断失误，银行应该承担一部分坏帐，要从盈利中拿出一部分抵偿这些坏帐。刘斌说出债务的一部分责任主体应该是银行，我觉得决策失误的主体还应该包括发改委、国务院，当然也包括铁道部自己。那么这些决策失误的主体会不会承担债务？铁道部没有了，发改委自己没有钱，国务院又该由谁来承担？结果最后这个债务最后还是要由国家承担，由全体纳税人承担。所以，我们首先应该弄清楚债务从哪里来的，恶性债务的责任在哪、为什么发生？今后我们应该不允许这样的债务发生或者继续增加。这个问题如果不解决，铁路的恶性债务肯定还会越来越多，这是对整个社会不公平的。我觉得债务问题大的道理上是这样的，不光是已有债务的处理问题，还必须不允许新的恶性债务出现。日本国铁改革的时候有更重要的一条措施，就是让新的JR公司轻装上阵，但是不允许再现恶性债务。日本国铁改革后的这20多年就没有新的问题出现过，日本现在也在建高铁，但完全根据财政情况量力而行。
现在说原铁道部的所有债务都由中国铁路总公司来承担，但我们觉得铁路总公司承担不了这个债务。它现在的运营是全行业亏损的，连利息都付不起，那这个总公司过不了几年就会破产，但是肯定又不能让它破产。所以肯定需要有一个在账面上承担债务的主体。我们考虑过铁路政企分开后在企的方面有两个主体，一个是相对轻装上阵的运营主体，另外一个则是铁路债务与资产管理的主体。后者像日本国铁改革时成立的清算事业团，把一定的资产划给它，若干年以后它把资产处理完以后还还不了的债国家财政再拿过去，这是缓冲过渡的必要手段。所以，我觉得目前在铁路债务方面的安排必须做一定的调整。
第三个问题是铁路的行业重组。这个问题大家都很关心，是上下分离还是分成三个五个，但我觉得认识还不够。刚才我说了，应该增加一个债务承担主体，此外还应该增加公共铁路的建设主体。现在的这个铁路总公司其实已经负债过多，它没有能力建新的铁路，建新铁路要么就是从国家拿钱，要么就是欠更多的债，因此传统的铁路建设模式已经维持不下去了。像日本、韩国都有这样的考虑，如果要建新的铁路，要么就是让市场化的企业自己决策投资，但如果是国家需要的铁路，就依靠铁路建设公团来建，由政府来出钱，建好后租赁给运营公司，这里面需要有一个体制来约束。
至于说到运营主体网运分不分，各有各自的道理，但是我觉得今后铁路运营企业的形式可以是多元化的，在完全网运分离与网运不分之间有中间状态的。过去铁路局跟铁路局的边界是在省界上，今后铁路公司的分界应该在枢纽的位置上，这样整个一条干线就可以由一个铁路公司全程控制，减少过轨运输太多的问题。至于铁路公司是三个好、五个好、还是七个好，我觉得完全理想化的东西很难由我们现在的人设计出来。这应该是一个市场化的选择过程，可以先从合并现有铁路局做起，逐步摸索推进，寻找能被市场接受和行业承担得了的最终方案。今后的铁路公司可能包括同一条通道内的竞争，现在一个铁路走廊里面已经变成多条线，客运专线因为只能跑客，比较单纯，在同一条通道里面客专可以和普通铁路分开。现在都在一家企业里面，开了动车就把普通列车停掉，其实大家很不满意。如果一条通道有多家公司在竞争的话，高铁也有，普通列车也有，大家的选择就多了很多，铁路公司之间形成竞争是现实的。另外，今后还一定会有铁路机车车辆的租赁和服务公司，我觉得在未来铁路行业体系里面各种各样的企业其实都是可以存在的。所以今后未来铁路的重组理想化的模式大家可以讨论，但是一下子就能到位的设计比较难，应该经过若干个步骤，让市场去调节、让市场去接受。
但是这里面有一条，就是铁路的调度指挥必须放给相关企业。铁道部政企不分一直强调的一件事就是统一调度指挥，而今天再把它说成改革必须要坚持的一个东西，是站不住脚的。产权最集中体现在铁路上的就是调度指挥权，如果铁路网里仍旧只有一个调度指挥中心，那其他产权和市场关系仍旧理不顺。美国现在20多万公里铁路有7家一级铁路公司，还有更多区域公司和短线公司，每个都是自己独立调度指挥，当然在一个铁路公司内部它要做到全程自己控制的。国内的神华集团也是自己调度指挥自己的铁路系统，还有民营伊泰集团也做到了。这是行业重组。
