爱华网2013-3-29 10:53:28 来源：《国际关系学院学报》(京)2012年4期
【英文标题】U.S.'s Returning to Asia and Its Impacts on East Asian Cooperation
【作者简介】陈寒溪，广东外语外贸大学 国际政治系，广州 510420。
【内容提要】奥巴马政府的“重返亚洲”政策并未从本质上改变美国的东亚战略，改变的只是政策手段，这些政策手段对东亚的多边和双边合作都产生了重大影响。在多边合作方面，美国签署《东南亚友好合作条约》和加入东亚峰会的行动，实际上解构了东亚合作进程，大幅降低了东亚合作的前进动力；在双边合作方面，美国充分利用东亚安全关系中的裂痕，加强与东亚盟国和合作伙伴的军事关系。这些策略有效地实现了美国的政策目标，即防止东亚一体化深入发展，限制东亚大国的地区影响力，维持美国霸权地位。
【关 键 词】奥巴马/重返亚洲/东亚合作
冷战结束以来，美国东亚战略的目标没有改变过，即维护美国东亚主导权，防范地区大国崛起带来的挑战。然而1998-2008年间，东亚形势逐渐出现了两个重要变化，一是中国实力快速增长，地区影响快速上升；二是东亚合作不断发展，形成了以“10+3”和东亚峰会为核心的地区合作机制。这两种变化对美国的东亚战略构成了挑战。小布什政府忙于反恐战争，到奥巴马总统开始执政时，反恐战争的压力减弱，美国调整东亚政策具备了较为充分的条件。2009-2012年，美国东亚政策出现两个明显的变化：一方面，美国政府对待东亚合作的态度发生了巨大变化，从消极旁观改为积极参与，签署《东南亚友好合作条约》，参加东亚峰会，成为东亚合作机制的正式成员；另一方面，美国政府采取各种措施，强化与盟国和军事合作伙伴国的安全合作，增强美国的军事存在。奥巴马政府的东亚政策调整是什么性质的变化?这些变化对东亚地区的安全合作产生了什么样的影响?本文试图探讨这些问题。
一、“重返亚洲”政策的性质
奥巴马政府使用“重返亚洲”(returning to Asia)这个口号来指代其东亚政策，可能产生两个误解，取消这两个误解，可以更恰当地理解美国东亚政策的性质。
第一个可能的误解是：美国政府是现在才开始重视东亚的，往届美国政府不重视东亚，只有奥巴马总统强调东亚的重要价值，采取了“重返亚洲”和“战略东移”的措施。这个误解并不符合事实。20世纪70年代初期退出越南战争之后，美国的确减少了对东亚的战略投入，但冷战结束之后，由于亚太地区的经济繁荣和大国的崛起，美国政府就开始“重返亚洲”，从克林顿政府到小布什政府，美国一直在加强对东亚的战略投入，到奥巴马政府，这种战略调整的步伐出现加快和增强的趋势。[1](P.125-135)[2](P.320-327)由此可见，在战略意义上，美国的确曾经“离开”东亚，但“重返亚洲”不是始于奥巴马政府，而是始于克林顿政府。
第二个可能的误解以为，奥巴马政府的东亚政策与前任政府的东亚政策有本质不同。表面上看，奥巴马政府和小布什政府的亚太政策存在较大差别，与克林顿政府也有所不同；本质上看，历届美国政府的亚太政策和东亚政策具有相同的战略目标——收获经济利益、防止地区大国挑战美国霸权。重视与亚太、东亚国家的经济往来，从地区经济繁荣中获取经济收益，这是每届美国政府的基本目标。克林顿政府执政初期，亚太地区的外交地位明显提高，经济原因是主导。当时，亚太成为美国最大的出口市场，1991年美国与亚太国家的贸易额是3250亿美元，比美国与西欧国家的贸易额多50％。美国对该地区的投资增长速度也是最快的。[3](P.133)到奥巴马政府时期，这些经济利益仍然是美国重视东亚的基本动力。从政治和安全领域来看，美国“重返亚洲”的动力在于防止地区大国挑战。冷战结束初期，克林顿政府重视东亚的主要原因是为应对日本挑战，[3](P.133)①但1992年以后，中国经济、军事实力快速增长，外交影响不断拓展，对外政策更为自信和积极，一方面强调韬光养晦，另一方面也强调国家利益和中国国际秩序观念，逐渐成长为一个与美国存在较大差别的地区大国。在克林顿政府任期的大部分时间里，中美关系处于一个动荡不安的状态，中国取代日本，成为各届美国政府调整东亚政策的主要动力。
