爱华网世行报告《2030的中国》
中国绿色发展报告
建设现代、和谐、有创造力的高收入社会：中国的挑战与抉择
世界银行联合课题组国务院发展研究中心
目 录
第一章今后二十年的机遇和挑战
一、中国经济成就背后的独特原因
二、发展趋势和特点
三、机遇和风险
第二章面向2030年的新发展战略
一、2030年的愿景：进入现代、和谐、有创造力的高收入社会
二、为什么要转变战略
三、新战略的特征
四、新战略的六个支柱
第三章通过结构性改革强固市场经济基础
一、民营经济发展和国有企业改革
二、要素市场改革
第四章让创新成为持续增长的新动力
一、创新优势
二、创新劣势
三、关键改革建议
四、需要引起关注、潜力巨大的若干研究领域
五、改革顺序
第五章抓住绿色发展的机遇
一、为什么需要绿色发展战略
二、中国的诸多优势
三、绿色发展的障碍
四、建议进行的改革和政策
第六章基本保障和机会均等
一、关键问题和风险
二、改革建议
第七章建立与公共服务职能相适应的可持续的财政体系
一、关键财政挑战
二、改革建议
第八章与世界建立互利共赢的关系
一、中国对外经济关系中的关键问题
二、增强国际竞争力的建议
三、全球治理中发挥积极作用的利益相关者
第九章以更强的前瞻性、主动性和领导力推进改革
一、改革的先后顺序
二、克服改革阻力
三、管理好风险和脆弱性
第一章今后二十年的机遇和挑战
在1800年之前的三个世纪，中国[1]是世界最大的经济体。直到1820年，中国的经济总量仍然保持世界第一，比欧洲高百分之二十，占全球GDP的三分之一。在接下来的两个世纪，中国经济跌宕起伏，先是经历了灾难性衰退(1820至1950年)，之后又经历了飞速上升(从1978年至今)[2]。时至今日，中国再次成为世界最大的经济体之一，2010年超过日本，成为仅次于美国的第二大经济体(如果把欧洲算作一个整体，则中国是第三)。经历了1997-1998年的金融危机之后，东亚奇迹或许失去了一些光彩，但中国的表现依然引人注目。如果中国经济继续保持较快增长态势，那么在今后20年左右，中国将成为一个高收入国家，其经济规模将超过美国——虽然届时其人均收入仍然只是经合组织国家的几分之一。实现这一蓝图就意味着中国将得以摆脱“中等收入陷阱”，并在一代半人的时间内从低收入社会跨入高收入社会——这对任何国家而言都是了不起的成就，更不用说在世界人口最多的中国。
不过，这里涉及到两个关键问题。首先，中国是否仍然能够以从全球角度看较快的速度持续增长?尽管增速与以往的高速增长期相比会有所放缓。其次，这种增长能否在与国际社会、环境和自身社会结构相互适应而非严重冲突的情况下实现?我们对这两个问题的答案都是肯定的——但前提是中国能从过去行之有效的政策转向新的政策，以应对截然不同的未来所带来的迥异的挑战。基于五个专题报告的分析，本报告将分析中国未来所面临的挑战，指出今后一些重要选择，不仅包括“改什么”，还将就“怎样改”提出政策建议。
本报告分为九个部分。
第一章主要分析中国过去30多年发展历程的特点，以及今后的机遇、挑战和风险，并描述2030年的发展愿景。
第二章主要勾划实现这一愿景的新战略，重点是就如何保持经济社会持续快速发展，在2030年前后建成一个现代、和谐、有创造力的高收入社会，提出重要的战略选择。
第三至第八章阐述新战略的六个支柱，依次是通过结构性改革强固市场经济基础，让创新成为持续增长的新动力，抓住绿色发展的机遇，基本保障和机会均等，建立与公共服务职能相适应的可持续的财政体系，与世界建立互利共赢的关系。
第九章具体阐述安排改革优先顺序的原则，以及改革推进机制等问题。
一、中国经济成就背后的独特原因
过去三十年中国经历了三个历史性变革：一是农村和农业社会转变成城市化和工业化的社会，二是从计划经济转变为市场为基础的经济，三是中国经济从封闭走向开放。这三者结合起来产生了举世瞩目的成就。经济以年均10%的速度增长;5亿人口摆脱贫困，贫困率从65%以上降至10%以下[3];所有的千年发展目标均已实现或将要实现;中国现在已成为世界第二大经济体及最大出口国。尽管中国各地经济增长速度不尽相同，但都非常迅速。