第四个问题是铁路行业内市场规则建立的问题。与此相关的包括委托运营问题、列车过轨问题，清算问题，引入新的竞争问题、引入社会资本问题、运价管制等等。这些问题在铁路过去政企不分的情况下，铁道部自己是经营者，又是裁判员，所有东西都是它自己说了算。现在裁判已经出来了，但规则却还没有建立。所以在政企分开、债务处理、行业重组的同时，还要建立行业规则，以便让多家企业相互之间的产权关系能够得到保证，如果是垄断性的价格知道应该怎么去控制。如果是竞争性领域，那通过企业之间的谈判解决问题，行业协会或者仲裁机构解决问题，也绝对是非常重要的问题。今后的铁路局或铁路公司如果谁都拿他没办法，这实际上就是没有规则。
至于铁路改革与涨价的关系，我觉得铁路涨价说明改革还不到位，还必须深化改革。日本当初铁路不改革10年涨了13次价，但是债还是越欠越多，美国铁路放松管制前也是一个劲涨价，改革后才得到扭转。其实，现在铁路涨价的空间已经不多了，因为航空票价已经降得跟高铁差不多，高铁再涨价就没人坐了，与公路货运的竞争也有类似情况。当然也有一些基础性价格政府是应该控制，要有价格监管。但总体上我觉得铁路市场化改革，什么时候铁路自动降价了，就是我们铁路改革基本到位的标志。这是第四个事情。
第五个事情也很重要，就是地方政府在铁路方面的事权问题。刘志军搞的事情是全国铁路都归铁道部，让地方政府出完钱就没它们的事了，所以地方在铁路运营管理上没有话语权和知情权。但比较完善的铁路体系里面一定是分为中央的干线铁路、地方性支线铁路和城市铁路，三个层次是相互分工、相互支持的铁路形态结构。刘志军把所有铁路都放在铁道部一个锅里面，其实肯定是玩不转的，包括很多地方性铁路亏损没有办法去补贴。所以搞了一段时间，所以新部长上任后马上就改变与下面省市自治区的关系，如果要建新的城际高铁一定是地方出钱。这实际上是把地方性的权力交还给地方。但是，地方现在要承接地方铁路的管理权、投资权、政府行政权，既没有知识也没有主体也没有法律法规，这样的情况是不合理的。所以国家铁路改革的过程中一定要包括处理好铁路与地方政府的关系。包括一些地方性的铁路服务，不一定都要自己建铁路，可以让国铁的线路为地方提供服务，建立合作关系。比如让国铁提供北京地区的市郊铁路服务，那就可以谈判要一天开多少列车、一年开多少列车，如果亏损的话北京市承担多少补贴。一定要有做事情的法律法规，所有的铁路的事情要是都由中央政府来管，其实中央也管不了，地方政府应该有铁路的事权。
第六个问题是大部制，它是综合交通领域的事情。我们社会需要的是一种多式联运的无缝隙链条，不是一种运输方式包打天下。而且运输方式已经从过去以竞争为主变成需要协作共赢的局面，这需要相关的法律法规配合，要符合新的一体化运输要求。过去铁道部是自己管自己，综合运输体系的建立和基本制度的形成就不可能。铁道部现在虽然已经撤销，但是真正要把综合运输这个事情做成还是很难的事情。美国1967年成立运输部，40多年过去了，他们说运输方式之间的关系还是没有完全处理好。但是他们承认合并起来比较好，因为之前是自己管自己，很多烟囱都在冒烟，资源配置很浪费。大部制整合以后，对于国会来说批准预算交通运输就只剩一个烟囱，不同运输方式之间的问题自己在内部解决，这样老百姓也容易理解这个事情，应该有一个合理的交代。
综合交通规划是一个重要的事情。上一次2008年为什么交通运输大部制不成功？民航局上次虽然进去了，但是民航局所有的职能仍然是独立的。这个事情很滑稽，因为合并以后应该搞综合运输规划，但还是民航自己搞自己的规划，公路搞公路的规划，水路搞水路的规划，铁路当然也是自己搞铁路的规划，所以没有真正的综合交通网规划，提高效率并给社会提供更好的服务也很难。所以，这一次的大部制改革我们看到的方案，是要把铁道部和民航局的规划权整合在交通运输部统一的规划司里面，这样的方向才是正确的。但真正要把这个规划体制理顺并不容易，因为这是分资源分钱的事，但是一定要推进这个事情往前走。
