爱华网中国老年教育艰难起飞三十年，取得了显著的成就，达到了千万人入学的规模。在从无到有的发展中，虽然满足了一部分老年人享受教育的精神需求，但因诸多原因和条件的局限，至今还不能充分满足全国广大老年人日益增长和变化着的精神文化需求。
一、全国老年大学在艰难发展中存在的主要问题
据全国老年大学协会及其学术委员会组织的多项专题调研数据，全国老年大学在三十年来的艰难发展中存在以下主要问题：
1.相对于2013年全国老年人口总量和增速，老年大学发展的规模不大，增速缓慢。
根据2013年全国老年大学协会的统计数据，截至2012年年底，我国现有老年大学（老年学校）59711所，在校老年学员6772834人。另外，接受远程教育的老年人有2282200人。这两者相加，入学人数为9055034人。以2012年我国老年人总数18429.08万人计算，老年大学（老年学校）的入学率为3.49%，若加上接受远程老年教育的老年学员，入学率为4.91%。与我国2012年60岁及以上老年人口增长8%的速度相比，老年教育发展的速度远远达不到8%，由此，老年教育发展速度与全国老年人总人口的增速形成相当大的落差。老年大学发展规模不大，增速缓慢，显示出各地各级政府在为老年公民提供社会公共服务中的不足，实施《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》对政府相应的法律授权还有很大的空间。
2.全国各地各级各类型的老年大学发展严重不平衡。
发展不平衡是“中国特色”之一，老年大学也不例外。主要表现如下：（1）老年大学区域发展不平衡。据中国老年大学协会2010年统计，华东地区，28，465所，占全国总校数的66.2%；西南地区，5，398所，占全国总校数的12.5%；华北地区，3，299所，占全国总校数的7.7%；中南地区，2，701所，占全国总校数的6.3%；东北地区，2，214所，占全国总校数的5.2%；西北地区：914所，占全国总校数的2.1%。（2）各层级老年大学发展不平衡。据中国老年大学协会2013年统计，在全国31个省市自治区中，老年大学（老年学校）的学校数只有74所；全国395个地市，老年大学（老年学校）的学校数为446所；全国2793个县市中，老年大学（老年学校）的学校数只有2283所。（3）城乡老年大学（老年学校）发展不平衡。据全国老年大学协会2013年统计数据，全国123774乡镇（社区）中，老年学校的学校数为8061所，学校数占乡镇数的比例为6.5%；全国584712个行政村中，老年学校的学校数为45876所，学校数占行政村总数的比例为7.8%。而在全国的城市中，全国省（市）、地（市）、县（市）共有老年大学2803所，全国省（市）、地（市）、县（市）共有3219个，老年大学（老年学校）的学校数占比87%，大大超过全国乡镇老年学校数占比6.5%和全国村级学校数占比7.8%。（4）各类型老年大学（老年学校）发展不平衡。据全国老年大学协会2013年统计数据，全国国家机关的老年大学只有25所；全国大型企业的老年大学（老年学校）只有621所；全国事业单位（高等院校）的老年大学（老年学校）只有365所；全国解放军部队的老年大学只有358所。以上各类型老年大学的学校数均与其总数占比很低。老年大学发展严重不平衡,既是我国各地区经济发展不平衡的具体表现，又反映出全国老年人接受老年教育存在着不同水平的条件不平等，显示出各地老年教育存在着程度不同的教育不公平。
3.老年大学（老年学校）总体教育绩效低，各地各校差异很大。
联合国教科文组织的教育绩效指标体系，共有以下五项指标：①教育供给；②教育需求；③入学率与参与；④教育内部效率；⑤教育产出。根据这五项指标，全国老年大学各类学校的教育绩效差异非常大。以上述五项指标考量中国老年大学的教育绩效，根据中国老年大学协会的统计数据和中国老年大学协会学术委员会的各专项调研数据，我们得出以下判断：（1）中国老年大学的入学率与参与极低。入学率是考量学校教育绩效的极为重要的变量之一。根据2013年全国老年大学协会的统计数据，截至2012年年底，全国老年大学（老年学校）的在校老年学员为6772834人。另外，接受远程教育的老年人有2282200人。这两者相加，入学人数为9055034人。