事实上，如果将中国大陆31个省、市、自治区视为独立经济体计算，那么它们都将跻身于全球经济增长最快的前33位(图1.1)。如此快速的经济增长相伴而来的是许多其他方面的成就，譬如，世界10大银行中有4家中国的银行[4]，61家中国公司跻身全球财富500强[5]，中国拥有长度为世界第二的高速公路网，三条世界最长的跨海大桥，而且拥有世界10大集装箱港口中的6个[6]，中国在医疗卫生、教育和科学技术方面取得了长足进步，而且正在迅速缩小这些方面与先进国家之间的差距。
中国引人注目的经济增长背后有许多独特的因素。改革前中国建立了一个门类比较齐全的工业体系，尽管水平和效率并不高，但为后来的快速增长奠定了初步的产业和人才基础。
1970年代末期中国濒于崩溃的经济状况呼唤深刻的变革。当时的条件，如同干柴一样等待着改革的火花。而火花就是包括家庭联产承包责任制在内的农村改革，由此开启了之后三十年各个领域持续的改革和快速发展进程。
总结起来，主要有以下特点：
务实有效的市场化改革。中国在发展中国家之中的独特之处，不仅在于为获得成功都做了什么，还在于是如何做的。中国采取一种“摸着石头过河”的办法，认同和鼓励地方开展大胆的改革试验。通过渐进和试点的方式推进市场化改革，并为地方政府提供激励，在每个发展阶段都寻找可行的转型机制。这些改革的一个主要特点在于其“双轨制”性质——在保护原有优先行业国有企业的同时，放开和鼓励非公有制经济发展。[7]允许经济“在计划外增长”，直到行政控制的计划体制逐渐退出。当需要应对新的不同的挑战时，通过持续、分权化试错和探索，制度安排随之演进变化。事实上，不同地区往往根据各自情况，采取特有的措施。
谨慎地在发展和稳定之间寻求平衡。中国领导层清醒地认识到，必须处理好改革、发展和稳定之间的关系。改革开始时困难的经济局面使经济建设成为迫在眉睫的中心任务。初期的改革取得一些成果之后，以经济建设为中心迅速成为全社会的共识和目标，有效激发了包括个人、企业和地方政府在内的各个方面的发展活力。不管国内外的经济环境发生什么变化，始终明确地坚持以经济建设为中心。同时，为应对经济发展带来的利益多元化趋势的挑战，政府在不同时期，采用财政、税收、就业等多方面政策的不同组合，减轻改革的震荡，保持社会稳定。
地区之间的有力竞争。中国一直有强政府传统，相对于其他组织，政府在经济社会生活中长期扮演着更为重要的角色。1978年来的改革，通过向地方分权，特别是1994年来分税制改革，对地方发展经济形成了强大的激励。与之相伴随的是，市场化改革促进了要素自由流动。这样的背景下，地方政府主要通过改善经济发展环境吸引外部资源，发展本辖区内经济，各级地方政府之间围绕招商引资、基础设施建设及投资环境方面，展开激烈竞争。客观讲，这种地方竞争并非有意识的事先设计，而是中国国内特有的政治社会传统与市场机制相结合的产物，成为推动中国经济增长的一个强大动力。
一体化且多层次的国内市场。改革的一个重要方面是打破了商品、劳动力及资本流动的地区分割，并建立了全国统一的市场体系。连接各地区以及沿海和内陆的重大基础设施也发挥了作用。巨大而统一的国内市场使企业得以实现规模经济。此外，中国各地发展阶段、收入水平和消费模式差别较大，相互之间有较大的互补性，产品能够在国内市场获得较长的生命周期。
宏观经济的稳定。控制通货膨胀和稳定就业一直是中国政府短期宏观调控的重要底线目标。较大规模的低收入人口(农村居民和城镇贫民)对通胀的敏感度很高。而且年均新增就业需求超过900万，加上经济结构调整中的就业转换问题(如1998年国企改革时大量人员重新就业)，每次经济放缓就业压力就明显增加。中国政府应用了比经典宏观经济框架丰富得多的政策工具，有时甚至动用了某些行政手段，来维持物价稳定和确保就业增长。除上世纪80年代末和90年代初出现较严重的通胀外，宏观经济总体上保持了高增长和低通胀的良好组合，避免了短期宏观环境剧烈波动对中长期改革方向的影响和阻碍，对维持社会基本稳定也功不可没。