除了相同的战略目标，冷战后的各届美国政府还形成了相同的战略手段，坚持相同的亚太地区秩序构想——以双边同盟体系为主，以地区多边合作为辅。在美国的亚太和东亚战略安排中，与日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚组成的五个双边同盟以及在盟国和伙伴国的军事基地和驻军，是构成美国东亚霸权的支柱。维护东亚同盟和军事存在是美国的战略优先。在这个优先之后，才考虑多边制度安排。[2](P.320-327)这种理念从根本上决定了每届政府的东亚政策手段。
最后必须注意冷战后美国战略思维和战略属性发生的重要变化。冷战时期，“敌人意象”决定美国对战略对手的认知；冷战后，“伙伴意象”对美国对外战略的影响逐渐增大。冷战时期，美国采取遏制战略来对付战略对手，冷战结束之后，对冲战略取代了遏制战略，与战略对手(中国)的合作在不断增多。例如，希拉里国务卿认为，这个时代的国际形势的特点是：没有威胁和挑战国际秩序的大国，没有冷战式的大国对抗，中美关系不是零和关系。[4]战略思维的改变，可能导致美国东亚政策产生新的变化。
二、多边战略：解构东亚合作
对美国政府来说，1999年之后出现的东亚合作是一个不受欢迎的地区多边进程。小布什政府采取消极旁观政策，结果东亚合作取得了一定进展。奥巴马政府做出较大政策调整，一方面采取积极参与政策，签署《东南亚友好合作条约》、参与东亚峰会，实际上将东亚合作变成亚太合作；另一方面，继续加强对中日两国主导地区合作的防范。这种政策在很大程度上改变了东亚合作的现实。
(一)解构东亚合作
历届美国政府反对排他性的、独立的东亚合作，致力于推销亚太合作理念。[5](P.4-16)美国政府倡导的所谓“开放的地区主义”，既是一种自由贸易原则，也是一种地区主义政治原则。在政治意义上，它对限制性的、地缘上的地区概念持一种模糊的态度，对地区合作参与者的资格持一种开放的态度。[6](P.31-34)[7](P.1-5)东亚和欧洲不同。在欧洲，美国可以通过北约来保持在欧洲政治和安全事务中的主导权，因此积极对待欧洲一体化进程。美国在东亚地区缺乏北约这样的霸权工具，担心失去对东亚地区主义发展进程的控制，损害美国霸权地位，所以反对东亚地区主义，支持亚太地区主义，并试图主导和控制亚太经济合作组织和东盟地区论坛，对于任何有排他倾向的东亚地区主义，美国政府的态度都十分警惕。20世纪90年代初期，马来西亚总理马哈蒂尔提出建立“东亚经济集团”，就曾经遭到美国的极力反对；1997年亚洲金融危机之后，日本提出建立亚洲货币基金，也因美国的打击而销声匿迹。尽管美国对1999年之后的“10+3”进程持一种前所未有的宽容态度，但是这并不表明美国不关注东亚地区主义的排他性问题。[8](P.36-39)例如，2009年11月，奥巴马总统访问日本、中国和韩国，在东京发表亚洲政策演讲，强调美国是“亚太国家”，提醒亚太各种机制不得排挤美国。[9]
奥巴马政府于2009年签署《东南亚友好合作条约》、2011年正式出席东亚峰会，可能彻底改变了东亚合作的发展方向，使所谓的“东亚共同体”更加遥不可期。尽管美国新政策的政治后果还需要时间的检验，但张蕴岭的悲观可以说明这种前景的可能性。众所周知，“东亚共同体”是被“东亚知识共同体”论证出来的一个理念，而张蕴岭是这个“知识共同体”的重要的中国成员。然而，在为论证“东亚共同体”的必要性、合理性、可行性努力多年之后，张蕴岭突然陷入前所未有的迷茫和悲观情绪之中。他最近提出如下看法：(1)东亚合作走不下去的根源是政治分歧；(2)政治分歧的根源是美国的介入；(3)美国开始积极领导东亚合作，这使“东亚共同体”这个目标已经没有可行性，过去的构想过于理想化。[10](P.7-11)②
(二)防范大国主导