以2012年我国老年人总数18429.08万人计算，老年大学（老年学校）的入学率为3.49%，若加上接受远程老年教育的老年学员，入学率为4.91%。如此低水平的入学率显示出，我国广大老年人没有充分享受到《中华人民共和国宪法》所赋予给每个公民的接受教育的权利。（2）不同管理体制下的老年大学所获得的教育供给差异极大。例如，教育供给最好的上海市，不仅提供了充足的政策保障，先后出台了一系列关于老年教育发展的地方性法规，而且在经费投入上，上海市不断完善老年教育经费投入保障体制机制,各级人民政府将老年教育经费列入本级政府教育经费预算，每年市教委拨付给上海老年大学1亿元—2亿元经费；其中，每个城区的老年大学每年所获的经费均在千万元左右，保证老年教育事业发展经费逐步增长。政府为上海市老年教育提供了发展所需的各方面投入，使上海老年教育发展处于全国领先地位。而同样是直辖市的重庆市，在老年教育的“教育供给”方面情况迥异。在总体上来看，重庆市委市政府对于重庆老年教育的教育投入是“给政策、给一定经费”，具体情况是：在体制安排上，重庆市老年大学呈现为“六龙戏水”之状，即行政管理职能分别归属于市老干部局、民政局、文化局、教委、企事业单位和社会自办其中，行政管理职能大部分归属于市老干部局。老干部局主管的重庆市老年大学每年可获的总经费93万元；民政局主管的万州老年大学（老年学校）每年获得的总经费20万元；文化局主管的璧山县老年大学每年获得的总经费6万元；由中石油主管的重庆市老年大学石油分校每年获得的经费13.8万元。在法规政策供给上，重庆市委市政府提供了一些法规政策，但不如上海市。在经费投入上，有一定的保障，但还没有建立经费投入的体制机制。以上状况，决定了上海市老年大学与重庆市老年大学在教育绩效之间的差异性。（3）各地区老年教育的教育需求差异极大。例如，上海市、南京市等华东地区和中部的经济较发达地区的老年大学，呈现为“一座难求”、学校出现一、二十年不愿意离校的“恋校生”。上海市民政局、上海市老龄工作委员会办公室和上海市统计局发布的“2013年上海市老年人口和老龄事业发展基本信息”有关老年教育的统计数据，市级老年大学，全市共计4所，老年学员人数全年共计1.81万人。区县、高校老年大学和市级老年大学分校、系统校，全市共计68所，老年学员人数全年共计5.92万人。街道、乡镇老年学校，全市共计212所，老年学员人数全年共计18.81万人。居、村委老年教学点，全市共计4758个，老年学员人数全年共计20.78万人。远程老年大学集中收视点，全市共计5179个，老年学员人数全年共计37.90万人。以上数据折射出上海老年人对接受老年教育的渴望和刚需。而经济不发达地区、老少边穷地区则呈现为老年大学的“零”状态和“一座待求”状态，即我国西部地区和有些贫困地区到目前为止还没有一所老年大学；有些地区老年大学很少，如，海南省老年大学的学校数共计13所，在校学员数共计4235人；青海省学校数共计18所，在校学员数共计4909人。在物质生活水平不高的地区，老年人精神需求的内容和水平也不一样。（4）各地区各层级各类型老年大学（老年学校）的教育内部效率差异极大。从学校硬件来看，经济发达地区的老年大学硬件很强，而经济落后地区的老年大学场地很小，解决非常困难。从学校软件来看，经济发达地区老年大学的软件呈现为逐步上升趋势，教学管理水平和教学质量正逐步由规范化走向全方位规范化，而经济不发达地区的老年大学软件呈现为举步维艰之状，教学管理水平和教学质量还处于“实现规范化”的“努力”状态。（5）各地区各层级各类型老年大学（老年学校）的教育产出迥异。老年教育的产出与国民教育的产出的内涵不同。老年大学的教育产出主要表现在将老年人培养为“现代老人”，以及所培养出的老年人才对现代社会的贡献上，即老年人口红利的多少。由于数据的局限，现以微观个案的数据为例证。以金陵老年大学微观个案为例。金陵老年大学的书法系和美术系培育出大量老年书画人才,被称为“老年书画家”的老年新人才。书画研究院，集中了400多位老年书法绘画的爱好者，其中的100位成为各级书法家协会和美术家协会的会员。有202位创作研究员的文史研究院。其中，中国作家协会会员7人，江苏省作家协会会员18人，南京市作家协会会员26人。初步统计，文史研究院研究员们的创作成果和研究成果在2006年—2012年间达到690多万字。