爱华网[关键词] 管理 行政 规范性文件 法律
依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定,它要求行政机关的行政行为必须严格依照法律规定。从行政法制工作的角度看，规范性文件的制定对于行政法规和行政规章起到有效的执行作用，在行政管理中起着非常重要的作用，但它的人们对它也存在着一些认识上的问题，这些问题影响了依法执政的实施。因此，正确认识规范性文件十分必要。
一、规范性文件的内涵
规范性文件是以强制力、用于规范人们行动的文件。宪法、法律、法规、规章，以及各种规章制度规范等，都属于规范性文件[1]。 通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件， 一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。 狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。规范性文件的内涵包括以下几点：
1、制发主体是没有立法权的各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。
2、文种包括决定、命令、制度、规则、办法、规定、章程等。还须注意的是，“决定”、“命令”的范围比较广泛，在确认规范性文件时，不要仅仅看它是否采用“决定”或者“命令”这个名称，而要看它的内容。目前，一些地方习惯用通知、通告、布告、办法、规定、意见等名称发布文件，其实质内容，多属于“决定”和“命令”的范围，这些也是规范性文件的范畴。
3、制发程序与行政通用公文一样。
4、规范性文件的目的是根据本地实际就如何贯彻执行法律、行政法规、地方性法规和规章做出规定，以及对属于本行政区域的具体行政管理事项做出规定和具体限制[2]。它的制发所依据的对象是法律、法规和规章。超越职权、不符合法律的规定是无效的。
二、对规范性文件的地位的认识
(一) 对规范性文件的作用的规定
正确认识规范性文件，还应该了解《行政诉讼法》和《行政复议法》的有关规定。《行政诉讼法》第五十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。” 《行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”一些县、市国家行政机关和企事业单位制定的规范性文件不能作为行政诉讼案件的依据，因此，规范性文件的权威性并没有法律保证。《行政复议》第７条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理”。在行政管理领域，规范性文件具有普遍的约束力，在行政诉讼领域，规范性文件不属于法律和法规的范畴，因此，它在行政诉讼中即不能作为人民法院审理行政案件的适用或参照，也不能作为相对人提起行政诉讼的依据。[3]
(二) 对规范性文件制定身份合法性的规定
我国享有立法权的机关有：全国人民代表大会及其常委会，国务院及其各部、委，省、自治区、直辖市的人大及其常委会、人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会、人民政府。全国人民代表大会制定和修改宪法；制定和修改刑事和民事方面的、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其它法律；在全国人大闭会期间对全国人大制定的基本法律进行部分的修改和补充；解释宪法、法律。国务院根据宪法和法律以及全国人大及其常委会的授权制定行政法规。省、直辖市、省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定实施细则、实施办法或具体规定等地方性法规。民族自治地方权力机关制定自治条例和单行条例。国务院各部、委制定部门规章；省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的人民政府和经国务院批准的较大市的人民政府，根据法律、行政法规和本地的地方性法规制定规章。因此，规范性文件并不具备与其作用相应的法律地位。
法律效力的排序为：宪法、法律、行政法规、地方法规、地方规章，依次递减。从法律优先原则推而广之，在不同层级的法律规范之间发生冲突时，层级高的法律规范优先适用，层级低的法律规范服从层级高的法律规范，也称“下位法服从上位法”。这就要求我们在制定规范性文件时，也必须遵循这一原则。同时，必须清楚地认识到，规范性文件并不在国家的法律范畴之内。
(二) 对规范性文件的规范管理的有关规定
《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，除了法律规范以外的其他规范性文件不得设定行政处罚。国务院2001年11月16日发布的《规章制定程序条例》： 第三十六条 依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。此外，国家法律对于行政规范性文件的权限正在逐步予以严格规范。
三、规范性文件制定过程存在的问题
(一) 对规范性文件范畴界定不规范