持续稳步地融入全球经济。以设立特区、邓小平南巡讲话和加入世贸组织为里程碑，中国的对外开放不断扩大和深化，既为中国带来了资金、先进技术和管理经验，也为中国打开了国际市场，同时也有力地推动了中国国内改革。毗邻香港特别行政区和中国台湾的区位条件，以及全球大量的海外华人对中国经济的国际化进程也有所帮助。
二、发展趋势和特点
中国的改革仍在持续。改革推动了经济活动在地域上的集中，并在沿海地区实现了集聚经济效应;推动了要素及商品在各省市之间及国内外之间的流动;建立了由高储蓄和投资所带动的，又受到全球化竞争压力所规范的经济增长途径。最重要的是，改革避免了经济的重大挫折——中国经济不仅在过去三十多年以年均10%的速度增长，在最近的全球金融危机期间，中国持续快速的经济增长更是全球的一个重要稳定力量，在一定程度上抵消了发达国家经济衰退以及随后的缓慢复苏给世界经济带来的负面影响。
今后二十年中国能够继续保持这样的发展势头吗？
这在很大程度上取决于外部环境如何发展变化，以及中国自身的结构性因素。但有一点是确定的，那就是与过去相比，国内外的发展趋势将有很大不同，这不仅是因为中国和其他新兴市场已经从根本上改变了世界经济格局(最近的全球金融危机加速了这一趋势)，也是因为目前正在显现的全球性挑战和机遇将对今后经济走向产生重要影响。
全球发展的重大趋势。有利的国际环境无疑支持和推动了中国过去三十年的快速发展——各主要国家相对较高的贸易开放度，外商直接投资的增长，世界主要市场的稳定增长，运输成本的急剧下降，产业内贸易的增长，以及信息和通讯技术的发展和使用。尽管不能简单地根据历史推测未来，但某些发展趋势确实很可能延续下去[8]。譬如，广泛的共识是，与过去十来年的情况一样，发展中国家，尤其是中等收入的新兴市场经济体的增长速度将继续超过发达经济体。其中一个原因是发展中国家的技术追赶潜力尚存，另一个原因是发达国家经济增长将受到去杠杆化以及主权债务负担沉重问题的拖累。到2030年，发展中国家预计将会占到全球产出的一半，并成为世界贸易增长的主要驱动力量。在多极化的世界经济中，新兴市场将成为一个新的增长极。
最为重要的全球发展趋势可能就是中国自身的崛起。世界各国之中，没有哪个国家在今后二十年对全球经济的影响可以像中国一样大。有人认为，即使中国经济增长速度像我们所预期的那样有所放缓(参见下文)，到2030年中国在全球经济中也将扮演举足轻重的作用。[9]
新兴市场的持续快速增长将导致全球的中产阶级前所未有地扩大(根据一些估算的结果，中产阶级将从2009年的18亿人增加到2030年的将近50亿人，其中三分之二将在亚洲)，这会导致对汽车和住房等耐用消费品的需求出现爆炸性增长[10]。全球能源、自然资源、粮食、水资源和环境方面的供给压力将会迅速攀升。
气候变化效应可能加剧某些地区粮食和水资源的短缺。原材料价格将保持高位，而且波动剧烈。稀缺自然资源价格上升将凸显“绿色发展”战略的必要性，而这有可能成为经济增长一个新源泉。
尽管新兴市场具有经济快速增长的潜力，但有理由相信包括中国在内的一些发展中国家的经济增长速度将呈放缓的趋势。首先，随着人口老龄化，劳动力增长速度将会放缓，有的国家甚至将会出现负增长(如中国和俄罗斯)，导致赡养比上升以及储蓄率和投资率下降。其次，尽管新兴市场经济体将继续保持制造业方面的比较优势，但单位劳动力成本上升将导致服务业相对比重的提高。由于服务业劳动生产率往往低于制造业，这很可能会导致经济增长率进一步放缓。
虽然保护主义可能会时有抬头，尤其是在危机冲击严重的发达国家，但是全球化的趋势不会逆转，商品、服务、资金、人员、知识的跨境流动将会持续深化。跨境生产链将会继续融合发展，而且行业内及企业内的贸易将会深化。
