爱华网一、制定《杭州市城市轨道交通运营管理办法》的必要性
自2007年3月地铁1号线工程开工建设以来，我市轨道交通建设进入快速发展的时期。2007年4月市政府通过了《杭州市地铁建设管理暂行办法》（市政府令第234号），用以规范地铁规划、建设管理，保障地铁建设顺利进行。根据我市轨道交通规划，我市轨道交通将进入大发展阶段，地铁建成后会成为广大市民出行的重要交通工具，在缓解交通“两难”的背景下，地铁建设和运营情况关系到千家万户的切身利益。按照市委、市政府要求，地铁一号线将于2012年国庆投入试运营，在此之前将开展为期三个月的试运行。因此，轨道交通运营立法工作也应随之跟上，以保障地铁建成后为广大市民提供安全、规范、高效便捷的运营服务。
目前国家对轨道交通行业尚未出台法律或法规，仅在2005年建设部以部门规章的形式出台了《城市轨道交通运营管理办法》（建设部令第140号），该规章对城市轨道交通运营管理、安全管理、应急管理方面进行了相应规范，并设置了相应的法律责任。但是该规章对轨道交通行政主管部门、轨道交通行政执法委托模式等未予明确，对运营服务规范、乘客乘坐规则、地铁保护区范围及安全管理要求等内容的规定需要进一步完善，需要结合我市公共交通的管理要求和实际情况予以具体细化。
为实现今后我市城市轨道交通运营的规范管理，保障乘客和城市轨道交通运营单位的合法权益，2008年，市政府将《杭州市城市轨道交通运营管理办法》（以下简称《办法》）列为政府立法工作计划的调研项目。2009年至2010年间，市地铁集团先后到北京、深圳、南京、武汉、沈阳等城市进行了轨道交通运营管理立法调研，学习国内早已开通运营和新开通运营城市在轨道交通运营管理中的先进经验，开展了地方立法筹备工作。在调研中，也了解到个别城市由于运营筹备期紧促未及时完成地方立法，致使城市轨道交通运营在开通时面临管理被动局面的情况。因此，我市迫切需要在城市轨道交通投入试运行之前出台相关政府规章。
二、制定的过程
《办法》被列入2011年市政府立法计划正式项目后，由于尚未有城市轨道交通管理的实践，我办和市地铁集团作为起草单位，主要学习借鉴了广州、南京、成都、北京等城市在轨道交通立法方面的先进经验，在市地铁集团原有调研成果的基础上，完成了《办法》的初稿。先是将初稿送发市长、副市长、秘书长、副秘书长，市人大常委会办公厅、市人大常委会法制工作委员会、市政协办公厅、市政协社会法制和港澳台侨委员会、各区、县（市）人民政府及市政府各部门、各直属单位征求意见，同时根据《杭州市人民政府关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》（杭政函[2007]227号）的要求，在杭州政府门户网站和杭州法制网上向社会公开征求意见。其后召开立法座谈会，征求了有关区政府和规划、发改、建设、安监、公安、卫生、物价、城管、交通等相关部门及有关政协委员对草案的意见。鉴于广大市民对我市城市轨道交通运营情况非常关注，《办法》中涉及较多运营规范、乘客守则等今后与市民群众出行息息相关的内容，在提交市政府常务会议审议之前，我办在《杭州日报》上刊登了《办法》全文，征求广大市民的意见和建议。经过反复修改论证，《办法》几易其稿，形成市政府常务会议审议稿提请审议。
三、《办法》的主要内容
《办法》分总则、运营管理、安全管理、应急处理、法律责任、附则六章，共48条。现将主要内容特别是制定过程中出现的难点问题说明如下：
（一）关于我市轨道交通运营行政主管部门和运营主体
当前国内轨道交通运营行政管理模式主要有两种，一种是天津、广州、重庆等城市，由建设行政主管部门作为轨道交通运营行政主管部门，一种是北京、上海、深圳等城市，由交通行政主管部门作为轨道交通运营行政主管部门。本《办法》起草论证期间，我市新一轮行政机构改革尚未到位，轨道交通运营行政主管部门还没有明确，《办法》中主管部门的具体表述采用了虚写的方式，这种主管部门缺位的情况一定程度上制约了本次立法工作。在本《办法》即将提交市政府常务会议审议时，《杭州市人民政府机构改革实施意见》（市委[2011]10号）明确了市政府城市管理办公室的城市客运管理相关职责划入市交通运输局，我们认为城市轨道交通属于城市客运，其行政主管部门应为市交通运输局，因此在《办法》（审议稿）中直接明确“市交通运输行政主管部门是城市轨道交通运营行政主管部门”。
另外有一个问题在此予以说明，市公安局提出，在第五条中明确市公安局地铁公安分局的主体资格和职责。我们认为，市公安局地铁公安分局是市公安局的直属单位，只有经法律法规明确授权才能对外成为独立执法主体。
关于城市轨道交通运营主体，《城市轨道交通运营管理办法》第四条明确规定，城市人民政府城市轨道交通主管部门应当按照《行政许可法》以及市政公用事业特许经营的有关规定依法确定。2007年7月1日正式施行的《杭州市市政公用事业特许经营条例》第四条将城市轨道交通明确列为可实行特许经营的项目。我市目前地铁一号线拟采取特许经营的模式，其他线路是否采用这一模式尚未确定。在《办法》制定过程中，市地铁集团认为，应当在《办法》中规定“城市轨道交通运营单位为杭州市地铁集团有限责任公司，或另由市人民政府依法授予的特许经营单位”，理由是《中共杭州市委、杭州市人民政府关于加快地铁建设的若干意见（试行）》（市委〔2007〕12号）明确了实行设计、建设、营运、开发四位一体的经营管理模式。各区政府和相关部门普遍认为，在立法中该种表述方式不妥，以在《办法》中规定“运营单位由市人民政府依法确定”为宜。我办认为，前一种表述方式不符合今后城市轨道交通实行特许经营的趋势，“运营单位由市人民政府依法确定”的表述方式更为灵活，与市委〔2007〕12号文件也并不矛盾。