《北京市行政规范性文件备案监督办法》第二条规定：本办法所称行政规范性文件，是指本市各级人民政府及其所属部门和派出机关（以下简称制定机关）行使法定职权时，制定和公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。制定机关内部工作制度、人事任免决定等不属于本办法所称行政规范性文件。《天津市规范性文件备案办法》第二条规定：本办法所称规范性文件，是由市人民政府所属各部门，或由法律、法规授权管理公共事务的组织，或由区县人民政府及所属各部门，或由乡镇人民政府依照法定权限和程序制定的，对公民、法人或者其他组织的权利、义务具有普遍约束力的各种决定、规定、命令、办法、细则、通知等文件的总称。规范性文件制定机关制定的涉及行政机关内部管理、人事、财务、外事等文件除外。《税收规范性文件制定管理办法（试行）》(国税发[2005]201号) 第二条规定：本办法所称税收规范性文件，是指省以下（含本级）各级税务机关依照法定职权和规定程序制定并发布的，涉及纳税人、扣缴义务人及其他税务行政管理相对人（以下简称税务行政管理相对人）权利、义务，在本辖区内对征纳双方具有普遍约束力并能够反复适用的文件。
从以上各地政府规章的管理规定可以看出，目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、种类、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定，必然出现对规范性文件的涵义认识的多样性，这样会增加对规范性文件审查的难度，容易出现法律漏洞。
(二) 对规范性文件审查和监督权的分权
我国地方政府机构设置的一个主要特征是“条条”管理与“块块”管理相结合。地方政府的条块结构是由“条条”结构和“块块”结构所组成的。“条条”是指不同的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位；“块块”则是指每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。 “条条”管理所强调的是政令的上下一致和畅通；“块块”管理所强调的是一级政府的独立和完整，以及内部各部门相互之间的协调与配合。“条条”机构职能的配置与管理，“块块”机构职能的配置与管理，以及“条”与“块”之间的相互关系，就构成了地方政府条块结构的主要内容。由于政府体制制的分层和分块，使政府对于规范性文件的管理带来了巨大的障碍。行政权力的交叉削弱了各级政府法制管理机关对规范性文件的审查权。
(三) 对规范性文件侵权诉讼的缺位
我国《行政诉讼法》第12条将行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为都排除在司法审查的范围之外，“如果没有司法的监督，行政程序法制只是一相情愿的事情，根本不能得到真正的落实”[4]由于规范性文件属于抽象行政行为，当它与法律、法规、规章发生冲突的时候，其处理结果是通过上级行政机关对红头文件给予废止，其行政效力自然终止。抽象行政行为不属于司法诉讼的范围，只能通过上级行政机关进行调解。公众对于其利益的维护的权利，被对有直接利益关系的上级行政部门制约着，在公共利益与个人利益之间发生冲突的时候，难以保证裁决的公正性。
(四) 对规范性文件认识的模糊
由于规范性文件与红头文件的特点具有相似性，其制发主体都是行政机关，都在行政管理过程中产生的文书，都具有权威性，因此，在实际管理过程中，它们没有明确的界线，无论是政府部门的公务员，还是广大公众，都容易把它与红头文件混为一体。规范性文件的出台常常用命令、决定、通知、通告等文种公布，与红头文件没有严格的区别，因此，对于规范性文件产生的程序违规和内容违规，不能及时纠正。有的行政机关往往根据某一领导的一个批示甚至一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个规范性文件，对它没有经过认真、周密的调查研究，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论和磋商，不广泛听取意见，便草率发文或公布，缺乏应有的程序规则予以制约。
(六) 对规范性文件审查的内部
国务院《法规规章备案条例》第三条规定： 法规、规章公布后，应当自公布之日起３０日内，依照下列规定报送备案：省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案； 较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案。规范性文件的备案则要求参照《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》。根据国务院的精神，规范性文件的备案审查工作主要是由上级人民政府法制管理部门完成，内部审查制度对规范性文件的合法性的认可必然带上弹性色彩。
四、规范性文件合法性的维护措施
(一) 加强对规范性文件的内容的审查