美国政府要控制东亚多边合作的进程，就必须防止地区大国主导地区合作进程。对美国来说，最需要防范的地区大国是中国和日本。克林顿政府为了防范日本而推动亚太经合组织的制度建设，最后因日本经济的衰落而失去积极性，也没有与任何东亚国家达成双边自由贸易协定(FTA)，小布什政府对付中国和东亚合作的方法是重视双边FTA，先后建立了美新、美澳、美韩FTA。[11](P.34)[12](P.62)2006年，小布什政府突然开始支持建设亚太自由贸易区(FTAAP)，随后开始介入跨太平洋伙伴关系协议(TPP)计划。[13](P.50-56)奥巴马政府继承了这一政策，更积极地倡导TPP。到2012年，中国已经成为美国最大的贸易逆差国和债权国，也是日本、韩国、印度、澳大利亚的最大贸易伙伴。奥巴马政府的亚太政策调整，与20年前克林顿政府非常相似，不同之处在于，美国是参与到两个由小国主导发起的地区制度之中(东亚峰会和TPP)并试图谋求主导权。按照希拉里国务卿的说法，美国计划将东亚峰会建设为亚太地区最重要的政治和安全论坛，把TPP建设为新的亚太经济合作机制。不管是东亚峰会还是TPP，美国的制度建设构想有一个潜在的目标——树立美国的主导权，防止中国主导。
1.对中国的防范
奥巴马政府没有改变美国对华政策的基本性质——对冲(hedging)，一种合作与防范并举的谨慎政策。尽管美国一再强调与中国合作的重要性，但防范中国利用增长的实力来改变全球和地区秩序，也是美国对华政策的另一个基本特征。奥巴马政府执政之初曾强调对华合作、友好，但很快开始利用中美之间存在的传统矛盾，控制中美关系的发展进程，将中美关系置于非敌非友的状态。由于中美两国的价值观和世界秩序观存在重大差异，中国在很多重大国际事务上难以满足美国的利益诉求，但是有一点比较确定，就是迫于美国的压力，中国会在东亚地区主义问题上满足美国的利益，保持开放的地区主义。
奥巴马总统的东亚政策分为两个明显不同的阶段，第一阶段是2009年，奥巴马政府对东亚采取“全面接触”政策，但实际上重点提升与中国和东盟国家的关系。奥巴马政府积极提升中美关系主要体现在两个方面：一是升级中美对话机制，将过去的中美战略对话和中美战略经济对话合二为一，升级为更高的对话平台——中美战略与经济对话，以便促进两国在安全和经济领域的沟通与合作；二是签署新的中美联合声明，确认中美两国关系的性质，明确双方在全球和地区事务中的地位和影响，对中美关系的发展提供一个新的框架。[14]③总之，2009年的中美关系处于友好气氛当中。
进入2010年后形势急转直下，奥巴马政府突然把政策重心转向同盟体系，增加对中国的防范。东亚各国加强了对中国的制衡，主要方式就是加强与美国的军事合作。这种情况表明，对待东亚地区的权力转移，美国和东亚部分国家仍然会依赖传统的均势政治手段。2008年金融危机以来，中国实力继续保持增长，对外政策也发生了一些微妙变化，在美国政府和部分研究者看来，中国外交变得更加强硬、更具进攻性。[15](P.10-16)[16][17]④2009年以来，中国和东亚邻国的关系的确出现一些不稳定的迹象，先是与澳大利亚的关系出现一些波折，随后是与日本在钓鱼岛问题上发生前所未有的外交冲突。
美国对华政策的一个目标是防止中国主导地区事务，包括主导东亚地区主义。奥巴马政府的对华政策也服务于这个目标。这个政策目前来看是成功的。中国接受“开放的地区主义”，默认重叠的地区概念，谨慎对待封闭性的地区合作，重要的政治结果就是不会触及美国的战略利益，减少美国的战略担忧，为中美政治合作打下基础。中国政府没有改变这种地区合作政策的迹象，很可能长期坚持下去。[18](P.28)
2.对日本的防范