在全球贸易继续以高于GDP的速度增长的背景下，新的前沿和增长点将是服务贸易，目前这是全球贸易中增长最迅速的一个方面。由于新的信息技术的发展，以前无法进行贸易的一些服务，譬如医疗和教育，将来会像现在的制造业一样司空见惯地进行跨境交易。此外，在不断寻求提高全球竞争力的过程中，全球产业转移还在进一步发展，且越来越多的是产业内的转移。
过去二十年全世界自由贸易协定数量增加了好几倍。今后二十年，这种趋势如何演变，尚待观察。但无论如何，新兴市场将在开放的全球贸易体系中占有越来越大的份量。应对诸如气候变化、国际金融稳定、跨国人口流动、全球性疾疫、水务管理等全球性挑战，要求在跨境和全球治理安排上有新的思路和办法。
美元很可能继续保持国际储备货币的地位，尤其是考虑到欧元区和日本经济疲软的状况。但包括美国在内的发达国家的扩张性货币政策将导致国际货币体系不稳定，主要汇率的不确定性将增加国际金融和贸易的交易成本。中国在世界贸易中的份量不断上升，其经济规模及全球最大债权国的地位，可能会使得人民币国际化不可避免，但何时实现将取决于金融改革及资本账户开放的进度(参见第8章)。
技术突破具有不确定性，但最近某些领域正在孕育新的突破，譬如洁净水、能源存储和生物技术。可再生能源技术也可能在经济上变得更加可行。而且如果煤炭的清洁使用技术能够获得突破，则中国巨大的煤炭储量将转变为明显的优势。长期以来，全球技术突破和扩散的模式往往是在发达国家进行研发，并转移到发展中国家完成技术的商业化和大规模生产。未来这种趋势会持续——现有技术的吸收、掌握和改进将继续成为发展中国家经济增长的重要动力。值得注意的技术进步新近的形式是，某些在发达国家实验室实现的技术突破，有可能在成本较低或者市场较大的发展中国家完成商业化和大规模生产。这样，后发国家有可能同时实现两个意义上的快速增长，一个是通过技术模仿实现传统产业快速的挤压式增长;另一个是直接利用新的技术突破，在一些领域实现跨越式增长。此外，随着新兴市场自身技术能力的发展，直接在发展中国家出现的新技术将使它们更有可能在一些领域直接走在世界前沿。
中国国内的主要发展趋势。
同今后二十年一些新兴市场经济增长率预计将放缓的情况一样，不少迹象显示中国经济增长也会放缓。具体而言，我们预计中国的GDP增长率将从2010-2015年期间年均将近9%的水平，逐步下降到2025-2030年5-6%的水平(参见表2.1)。增长放缓的部分原因在于，资源从农业向工业的转移对经济增长的带动潜力大部分已经实现了。展望今后，随着资本-劳动比的提高(尽管据估计目前的人均资本存量只有美国8.7%，仍然有必要进一步积累资本)，持续的资本积累虽然规模较大，但它对经济增长的贡献度将不可避免地降低。此外，人口将迅速老龄化，而且抚养比将会上升，从而降低储蓄率。老年人抚养比——65岁和65岁以上人口与15-64岁人口的比率——将在未来二十年翻一番。到2030年，中国的老年人抚养比将达到目前挪威与荷兰的水平。同样重要的是，中国的劳动年龄人口将在2015年以后减少。不过，随着人力及物质资本人均水平继续提升，劳动力的生产效率将会提高。最后，全要素生产率(一个衡量经济效率提升和技术进步的指标)的增长速度也有所下降，部分原因在于经济增长已经把第一轮政策改革以及通过吸收进口技术所带来的成果消耗殆尽。因此，相对于技术前沿的差距已经缩小，而下一步改革对经济增长的推动作用很可能要小一些[11]。
这些因素，再加上强调转向内需驱动经济增长的“调结构”政策，将推动国民经济中服务业和消费的比重上升，出口、储蓄和投资的比重下降。挑战将在于妥善管理这种经济增长方式和结构转型，避免出现增长速度的突然下滑和由此引发的危机。