通过备案审查，及时发现问题并加以纠正，是加强规范性文件管理的一种重要方式。规范性文件应该经过上级政府法制管理部门审核。对制定规范性文件的机关应该严格遵守制定规范性文件应当遵循的规则，依法制定规范性文件，自觉遵守审核程序，报送所依据的法律、法规和规章，并按要求修改不符合法律的内容；政府法制管理部门应该严把审核关，对不符合法律规定的内容应该要求制定部门及时纠正，杜绝与法律、法规、规章相冲突的规范性文件的出台。
充分发挥地方人大的监督作用。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）第４４条第（八）项之规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。 可以赋予了县级以上地方人大常委会对本级人民政府规范性文件的审查权。通过县级以上的地方人大常委会对规范性文件进行审查，以确保宪法、法律、法规在本行政区域内的遵守和执行。
(二) 规范规范性文件的制发程序
为了规范规章、法规的制定程序，国务院颁布了《规章制定程序条例》，许多部门也制定了本部门的规章制定办法，对于规范性文件的制定也应符合一定的操作规程，经历必要的程序和合理步骤，使行政机关这种抽象行政行为做到针对性强，更加科学合理。规范规范性文件的制定程序，应该包括规范规范性文件的制定机关、制定理由、依据和规范规范性文件的内容及其说明[4]。规范规范性文件可以借鉴政府规章、法令的制定程序，把它与行政机关内部公文处理的程序区分开，增加其透明度。规范规范性文件的动议、论证、审查、通过程序，应该严格按照法规、规章的制发程序依法进行。对于一些涉及私权的规定，应该尊重公众的知情权，广泛征求公众意见，取得公众的支持和拥护，同时，也是对规范性文件的合法身份的认同过程。
目前，我国行政规范性文件制发方面存在的问题虽多，但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政规范性文件制定程序法，统一行政规范性文件的制定程序模式。这不仅有助于规范行政机关的管理活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力，杜绝地方政府违法的红头文件出台。
(三) 加强对规范性文件的社会监管
行政机关在制定规范规范性文件之前，应在管辖范围的媒体上公示，公示或通知的内容包括制定规范规范性文件的时间、地点、性质说明；制定规范规范性文件的依据，拟定规范规范性文件的条款或涉及的内容等。
行政机关在制定规范规范性文件之中，应进行听证制度。国务院《规章制定程序条例》第十五条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。通过听证会广泛征求社会各方意见，获取社会公众的支持，确保规范性文件的合法地位。国务院1988年颁发的《行政法规制订程序暂行条例》第16条规定：行政法规发布后，一律刊登《中华人民共和国国务院公报》。[5]《立法法》、《行政法规制定程序规定》对行政法规、规章审议通过后的公开作了规定，部分省市政府制定的《规章制定程序办法》对地方政府规章的公开作了规定。法律对环境状况、重大疫情、统计资料、产品质量及政府定价等涉及公众或消费者普遍利益的事项的公开作了规定，《商标法》、《专利法》规定了公告制度。规范性文件虽然其权威不如法律、法规、规章的效力，但它同样是涉及了一定范围内的公众的普遍利益事项，它应该按照国家关于地方政府规章的公开的要求进行公示，充分利用舆论媒介来加强对规范性文件合法性的监督。
（四）对规范性文件的有效性进行年审制
加强对规范性文件的有效性的检查，建立规范性文件的年审制。由于规范性文件具有反复使用的特点，有的在较长的时间内对公民、法人和其它组织具有约束作用，制定之后具有一定的稳定性。行政“管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义”。建立规范性文件的年审制度，可以对一些正在实施的规范性文件的成本和效益进行分析，执行规范性文件可能产生的效益低成本过高难以达到预期目标的规范性文件进行修改或给予废除，有利于适应不但发展变化的执政环境，及时废除制约生产力发展的落后的制度，不断地将新的政策精神充实在规范性文件的内容中。
总之，规范性文件具有反复性、范围广、影响大的特征，它在依法行政中占据着非常重要的位置。能否依法制定规范性文件，保证规范性文件的合法地位，提高制定规范性文件的水平，直接制约着我国依法行政的进程。我们应当正确认识制定规范性文件的重要性，正视我们在制定规范性文件中存在的问题，自觉遵守制定规范性文件应当遵循的原则，提高制定和审核规范性文件的人员的法律素质，加强文件的清理和备案审查工作，从而推动我国依法执政的健康发展。
参考文献：
[1] 赵国俊 公文处理 [M] 中国城市出版社 2002-10-168
[2] 胡建淼 行政法学 [M] 复旦大学出版社 2003-11-131
[3] 邓国敏 李长征 制定规范性文件应当注意的几个问题 www..yymc.edu.cn 2005-11-21 10:23:14
[4] 曾竹 陆福兴 行政程序法制与法制政府 [J] 行政与法 ，2005，（5）：37
[5] 韩大元 杨士林 论行政信息的主动公开制度[J] 河南省政法管理干部学院学报，2004，2：34
（作者：官盱玲，中共江西省委党校）