在东亚地区，除了中国，日本是另一个潜在的多边合作领导者，因此美国还加强对日本的防范。日本民主党领导人鸠山由纪夫于2009年9月就任首相后，采取了对外政策“新思维”，试图“脱美入亚”，更加积极地倡导建设东亚共同体，构成了日本对外政策的一个重大变化，但这种变化背离了美国的战略利益，是美国政府难以接受的。奥巴马政府采取了软硬兼施的政策，一方面强调美日同盟的重要性，对日本政府采取安抚政策；[19](P.10-15)另一方面向鸠山政府施加政治压力，迫使鸠山首相下台。2009年10月到11月，美国国防部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)、参谋长联席会议主席迈克·马伦(Mike Mullen)、负责东亚和太平洋地区事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)先后访问东京，与日本新政府沟通普天间机场搬迁问题。2010年5月，希拉里·克林顿(Hillary Clinton)国务卿访问日本，两国发表联合声明，维持了2006年的机场搬迁协议。2010年6月，随着普天间机场搬迁问题的解决和鸠山首相的辞职，美日两国的摩擦消失了，奥巴马政府成功地控制了日本的东亚政策。
三、同盟战略：维持东亚裂痕
双边同盟体系是美国维持东亚霸权的首要政策工具。同盟以共同威胁为前提条件，只要东亚安全存在裂痕，美国就可以有效维持这个体系，控制盟国，制衡中国。美国要加强同盟，就必须维持东亚国家在安全关系方面的裂痕，向盟国强调共同威胁。在这一点上，奥巴马政府的政策也是成功的。虽然东亚地区经历了较长时期的经济繁荣，但安全关系的裂痕依然严重，其根源主要在于历史仇恨和领土边界争端，如朝核问题、中日争端、南海争端、台湾问题。这些问题不时引发地区危机，增加了东亚国家之间的相互猜忌和对立，扩大了部分国家对美国的战略需求，为美国霸权的存在提供了最重要的条件。在这种情况下，美国有充分的理由促成这些安全问题的存在和发展，而不是促成这些问题的解决和消失。
在东北亚地区，美国充分利用韩朝矛盾和中日矛盾来加强与日本、韩国的同盟合作。2010年，东北亚地区先后出现了三个重要的外交危机事件：3月天安舰事件、9月闽晋渔事件、11月延坪岛事件。美国向韩国和日本强调朝鲜“威胁”和中国“威胁，促成美韩、美日史无前例的大规模军事演习。闽晋渔事件发生之后，美国国务卿希拉里、国防部长盖茨、参谋长联席会议主席马伦先后表达对《美日安保条约》的承诺，事实上构成了对日本的外交支持。[20]2012年7月—8月，因为日本政府提出钓鱼岛国有化计划，中日两国再起摩擦和冲突。美国国务院高级官员再次提及《日美安全保障条约》与钓鱼岛的相关性，美军向驻日美军基地部署多架“鱼鹰”运输机，增加对日本的军事支持。2012年8月底，当中日两国钓鱼岛争端不断激化时，美日两国开展为期37天的岛屿作战演习，明显表达了美国在钓鱼岛问题上对日本的支持。[21]在加强美日、美韩同盟的同时，美澳同盟也得到加强。2011年11月，奥巴马总统访问澳大利亚，与澳大利亚签署在达尔文军事基地永久驻军的协议，扩大了美国在澳大利亚的存在。[22]
奥巴马政府可以利用的另外一个地区裂痕是东南亚的南海争端。奥巴马政府一方面提升与东盟成员国的双边关系，一方面提升与东盟的多边关系。在多边关系方面，最重要的行动是签署《东南亚友好合作条约》。在双边关系方面，变化最大的可能是美缅关系。奥巴马政府积极调整对缅甸政策，采取积极的接触政策，扩大美国对缅甸的正面影响，也减少了美国和东盟因缅甸问题而产生的矛盾和分歧。与此同时，美国加强了与印尼、马来西亚、新加坡、菲律宾、越南等国的政治和军事合作。在这方面，南海争端成了最好的切入点。[23](P.217-231)
与往届政府不同之处在于，奥巴马政府明确主张南海问题多边化、国际化，在不同外交场合表示愿意充当东道主，主持有关南海问题的国际会议。这是对中国的南海政策的一个对抗行动，因为中国一贯的政策是反对国际化、多边化。2010年7月，东盟地区论坛召开外长会，尽管会前中国外长杨洁篪劝告美国国务卿希拉里不要就南海问题发表评论，但希拉里在发言时称，南海问题关系到美国的利益，为解决南海问题美国有意主持召开国际会议。[24]这是美国国务卿首次在东盟地区论坛外长会议上就南海问题发表评论。长期以来，在中国的坚持下，东盟地区论坛外长会议是不谈论南海问题的。但是希拉里国务卿打破了这个规则，显示了奥巴马政府在对华政策上的强硬姿态，这种政策迎合了越南、菲律宾等东盟国家的利益和需求。2010年9月，在第二次美国-东盟首脑会晤时，奥巴马总统再次谈论南海问题，并敦促东盟国家首脑在联合声明中呼吁以和平方式解决南海的主权争议，强调南海的航行自由重要性。[25]2010年10月，美国国防部长盖茨在访问越南时也强调了美国和越南在海上安全方面的共同利益。[26](P.7)