这是我想到的几个方面，给大家做参考，实际上的问题可能比这还要复杂，希望大家更多关心。再加一句：铁路未来的改革我们寄希望于政府拿出更好的方案来，其实政府也没有很聪明，我觉得应该有主体专门进行研究，这个主体可能是政府，也可能在民间。像天则所作为民间一方来策划自己的铁路改革方案，交大也可以有交大的改革方案，大家集思广益，帮助政府推动政府，这个事情应该就比以前做得更好。不管是日本还是韩国，铁路改革民间都在很大程度上贡献了自己的力量，而且他们的体制是支持民间策划对国家有好处的改革方案。在我们的行政改革方案制定的时候应该要把民间力量考虑进来，现在的改革搞得过于神秘，要让政府重视民间的力量。仅供参考。
[讨论部分]
荣朝和：我插一句，国外铁路改革恰恰是法律先行，用法律保证了铁路的改革，包括日本的、韩国的、美国的，法律都做出了巨大贡献。
荣朝和：我对你（杨俊峰）说的给点评论。你刚才说的两个问题我觉得应该澄清一下，因为你的逻辑里面有问题。第一个问题就是凡让政府做的事情都是没有效率的，所以这个规划不应该由政府来做。这里面有问题，不管是不是明确表述的，这个观点肯定是不对的。因为，市场有配置资源的功能，但是市场不可能配置全部资源，一定有一部分资源是政府配置的，因为政府有财政，而且财政支出分当期和跨期，即消费性支出和资本性支出，后者肯定需要通过规划。所以任何一个政府做事情必须要做规划，但是让政府做事情并不意味着它想做什么都可以随意放到规划里去。规划应该是一个体制，它不但决定政府能做什么，还决定政府不能做什么，必须要有约束。政府规划的权力也是人民赋予它的，这里存在委托代理问题。我们现在很多问题恰恰在于政府的规划体制有重大缺陷，刘志军案例告诉我们现行规划体制的缺陷一旦被充分利用会产生多么严重的后果。但这并不意味着政府不应该规划。规划首先是用来管政府的，告诉他们做什么一定要有约束条件。而我们现在的规划里政府完全没有约束，而且我们的规划可以不跟财政预算挂钩，我们的长期规划三年就可以完成，那这种规划在本质上是不健全的。所以，应该是我们必须要建立合理的规划制度，这是第一个你说的不对的地方。
第二你说政企实质上是不能分开的，这里也有一个重大理论和制度上的混淆。我们经济改革最重要的问题之一是国企改革，而国企改革的方向是现代企业制度，包括变成上市公司，实际上这有问题，国企根本就不可能符合现代企业制度。西方最发达的市场经济国家也有一部分是特殊企业，要帮助做政府做事情，但它们不是普通的企业。我们最大的问题是说可以把所有的国企说成普通企业，这是不成立的。发达国家保留的国企是在国有经济退不出来的领域，它要有企业形式，但这一类企业是公企业，是特殊法人，例如我刚才发言时候已经说到的铁路建设公团。这些特殊法人能够做什么事情，它的资金来源、运转机制、经营边界、甚至亏损都要在议会里讨论通过，有整个一套完全不同的管理体制，是针对特殊公企业的。所以我认为政企是可以分开的，但需要一建立个特殊企业的制度。现在我们理论界已经有人开始谈这个问题，但是不属于主流，大家并不注意，在经济体制与政治体制的改革里面也没有被放到应有的地位。
我觉得你对这两个问题有重大认识上的缺环，虽然严肃了一点，但还是希望指出来。