中国的国际收支中，贸易盈余预计会下降——随着中国在全球市场份额的上升，以及发达国家市场增长放缓，中国的出口增长将放缓。但与此同时，随着中国的储蓄流向海外以寻求更好的收益和应对国外的保护主义压力，资本账户将可能出现赤字。这不仅会抑制外汇储备的进一步积累，而且将有助于中国企业参与全球市场。
中国现有的增长模式已对土地、空气和水等环境因素产生了较大压力，而且对自然资源供给产生的压力也越来越大。今后的挑战在于通过采用绿色增长模式，把这些压力转化为经济增长新动力，在解决中国自身诸多环境问题的同时，开拓绿色科技方面的全球市场。
如果转型成功，那么能源和原材料密集型的生产预计将会显著减少，其原因有三：工业占GDP的比重将下降;工业领域资源和污染密集企业比重将下降;能源、原材料和环境要素的定价将更加合理(参见第5章)。
过去二十年中国收入差距不断扩大，但目前似乎有一些初步迹象表明收入差距趋稳，甚至可能已开始回落。今后，三个根本的结构性因素会有助于确认这一拐点。其一，中西部地区经济增长将会继续加速，沿海和内陆地区收入差距将缩小。其二，外来务工者的工资将继续快速上升，从而降低外来务工者和城镇居民的收入差距。政策的作用将体现在通过机会均等化支持这些结构性变化(参见第6章)。其三，尽管城镇化率预计将会继续上升(参见下文)，但随着农业向制造业的结构性转型放缓，农业与制造业之间的相对工资差距将缩小，这一时期城乡人口流动将会放缓。因此，城乡收入差距将会趋稳甚至缩小(具体而言，城乡收入比预计从2010年的3.2下降到2030年的2.4)。
与此同时，不断提升的教育水平和高等教育的快速发展，正在为中国向价值链上游移动蓄积越来越多的人力资本，而且这一趋势有可能在今后几十年进一步加速。不断提高的技能水平将推动中国从劳动密集型经济向技能密集型经济的进一步转型。事实上，由于实施对外开放，二十世纪八十年代和九十年代中国有几亿非熟练劳动力加入全球劳动力中;与此类似，中国几千万受过高等教育的劳动力将加入全球劳动力中，从而显著增加技能密集型产品的全球供给。事实上，今后二十年中国大学生的增量可能接近2亿，这比美国的劳动总人口还要多#FormatStrongID_54#。
中国单位劳动力成本低的比较优势将会缩小，但这将是一个渐进的过程。沿海省市实际工资水平的迅速上升正促使企业转移到劳动力和土地供给更为充足、价格相对便宜的邻近内陆省份。得益于内陆地区与主要城市和港口相连接的交通基础设施的持续改善，产业内迁后交通运输成本的上升幅度要低于投入成本下降所带来的好处。
劳动生产率提高所导致的工资水平上升将继续推动中产阶层的迅速扩大，进而增加耐用品消费，并提高消费占GDP的比重。此外，根据国际经验，中产阶层的成长也会促进改善治理和公共服务，并增进公民社会的权利。
最后，作为中国全球竞争力提升和国内需求增长的一个主要动力，中国的城市化有望迅速发展。城市人口比重将从今天的50%左右升至2030年的70%左右，城镇人口平均每年增加1400万左右，相当于两个香港的总人口规模[13]。这将是经济增长的另一个重要推动力，不过这在很大程度上取决于城市发展政策的制定和执行情况如何(参见第4章和第5章)。
三、机遇和风险
上述这些国内外发展趋势为中国提供了很多机遇，有利于推动今后的经济社会发展，但也会带来不少风险。今后的发展战略需要抓住机遇，并管理好风险。
首先考虑机遇方面。
持续快速的经济发展和收入差距的下降将扩大中产阶层，并增加国内对收入弹性高的产品的需求，譬如耐用消费品、休闲娱乐、住房以及医疗、教育方面的服务。这种变化，再加上其他新兴市场经济快速增长产生的类似变化(尽管速度要慢一些)，将给中国企业带来新机遇，使之得以实现生产和营销方面的规模经济，并进一步鼓励通过创新和技术开发提高国际竞争力。
专业化和行业内贸易的加深以及投资的双向流动使得中国可以继续抓住机会，通过引进、吸收和改进现有技术，缩小其自身技术能力同技术前沿的差距。中国的高储蓄率使其得以相对迅速地增加投资，并推动快速的技术追赶(图1.2)。但随着自身研究和开发能力的提升，中国可能成为一个产品和流程创新的全球性源泉，并能在一些方面实现技术突破。