（二）关于运营单位运营职责问题
《办法》在第一章第六条综述了运营单位应当履行的职责，运营管理方面的职责主要具体体现在第二章中。第七条到第九条规定了试运行到试运营到正式运营各个阶段的衔接管理，明确了各个阶段的期限和条件。由于国家对城市轨道交通工程的竣工验收程序尚未非常明确，这里做了较为笼统的表述。第十条到第十四条规定了各类标识、设备设置和维护义务，运营线路、时间设置及变更的要求，为乘客提供的运营服务要求，以及环境卫生、票务等方面的管理要求。其中有些内容参照了《杭州市城市公共客运管理条例》的规定，如需要再补充完善，可以在市交通运输行政主管部门组织制定的城市轨道交通运营服务规范中予以体现。
《办法》第二十一条要求主管单位和运营单位建立乘客投诉受理制度，并根据建设部规章规定，在十个工作日内作出书面答复。市交通局建议该时限与公交车、出租车投诉处理时限进行统一。但由于目前相关地方立法中都作了不同规定，尚难以统一。
（三）关于乘客乘坐规则问题
《办法》第五条规定，由市交通运输行政主管部门组织制定并公布城市轨道交通乘客守则。第十五条到第十七条对乘客乘坐城市轨道交通作了义务规定，争议比较大的是有关禁带物品的规定和影响公共秩序、环境卫生的禁止行为的规定。目前的规定借鉴了国内多数城市轨道交通运营管理的立法。第十六条首先对禁带物品参照《杭州市城市公共客运管理条例》的规定作了重量、体积、面积、长度的限制，其次对易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性的危险物品，可能妨碍他人安全的动物，有严重异味、外表尖锐或其他易污损设施、易损伤他人的物品作了列举，最后作了兜底条款的设置。第十七条对影响城市轨道交通公共秩序、公共场所容貌、环境卫生的行为作了禁止性规定，由于这些行为很难列举穷尽，该条同样设置了兜底条款。宠物是否能携带进站，站内和列车上是否禁止饮食、乞讨、卖艺等问题很容易引起争议，而且观点难以统一。按目前规定，犬只（除服务犬外）禁止携带，乞讨、卖艺等行为也被禁止，而对公交车上倡导的禁止饮食则没有做强制性规定。我们认为，有些争议内容今后可在乘客守则中予以明确，并根据实际情况调整。
（四）关于安全管理措施及责任主体问题
第三章关于城市轨道交通安全管理主要分为三个方面：
第一个方面是严格实行区域管理。《办法》第二十三条到第二十六条明确了控制保护区和特别保护区的范围，规定了控制保护区内的作业管理要求，特别保护区内则禁止从事任何可能危害城市轨道交通运营安全的活动。第二十七条对城市轨道交通车站出入口、通风亭、疏散通道50米范围内以及车站站前广场、出入口周围50米范围内等相关区域内影响运营安全的活动作了禁止性规定；第二个方面是严格禁止危害轨道交通设施和危害运营安全的行为。第二十九条规定了十三项该类行为，并设置了相应的法律责任；第三个方面是严格规定了运营单位的安全职责，明确其依法承担城市轨道交通运营安全生产主体责任，实行按岗位安全培训考核，并规定了运营单位对乘客实行必要的安全检查和定期进行安全生产检查的职责。
需要说明的是，市地铁集团对目前第三十一条有关安全检查主体问题的规定有不同意见，认为公安机关是对乘客进行安全检查的主体，应当由运营单位协助公安机关进行安全检查。市公安局认为公安机关对安全检查工作的职责主要体现在指导、检查和监督。我们认为运营单位是运营安全的责任主体，对乘客进行必要的安全检查不仅是其应当履行的职责，也是其保障运营安全应有的权利。
第四章主要规定了政府部门和运营单位在应急处理方面的职责，包括主管部门和运营单位在制定应急预案方面的分工，运营单位在应急救援队伍、设备物资、应急预案演练等方面的应急准备，对危及运营安全的大客流、各类突发事件和人身伤亡事故的处理规定。
（五）关于法律责任规定和轨道交通执法模式问题
第五章主要对运营单位违反运营管理、安全管理、应急处理规定的行为，乘客违反运营安全规定、影响轨道交通公共秩序和环境卫生的行为，有关单位和个人违反区域管理规定、危害城市轨道交通设施和运营安全的行为设置了法律责任。如建设部的规章已经涉及处罚规定，则与其作了处罚幅度的衔接，只有对“运营单位未组织乘客疏散”以及乘客影响运营安全的部分行为等设定了较建设部规章更严厉的处罚。
由于城市轨道交通运营管理处罚种类较多，管理量大，本《办法》作为政府规章，在第四十六条对委托执法作了笼统规定，市交通运输行政主管部门等有关行政主管部门对危害城市轨道交通控制保护区和特别保护区安全、城市轨道交通运营安全、妨害运营服务或扰乱运营秩序的行为实施行政处罚，可以委托符合《中华人民共和国行政处罚法》规定条件的事业组织实施行政处罚。
以上说明和《办法》，请予以审议。