那实际上就是说和07年我给国家发改委做的是一样的，但是我这次说的是两个层面竞争的这样一种结构。什么意思呢？就是说分成北方中部和南方南部这样三大区域公司。铁路不能分得太细，因为如果分得太细的话就会造成什么呢？这是我07年做那个研究的一个基本的观点，就是说如果分得太细的话它就需要一个统一调度指挥。比如上次刘志军在做改革的时候，他把原来15个铁路局变成18个铁路局，把最有实力的铁路局，比如说郑州局一拆为三，北京局一拆为二，因为这两个局是最有实力的。一拆为三、一拆为二以后，每个铁路局发送的这个货物70%、80%以上都要发送到其他地方去，要跨国它的管辖边界，这个交易由谁来协调？只能由铁道部来协调。所以说越度，那铁道部集中统一调度指挥这个要求是内在的一个内升的要求，因为各铁路局之间这个跨线接车的交易是非常多的，所以它需要更上层的统一调度指挥。但是如果分成三个，当时具体分析的数据是国家发改委综合运输所它提供的，如果这样分成三个的话，就是北方和南方的公司差不多70%的货运量能够在自己内部完成，30%是需要通过掉换，中部可能是64%的样子，这是按照05年的数据，就是大部分的货路的承诺可以在自己的内部完成。
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要有人为铁路巨额债务承担决策责任
政企分开后铁路进一步改革的任务
(2013-04-16 )
rongchaohe
去年曾参加天则所与铁路有关的一个课题的讨论，很高兴天则所长期关注铁路问题。我觉得天则所今天讨论的主题“铁路改革：问题、展望与出路”很好，比只讨论垄断要贴切。铁路问题相当复杂，垄断只是铁路面对很多问题其中的一个，说行业治理要比只说垄断更好一点。
我们十年前就曾参与过一些铁道部政企分开的讨论，其实当时如果走出这一步的话比现在情况会好很多。十年不改革造成很大的不改革代价，这个代价实际上是由社会或者大家来承担的。十年前改革要比现在好，即便是五年前要改的话，2008年的情况也比现在要好。所以铁路改革如果早走损失会小一些。我们现在看到铁路改革已经走出第一步，这是应该肯定的，但是问题是下一步怎么走、今后目标是什么、前景是什么。铁路改革有多少事情应该做，我总结了以下六个方面：
首先，政企分开应该是肯定要做的。把政企不分和很多事情放在一起去，想一步就改过来，其实不太现实，这也是造成铁路改革在过去十年没有迈出步伐的一个很大问题。发改委原来制定铁路改革方案总是希望尽可能完美，除了政企分开还要实施网运分离，或者分成几大公司，但是想一下做成这样的事情其实非常难。因为政企不分的话铁道部总是站在被改革的那一方面，你提什么方案它都会宣称不行。其实也不一定真的不行，但它就说不行，强调安全问题、春运问题，让你改不成。所以第一步必须要迈出去。这是第一个，关于政企分开的事情。
第二个事情就是债务的重组。如果十年前改革，债务问题根本没有那么严重甚至是不存在的，现在则成了摆在面前一个特别大的问题。说是2.66万亿，实际到去年底应该是3万亿左右，地方政府应该还有数千亿跟铁路有关的债务。如果不改革或者改革以后我们的投融资体制、规划体制、财政体制不做调整，只靠少量的政府资金撬动大量债务搞建设的局面不改变的话，那铁路以后的债务提高到5万亿甚至10万亿、金融体系和财政体系造成重大冲击的情况都是不可避免的。现在我们说将近3万亿债务，实际上已经开工的各种铁路项目要完成还需要3万亿资金。那如果不调整，我们接着用大量的债务搞建设的话，那3个亿又加上去了。已有的3万亿债务，加上已开工项目完成需要3万亿，再加上地方政府欠1万亿，所以债务应该是非常大的问题，必须要给予妥善的解决，而且不应该只是把目前已有的债务承担起来就完了。现在中央认可说铁路分成两部分，即公益性的和经营性的，公益性债务由财政承担，经营性债务由铁路自己承担。但是我觉得这样分类还不够，因为很大部分债务应该是决策失误造成的，那就应该确认负责人。