在南海问题上，奥巴马政府的策略仍然是强调中国“威胁”，中国“威胁”越大，越南、菲律宾等东盟国家依赖美国安全保障的动力就越大。美国官方和学界认为，2009年以来中国政府正在改变南海政策，变得更具进攻性。希拉里国务卿和詹姆斯·斯坦伯格(James Steinberg)副国务卿接受美国媒体采访时声称，他们被中国高官告知，南海是中国的核心利益。但是中国政府却从未正式发布这种言论。[27](P.45-59)这个事件表明，奥巴马政府实际上在代替中国政府发布强硬言论，这种“被传达”的声音增加了东盟国家对中国的担忧，有利于拉近东盟和美国的关系。除了政治行动之外，美国还安排一些军事行动。2010年8月，乔治·华盛顿号航母抵达越南岘港附近南海海域，“约翰·麦凯恩”号导弹驱逐舰也到达岘港，与越南海军展开了为期4天的联合训练。[26](P.5)
美国采取的政治和军事行动收到一定效果。当华盛顿号航母访问越南时，越南外交部发言人宣称：“美国军舰进入越南港口，对越南来说有重大的战略意义，这显示了国防事务上的地区平衡。我认为美国将在区域内扮演更加重要的角色。”[28]在美国的支持下，部分东盟国家开始酝酿制定新的更具法律约束力的南海行为准则，取代2002年那份缺乏法律意义的政治文件，从而把南海争端的解决方式向多边化方向推进。尽管2012年7月东盟外长会议在南海行为准则问题上产生严重分歧，但菲律宾等国必定会坚持讨论这个议题，使之成为妨碍中国和东盟关系的一个重要因素。
四、结论
美国东亚政策的核心目标是防止地区大国崛起，防止独立的排他性的地区合作，维持美国东亚事务主导权。奥巴马政府的东亚政策尽管与往届政府有所不同，但却没有改变它的基本性质和特征——阻碍地区大国主导地区合作，防止地区大国挑战美国东亚霸权。最近十年，一方面，中国实力快速上升，影响力快速增加；另一方面，以“10+3”机制和东亚峰会为平台的地区合作也不断增长。这两种新的发展趋势都被美国看做威胁和挑战。奥巴马政府“重返亚洲”政策的核心，是采取新的措施来应对这些新的发展趋势，为东亚合作制造障碍，同时限制中国的地区影响力。美国打击日本“脱美入亚”的企图，利用东亚安全关系的裂痕来分化中国与邻国的关系，加强对日、韩、澳、菲、泰等盟国的控制，加强美国在东亚的军事存在。奥巴马政府的新东亚政策在很大程度上获得了成功，东亚峰会的扩容很可能大幅度缩减“10+3”的效力，中国和东盟的政治经济合作也可能因为美国的努力而降低前进动力。对中国来说，尽管美国的政策未必导致周边环境彻底恶化，但需要做出适当调整，以适应变化的形势。奥巴马政府的“重返”政策的本质并非是遏制政策，因此中国外交仍然存在很多积极的拓展空间。
注释：
①20世纪80年代后期，美国在亚太地区的贸易存在严重不平衡，是美国贸易逆差的主要来源，日本是美国最大贸易逆差国和最大债权国，且在高技术领域挑战美国优势。
②张蕴岭认为奥巴马政府的政策为整合亚太地区提供了新机遇，建议中国大胆认可美国的领导地位，积极融入新的地区合作。
③《中美联合声明》签署时，美国学界和媒体正在热议“中美两国集团”构想。2009年1月，在中国人民外交学会和美国威尔逊中心基辛格中美关系研究所共同举办的“纪念中美建交30周年研讨会”上，基辛格、布热津斯基等人公开倡导建立中美“跨太平洋战略伙伴关系”和“非正式两国集团”。
④这些学者都认为，金融危机以来，民族主义情绪对中国对外政策产生一定影响。
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