与技术能力提升相关的是，中国产业结构的快速变化将形成新的动态比较优势。如同中国建筑行业已经成为国际建设项目的一个全球领导者一样，其他行业也可凭借自身实力成为全球市场的重要竞争力量。这将带来改善质量、安全和环保标准的机遇，既能提高在国外的竞争力，也能提高国内的消费质量。
中国国内越来越认识到目前的生产和增长模式是不可持续的，为此，正在重新规划政府工作重点。这带来了一个重要机遇，可以鼓励各地政府围绕一个全面的发展指数进行竞争，这个指数除了经济增长指标之外，还包括社会和环境方面的指标。这也与中国不断扩大的中产阶层对生活质量日益提高的需求相一致。
与此同时，国内外的趋势也带来了很多风险，可能会拖累经济增长，阻碍中国迈向和谐、有创造力的高收入社会的进程。
谋划和管理从中等收入到高收入社会的转型，充满风险和挑战，而在一个在可预见的将来，国际环境仍很不确定且跌宕起伏，使这一转型任务的艰巨性倍增。由于全球经济将要度过金融危机的余波，并要调整到“新的常态”，今后五年的风险尤为显著。
中国经济增长速度预计将会下降。根据可借鉴的国际经验，从中国经济内部来看，经历了30多年的高速增长后，潜在增长率有很大可能性在今后几年有一定幅度的下降，转入中速增长阶段。[14]如果中国经济能够以6-7%的增长速度——虽然比过去有所降低，但是从全球角度看仍然是相当高的——持续增长10-20年，将会成功进入高收入社会。从成功追赶型经济体的历史经验看，这种经济增长阶段的变化具有必然性。但增长速度的下降可能是平缓的，也有可能会在短期内较大幅度下滑。如果出现后一种情况，那么以前被高速经济增长所掩盖的问题，如银行、企业和各级政府所存在的效率低下和或有债务问题，就会暴露出来。一旦出现这种情况，对社会稳定的影响也难以预测。
政府应当如何应对经济增长的急剧下滑及其冲击，取决于增速下滑的原因。一个可能的原因是宏观经济不稳定带来的冲击，譬如房地产等资产泡沫快速破裂，或者基础设施和制造业投资短期内过快下滑。另一个可能的原因是国际经济增长放缓甚至衰退对中国经济形成严重的外部冲击。短期内，这些风险比较显著，而且在今后二十年，中国很可能会面临类似的挑战。幸运的是，与其他国家不同，中国的财政和债务状况使之具有实施反周期政策的余地。不过，这些短期政策措施应该有利于本报告提出的长期的结构性改革。
更值得关注是，当潜在经济增长率下降之后，如果政府不恰当地使用宏观政策刺激经济，试图回到过去的增长速度，而忽略了更为根本的结构性改革，以形成新的增长动力，很可能使短期的经济下滑演变为长期的低迷停滞，落入所谓的中等收入陷阱。在过去的半个世纪，不少国家进入中等收入阶段，但是，除少数几个国家成功地迈入高收入之列(参见专栏)外，其他许多国家都曾面临经济增长突然急剧下滑或长期下滑的问题。成功实施本报告所述的结构性改革，如提高投入要素的生产效率，增加人力资本投资，强化创新和转向高价值的服务业，使经济增长获得新动力，将有助于中国避开中等收入陷阱，在今后二十保持年均6-7%的增长率水平(相比之下，过去三十年的平均增长率为10%)。
中国收入差距扩大，消费占GDP比重低，公共服务供给不足(图1.3)，加大了经济增长速度大幅下降的风险。尽管有大量劳动力从农村流向城市，但制约劳动力流动的障碍，譬如户籍制度、养老金跨地转移受限、劳动力市场机制薄弱以及就业市场信息匮乏等，将数千万农业人口限制在低工资、低生产率的工作中。这个因素，再加上有利于企业盈利、并对个人收入进行隐性征税的要素和资源价格政策，造成工资在国民收入中所占比重逐步下降、资本所占比重攀升。此外，城乡之间公共服务水平差距也比较大，尤其是在医疗卫生和教育方面，更是如此。而且“机会方面的差距”不断扩大，社会不满情绪不断加大，导致群体性事件增多。如果不加以解决，会对今后几十年的增长和稳定造成影响。