网上有一篇对综合运输研究所刘斌的访谈，说应该按照责任的主体分别承担铁路债务。他其中提到的主要是银行，因为大量贷款来自银行，如果银行觉得铁路债务没风险，那就说明银行判断失误，银行应该承担一部分坏帐，要从盈利中拿出一部分抵偿这些坏帐。刘斌说出债务的一部分责任主体应该是银行，我觉得决策失误的主体还应该包括发改委、国务院，当然也包括铁道部自己。那么这些决策失误的主体会不会承担债务？铁道部没有了，发改委自己没有钱，国务院又该由谁来承担？结果最后这个债务最后还是要由国家承担，由全体纳税人承担。所以，我们首先应该弄清楚债务从哪里来的，恶性债务的责任在哪、为什么发生？今后我们应该不允许这样的债务发生或者继续增加。这个问题如果不解决，铁路的恶性债务肯定还会越来越多，这是对整个社会不公平的。我觉得债务问题大的道理上是这样的，不光是已有债务的处理问题，还必须不允许新的恶性债务出现。日本国铁改革的时候有更重要的一条措施，就是让新的JR公司轻装上阵，但是不允许再现恶性债务。日本国铁改革后的这20多年就没有新的问题出现过，日本现在也在建高铁，但完全根据财政情况量力而行。
现在说原铁道部的所有债务都由中国铁路总公司来承担，但我们觉得铁路总公司承担不了这个债务。它现在的运营是全行业亏损的，连利息都付不起，那这个总公司过不了几年就会破产，但是肯定又不能让它破产。所以肯定需要有一个在账面上承担债务的主体。我们考虑过铁路政企分开后在企的方面有两个主体，一个是相对轻装上阵的运营主体，另外一个则是铁路债务与资产管理的主体。后者像日本国铁改革时成立的清算事业团，把一定的资产划给它，若干年以后它把资产处理完以后还还不了的债国家财政再拿过去，这是缓冲过渡的必要手段。所以，我觉得目前在铁路债务方面的安排必须做一定的调整。
第三个问题是铁路的行业重组。这个问题大家都很关心，是上下分离还是分成三个五个，但我觉得认识还不够。刚才我说了，应该增加一个债务承担主体，此外还应该增加公共铁路的建设主体。现在的这个铁路总公司其实已经负债过多，它没有能力建新的铁路，建新铁路要么就是从国家拿钱，要么就是欠更多的债，因此传统的铁路建设模式已经维持不下去了。像日本、韩国都有这样的考虑，如果要建新的铁路，要么就是让市场化的企业自己决策投资，但如果是国家需要的铁路，就依靠铁路建设公团来建，由政府来出钱，建好后租赁给运营公司，这里面需要有一个体制来约束。
至于说到运营主体网运分不分，各有各自的道理，但是我觉得今后铁路运营企业的形式可以是多元化的，在完全网运分离与网运不分之间有中间状态的。过去铁路局跟铁路局的边界是在省界上，今后铁路公司的分界应该在枢纽的位置上，这样整个一条干线就可以由一个铁路公司全程控制，减少过轨运输太多的问题。至于铁路公司是三个好、五个好、还是七个好，我觉得完全理想化的东西很难由我们现在的人设计出来。这应该是一个市场化的选择过程，可以先从合并现有铁路局做起，逐步摸索推进，寻找能被市场接受和行业承担得了的最终方案。今后的铁路公司可能包括同一条通道内的竞争，现在一个铁路走廊里面已经变成多条线，客运专线因为只能跑客，比较单纯，在同一条通道里面客专可以和普通铁路分开。现在都在一家企业里面，开了动车就把普通列车停掉，其实大家很不满意。如果一条通道有多家公司在竞争的话，高铁也有，普通列车也有，大家的选择就多了很多，铁路公司之间形成竞争是现实的。另外，今后还一定会有铁路机车车辆的租赁和服务公司，我觉得在未来铁路行业体系里面各种各样的企业其实都是可以存在的。所以今后未来铁路的重组理想化的模式大家可以讨论，但是一下子就能到位的设计比较难，应该经过若干个步骤，让市场去调节、让市场去接受。
但是这里面有一条，就是铁路的调度指挥必须放给相关企业。铁道部政企不分一直强调的一件事就是统一调度指挥，而今天再把它说成改革必须要坚持的一个东西，是站不住脚的。产权最集中体现在铁路上的就是调度指挥权，如果铁路网里仍旧只有一个调度指挥中心，那其他产权和市场关系仍旧理不顺。美国现在20多万公里铁路有7家一级铁路公司，还有更多区域公司和短线公司，每个都是自己独立调度指挥，当然在一个铁路公司内部它要做到全程自己控制的。国内的神华集团也是自己调度指挥自己的铁路系统，还有民营伊泰集团也做到了。这是行业重组。