有的论文被《新华文摘》摘转；有的著作在文化界发生影响。总之，我国老年大学培养出来的各方面大量优秀的老年学员、现代老人，充分显示出老年教育的教育绩效，不仅培养出大批老年人才，而且为把我国建设成为文化强国做出了一定的贡献。但与此同时，那些发展举步维艰地区的老年大学，教育产出状况就极差。教育绩效是科学反映学校办学质量和水平的指标体系。以此衡量我国各地老年大学，可以透视出诸多方面的问题，既有主观方面的问题，更有社会环境等客观方面的问题。从总体上可以得出以下判断：虽然我国老年教育艰难发展三十年，仍然处于初级阶段，“重视老年教育”仍然没有完全“落地”。
4.老年教育也存在教育不公平。
全国老年大学3.49%的入学率和发展严重不平衡，以及经济发达地区有的老年大学“一座难求”、有的老年大学还有20多年的“恋校生”等情况，充分证明了目前全国还有96%以上的社会老年人不能享受教育，说明了陶行知先生60多年前所说的“教育不公”在今天我国的老年教育中仍然严重存在。
5.“多龙戏水”的管理体制是我国老年教育实现可持续发展的瓶颈。
法律必须要有制度承接，才能付诸实施。当前老年教育发展中所存在的一系列问题，均在不同程度上反映了中国老年教育制度安排的缺陷，以及由制度与运行机制等诸多要素构成的体制特质问题。因为，在所有因素中，“制度是决定的因素”，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”从这个意义上说，体制问题是当前中国老年教育实现可持续发展的瓶颈。
6.对老年大学的社会身份认同度不同，导致了各地各级政府对老年教育所提供的公共服务水平不同。
认同是现代国家建设的核心资源，是现代国家治理的关键，是个人、社会、国家的协调，是繁荣的基础。老年大学亦然。虽然早在2010年7月8日，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中强调要“重视老年教育”，以及2013年新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定“国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校”，不仅界定了中国老年教育的本质属性是“教育”，而且使中国老年教育具有了合法身份，但是，各地各级党委政府对老年教育的“社会身份”的认同度不一。其最大的负效应，是影响了国家关于老年教育法规实施的成效。思想指导实践。对于老年大学社会身份的认同不一，导致了各级各地政府对老年大学的态度不同，以及所提供的公共服务水平不同，从而产生了连锁负效应，如，我国老年大学发展的不平衡、发展经费不足、教育绩效低下等诸多问题，使广大老年人接受教育的权利保障受到极大影响。
二、对研制《纲要》提出的政策建议
针对以上全国老年大学实现可持续发展所存在的主要问题，本人对研制《中国老年教育发展规划（2016-2020）》（以下简称《纲要》）提出以下政策建议：
1.在《纲要》中突出强调发展老年教育是应对我国社会深度老龄的一项国家战略。
一是中国已经提前15年进入深度老龄化社会，而且人口老龄化发展速度很快。中国人口老龄化这一严峻形势，将对我国经济、社会的可持续发展提出新挑战和新课题。二是大力发展老年教育是应对我国社会老龄化的一项国家战略。大力发展老年教育是《中华人民共和国宪法》和新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》对政府的法律授权；是满足广大老年人的精神文化需求的最佳途径之一；是社会稳定之必须，老人安则社会安；是我国民生工程的重要内涵。三是大力发展老年教育将进一步推进学习型社会的建设，将整体性提高我国公民的文化素养。四是在“刘易斯第二拐点”到来和发展之际，通过大力发展老年教育，将培养和发展老龄人口红利，有利于实现我国经济、社会的可持续发展。
2.在《纲要》中进一步明确老年教育的本质属性是教育。