专栏：中等收入陷阱
“中等收入陷阱”的概念最早较为正式地见诸世界银行2007年发表的《东亚复兴：关于经济增长的观点》(World Bank,2007，“An East Asian Renaissance”)和《东亚与太平洋地区报告：危机10年后的状况》(WorldBank, 2010, “East Asia and Pacific Economic Upadate 2010: RobustRecovery, RisingRisks”)两份报告。报告指出,“历史表明，许多经济体常常都能迅速地达到中等收入的发展阶段，但只有很少的国家能够跨越这个阶段，因为实现这一跨越所必需的那些政策和制度变化，在技术、政治和社会方面更复杂、更具挑战性”，“许多拉美和中东经济体数十年都停留在中等收入水平”。该报告还指出，一个国家或地区能够打破最初的贫困陷阱、实现起飞，但却落入“中等收入陷阱”的根本原因在于，“一国从中等收入向高收入迈进的发展机制，与实现起飞的机制有着根本的区别”，也就是说，“一个国家可以遵循最初的发展战略和增长机制从低收入经济体成长为中等收入经济体，但却难以再依靠这套战略和机制继续从中等收入跨向高收入”。
国务院发展研究中心的研究(《“陷阱”还是“高墙”：中国经济面临的真实挑战与应对战略》，刘世锦等著，中信出版社，2011年)发现，由于长期僵化地实施计划经济或进口替代战略，拉美国家和前苏联东欧国家等进入中等收入阶段的国家，大多在人均GDP为4000-7000国际元(1990价格的G-K国际元)、工业化尚未完成、后发追赶优势尚未完全释放的时候，经济增长速度突然大幅度下滑，落入中等收入陷阱。该研究认为，虽然中国目前的发展水平已经高于拉美和前苏联东欧国家落入中等收入陷阱时的水平，但是中国将无可避免地面对工业化基本完成、后发优势基本释放完毕后规律性地出现的增长速度下滑。如果不能有效管理增速下滑及其带来的风险，不能形成创新和服务驱动的新的增长动力，那么中国也可能长期徘徊在中等收入阶段。
社会风险预计也会从另外一个方面出现。如果其他国家的经验可资借鉴的话，那么随着中产阶层的壮大和教育水平的提高，他们对于改善社会治理、参与公共政策事务的要求会强化。这种要求如果得到积极响应，并加以引导，将有助于改善治理和公共政策;相反，如果漠视这方面的需求，将可能引发社会紧张。政府需要采取措施，改善民意征询，利用和发掘个人和非政府机构(大学、非政府组织、社区、智库等)的社会资本。
另外一个方面的风险与中国高能源和自然资源消耗的增长模式有关，这种模式不仅造成对能源和资源的过度消耗，加大环境承载压力，也使中国经济面临全球大宗商品价格大幅波动的冲击。虽然单位产值能耗持续下降，但经济快速增长，人口规模庞大，加上城镇化持续推进，使中国超过美国成为全球最大的能源消耗国(不过以人均计算，美国仍然消耗五倍于中国的能源。而且中国在风力和太阳能发电方面走在了前面)。如果不提高能源利用效率，实现绿色转型，中国经济增长的可持续性将始终伴随着严峻的挑战。
不少导致中国高储蓄和高投资的政策，也造成了其对外经济失衡，表现为国际收支方面的经常项目和资本项目顺差。这种双顺差的情况使中国积累了创纪录的外汇储备，其中大部分投资于低收益的美国证券。而中国却要对以热钱和外商直接投资形式流入的资本，支付高得多的利息或红利。中国经常账户盈余和外汇储备增加是相对近期的现象，在亚洲金融危机之后才出现。这既是中国作为迅速扩大和深化的东亚生产网络中心地位迅速上升的体现，也是强化外汇储备抵御外部冲击的意图的体现。不无讽刺意味的是，目前受制于弱势美元，这些储备面临较大的损失风险，外汇储备购买力正在缩水，而多元化进程又面临着良好的替代储备货币缺失的制约(欧元前景黯淡)。通过对外直接投资形式输出资本的措施，尤其是为保障原材料供应而输出的国有资本，遭遇了某些输入国的猜忌。如果不改变储备资产的结构和管理方法，加快完善对外投资的方式，提高管理海外投资政治风险的能力，这方面的风险和摩擦可能会进一步加剧。