第四个问题是铁路行业内市场规则建立的问题。与此相关的包括委托运营问题、列车过轨问题，清算问题，引入新的竞争问题、引入社会资本问题、运价管制等等。这些问题在铁路过去政企不分的情况下，铁道部自己是经营者，又是裁判员，所有东西都是它自己说了算。现在裁判已经出来了，但规则却还没有建立。所以在政企分开、债务处理、行业重组的同时，还要建立行业规则，以便让多家企业相互之间的产权关系能够得到保证，如果是垄断性的价格知道应该怎么去控制。如果是竞争性领域，那通过企业之间的谈判解决问题，行业协会或者仲裁机构解决问题，也绝对是非常重要的问题。今后的铁路局或铁路公司如果谁都拿他没办法，这实际上就是没有规则。
至于铁路改革与涨价的关系，我觉得铁路涨价说明改革还不到位，还必须深化改革。日本当初铁路不改革10年涨了13次价，但是债还是越欠越多，美国铁路放松管制前也是一个劲涨价，改革后才得到扭转。其实，现在铁路涨价的空间已经不多了，因为航空票价已经降得跟高铁差不多，高铁再涨价就没人坐了，与公路货运的竞争也有类似情况。当然也有一些基础性价格政府是应该控制，要有价格监管。但总体上我觉得铁路市场化改革，什么时候铁路自动降价了，就是我们铁路改革基本到位的标志。这是第四个事情。
第五个事情也很重要，就是地方政府在铁路方面的事权问题。刘志军搞的事情是全国铁路都归铁道部，让地方政府出完钱就没它们的事了，所以地方在铁路运营管理上没有话语权和知情权。但比较完善的铁路体系里面一定是分为中央的干线铁路、地方性支线铁路和城市铁路，三个层次是相互分工、相互支持的铁路形态结构。刘志军把所有铁路都放在铁道部一个锅里面，其实肯定是玩不转的，包括很多地方性铁路亏损没有办法去补贴。所以搞了一段时间，所以新部长上任后马上就改变与下面省市自治区的关系，如果要建新的城际高铁一定是地方出钱。这实际上是把地方性的权力交还给地方。但是，地方现在要承接地方铁路的管理权、投资权、政府行政权，既没有知识也没有主体也没有法律法规，这样的情况是不合理的。所以国家铁路改革的过程中一定要包括处理好铁路与地方政府的关系。包括一些地方性的铁路服务，不一定都要自己建铁路，可以让国铁的线路为地方提供服务，建立合作关系。比如让国铁提供北京地区的市郊铁路服务，那就可以谈判要一天开多少列车、一年开多少列车，如果亏损的话北京市承担多少补贴。一定要有做事情的法律法规，所有的铁路的事情要是都由中央政府来管，其实中央也管不了，地方政府应该有铁路的事权。
第六个问题是大部制，它是综合交通领域的事情。我们社会需要的是一种多式联运的无缝隙链条，不是一种运输方式包打天下。而且运输方式已经从过去以竞争为主变成需要协作共赢的局面，这需要相关的法律法规配合，要符合新的一体化运输要求。过去铁道部是自己管自己，综合运输体系的建立和基本制度的形成就不可能。铁道部现在虽然已经撤销，但是真正要把综合运输这个事情做成还是很难的事情。美国1967年成立运输部，40多年过去了，他们说运输方式之间的关系还是没有完全处理好。但是他们承认合并起来比较好，因为之前是自己管自己，很多烟囱都在冒烟，资源配置很浪费。大部制整合以后，对于国会来说批准预算交通运输就只剩一个烟囱，不同运输方式之间的问题自己在内部解决，这样老百姓也容易理解这个事情，应该有一个合理的交代。
综合交通规划是一个重要的事情。上一次2008年为什么交通运输大部制不成功？民航局上次虽然进去了，但是民航局所有的职能仍然是独立的。这个事情很滑稽，因为合并以后应该搞综合运输规划，但还是民航自己搞自己的规划，公路搞公路的规划，水路搞水路的规划，铁路当然也是自己搞铁路的规划，所以没有真正的综合交通网规划，提高效率并给社会提供更好的服务也很难。所以，这一次的大部制改革我们看到的方案，是要把铁道部和民航局的规划权整合在交通运输部统一的规划司里面，这样的方向才是正确的。但真正要把这个规划体制理顺并不容易，因为这是分资源分钱的事，但是一定要推进这个事情往前走。