一是法律应适应事物的本质。马克思曾强调立法者“仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”《老年教育发展规划纲要（2016-2020）》属于国家法规政策范畴，须对中国老年教育的本质做出科学界定，突出强调、进一步明确老年教育的本质属性是“教育”而非他者。二是老年教育的本质属性规定了老年教育是各级政府提供公共服务的范畴。三是各级政府对老年教育必须行使政府服务职能，尤其须关注并支助老少边穷地区老年大学（老年学校）的生存和发展，须关注并支助农村老年学校的生存和发展，同时关注并支持企业、事业、高校、部队和私人等各种类型老年大学（老年学校）的生存和发展，为各种类型的老年教育尽可能地提供一切公共服务。
3.在《纲要》中提出将老年教育纳入各地经济社会发展规划，统一部署，为老年大学的发展提供地方性政策保障。
一是借鉴我国东部地区老年教育发展迅速的成功经验，将老年教育纳入各地经济社会发展的规划之中，统一部署，统一实施。二是各地政府须对老年教育分阶段做出专项规划，具体部署，做出相应政策规定，为老年教育发展提供政策保障。三是各地政府须根据本地老龄人口增长情况，不断更新升级老年教育发展规划和相关政策的具体内容。
4.在《纲要》中明确提出建立老年教育投入的体制机制，将老年大学的经费纳入各地政府的财政预算，并同时动员社会力量投资，共同解决老年大学生存和发展所需的经费和资源问题。
一是由一个政府主管部门牵头、其他政府部门协同管理体制的老年大学，其所需经费由政府财政部门划拨给主管老年大学的部门，主管部门再划拨给老年大学。二是由政府教育部门牵头、其他政府协同管理体制的老年大学，其经费由政府财政部门划拨给教育部门作为教育经费划拨给老年大学。三是各地经济发展上涨幅度是每年划拨给老年教育经费的依据，即各地政府财政每年划拨给老年大学经费应按照本地经济上涨幅度和老年大学学员数（人次）相应增加。四是动员各地社会力量投资，合理配置社会资源，共同解决各种类型老年大学生存和发展的经费和资源。
5.在《纲要》中明确提出将老年教育纳入政府治理范畴之中，依法治理老年教育。
一是建构法治思维，依据我国宪法，各地政府须每年考察本地老年教育发展规划的实施状况以及存在的问题。各地人大把对《中华人民共和国老年人权益保障法》中关于老年教育的规定纳入每年对政府工作检查的重点内容之一。二是全国人大尽快制定《终身教育法》，创造条件制定《老年教育法》；三是把老年教育纳入政府的教育统计中，使政府对老年教育的教育统计结果的发布，变成对各级政府及其领导人员执行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》相关规定的监督。四是各地政府须遵循《中华人民共和国宪法》关于每个公民都有接受教育的权利的规定，根据本地老年人口的分布状况，合理规划老年大学（老年学校）的建设，并做出关于学校场地、教学设施、管理队伍和师资队伍建设等具体安排，解决老年教育发展不平衡、不公平问题。五是协调本地老年教育的发展秩序，在稳定发展的基础上适时提速发展，助推老年大学（老年学校）由不规范走向全方位规范、由全方位规范迈向现代化。
6.在《纲要》中做出硬性规定，将老年教育发展状况纳入各地各级政府考核指标体系。
一是明确指出将老年教育发展状况纳入各地各级政府考核指标体系的必要性。老年教育的发展既然是满足广大老年人精神文化需要的民生工程的重要内容，又是建设学习型社会、提高全民文化素养之必须，就是各级政府“有所为”的重要内容之一，自然应列入政府“为民执政”的考核范围。二是将老年教育发展状况纳入其主管部门的考核指标体系，是依法履职的重要内容，每年必须接受检查和考核。三是将老年教育发展状况纳入主管部门主要负责人考核指标体系，才能最终落实发展老年教育法规，解决老年教育发展不平衡、不公平等重大问题。
7.在《纲要》中明确提出必须改革我国老年大学的体制。
一是我国老年大学发展的瓶颈是“多龙戏水”的管理体制。为了实现老年大学的可持续发展必须改革管理体制。因为，体制改革是关系到我国老年教育可持续发展的战略问题，是关系到维护广大老年人接受教育权利的根本问题，更是关系到发掘和利用老年人才资源的重大问题。二是采取渐进式方式改革我国老年大学的管理体制。从各地老年大学的实际出发，现阶段建立由一个政府主管部门牵头、其他相关政府部门协同管理的扁平化管理体制。三是随着各地改革形势进一步发展、条件具备时，借鉴上海市、苏州市老年教育体制改革成功的经验，建立由政府教育部门牵头、其他相关政府部门协同管理的扁平化管理体制。