这是我想到的几个方面，给大家做参考，实际上的问题可能比这还要复杂，希望大家更多关心。再加一句：铁路未来的改革我们寄希望于政府拿出更好的方案来，其实政府也没有很聪明，我觉得应该有主体专门进行研究，这个主体可能是政府，也可能在民间。像天则所作为民间一方来策划自己的铁路改革方案，交大也可以有交大的改革方案，大家集思广益，帮助政府推动政府，这个事情应该就比以前做得更好。不管是日本还是韩国，铁路改革民间都在很大程度上贡献了自己的力量，而且他们的体制是支持民间策划对国家有好处的改革方案。在我们的行政改革方案制定的时候应该要把民间力量考虑进来，现在的改革搞得过于神秘，要让政府重视民间的力量。仅供参考。
[讨论部分]
荣朝和：我插一句，国外铁路改革恰恰是法律先行，用法律保证了铁路的改革，包括日本的、韩国的、美国的，法律都做出了巨大贡献。
荣朝和：我对你（杨俊峰）说的给点评论。你刚才说的两个问题我觉得应该澄清一下，因为你的逻辑里面有问题。第一个问题就是凡让政府做的事情都是没有效率的，所以这个规划不应该由政府来做。这里面有问题，不管是不是明确表述的，这个观点肯定是不对的。因为，市场有配置资源的功能，但是市场不可能配置全部资源，一定有一部分资源是政府配置的，因为政府有财政，而且财政支出分当期和跨期，即消费性支出和资本性支出，后者肯定需要通过规划。所以任何一个政府做事情必须要做规划，但是让政府做事情并不意味着它想做什么都可以随意放到规划里去。规划应该是一个体制，它不但决定政府能做什么，还决定政府不能做什么，必须要有约束。政府规划的权力也是人民赋予它的，这里存在委托代理问题。我们现在很多问题恰恰在于政府的规划体制有重大缺陷，刘志军案例告诉我们现行规划体制的缺陷一旦被充分利用会产生多么严重的后果。但这并不意味着政府不应该规划。规划首先是用来管政府的，告诉他们做什么一定要有约束条件。而我们现在的规划里政府完全没有约束，而且我们的规划可以不跟财政预算挂钩，我们的长期规划三年就可以完成，那这种规划在本质上是不健全的。所以，应该是我们必须要建立合理的规划制度，这是第一个你说的不对的地方。
第二你说政企实质上是不能分开的，这里也有一个重大理论和制度上的混淆。我们经济改革最重要的问题之一是国企改革，而国企改革的方向是现代企业制度，包括变成上市公司，实际上这有问题，国企根本就不可能符合现代企业制度。西方最发达的市场经济国家也有一部分是特殊企业，要帮助做政府做事情，但它们不是普通的企业。我们最大的问题是说可以把所有的国企说成普通企业，这是不成立的。发达国家保留的国企是在国有经济退不出来的领域，它要有企业形式，但这一类企业是公企业，是特殊法人，例如我刚才发言时候已经说到的铁路建设公团。这些特殊法人能够做什么事情，它的资金来源、运转机制、经营边界、甚至亏损都要在议会里讨论通过，有整个一套完全不同的管理体制，是针对特殊公企业的。所以我认为政企是可以分开的，但需要一建立个特殊企业的制度。现在我们理论界已经有人开始谈这个问题，但是不属于主流，大家并不注意，在经济体制与政治体制的改革里面也没有被放到应有的地位。
我觉得你对这两个问题有重大认识上的缺环，虽然严肃了一点，但还是希望指出来。
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[荣朝和北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师。本文为作者2013年4月1日在天则经济研究所「铁路改制：问题、展望与出路」研讨会上的发言修定稿]
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聚焦铁道部改革