就中国的对外经济而言，虽然出口和进口都呈现高速增长态势，但与出口规模相比，进口增长相对偏慢，相对于主要贸易伙伴的贸易盈余引发了保护主义压力。事实上，如果中国延续目前的贸易增长态势的话，那么到2030年其出口占全球市场份额预计将上升到20%;这几乎是20世纪80年代中期日本在全球市场份额达到顶点时的水平的两倍。如果说日本当年面临着贸易伙伴强烈的保护主义情绪，那么中国在这方面的挑战，可能同时来自于发达国家和发展中国家。由于需要继续处理财政赤字问题，高收入国家经济增长乏力，这预计只会进一步凸显出中国全球市场份额的扩大。
最大的风险在于，既得利益集团会阻挠中国领导层进行结构性改革。尽管中国的市场化改革取得了重大进展，但仍然可以清楚地看到一种特殊类型的二元结构，一方面在可贸易部门(如出口行业)存在着激烈的竞争，另一方面，基础产业中的行政性垄断导致效率低下和供给不足，并引起日益增长的社会不满。人们很难不把这种二元结构和某种抵制改革的利益集团联系起来。这些利益集团有着较大的政治能量，可以找出理由反对改革。倘若不能遏制这些利益集团，则不仅中国有可能重蹈其他国家陷入中等收入陷阱的覆辙，甚至随之而来的宏观经济和金融危机可能会使中国遭受重大挫折和倒退，使已经取得的进展付之东流。
第二章 面向2030年的新发展战略
中国目前人均GDP已经达到上中等收入国家水平，处于工业化的中后期，与前三十年相比，经济社会结构正在发生深刻变化，发展迈入了新的阶段。只要能够继续抓住机遇，积极应对挑战，有效管理风险，中国就有很大可能跨越中等收入陷阱，成功进入高收入社会。本章将重点讨论中国2030年的发展愿景，以及实现这一愿景所需秉持的理念和新的战略，并识别有利于战略实施的核心改革内容。
一、2030年的愿景：进入现代、和谐、有创造力的高收入社会
政府卓越的领导力，及其向社会成员成功传递的推动经济增长的持续决心，是“二战”以来实现高速增长的经济体的一条共同经验。[15]改革开放之初，邓小平先生为中国所描绘的发展愿景，对于凝聚发展共识、推动改革深化，起到了十分重要的作用。经过三十多年的高速增长，中国已进入更高的发展阶段，根据日本、韩国等成功的追赶型经济体的经验和中国自身的巨大潜力，再经过二十年左右的发展，2030年中国有可能进入现代、和谐、有创造力的高收入社会。
假如中国能够成功实现这一宏大目标，2030年的中国是什么模样?与之互动的会是什么样的世界?“现代、和谐、有创造力和高收入”这个表述的每一项内容在中国都有特定重要含义，是贯穿全报告的灵魂，对其它章节的分析与建议起着指导作用。
“现代社会”，即高度工业化、城市化的社会，掌握了一流技术，享有与发达国家相当的生活质量，在从科技到艺术的广泛领域内都对人类发展做出贡献。而且强调，仅仅在物质层面上的现代化是不够的，还应该有现代化的经济结构、社会结构和价值理念。中国应当避免发展与增长的脱节，应该争取成为各个领域均衡发展的典范。
“和谐社会”，有三个彼此相关的内涵。第一，制度和政策是公正、包容的，消除了经济和社会的藩篱，所有人都在国家的经济、社会、法律与政治制度中有着平等权利，有广泛而均等的参与机会，并能公正地分享发展成果。这是和谐社会的基础所在。第二，与自然平衡共处。在现有技术条件下，其生态足迹——资源的利用与废物的产生——符合本国乃至世界的土地、水与空气资源的承载能力。第三，成为国际社会中一个平等的、受欢迎的、富有建设性的伙伴，以和平与合作的方式，朝着共同目标努力，积极参与全球治理。
表2.1中国济增长远景展望（假设稳步进行改革且无重大冲击）
“有创造力的社会”。中国已认识到，未来的繁荣越来越依赖于创新，依赖于每个人创造潜能的发挥。竞争力的持续提升将取决于创造更多价值，而不仅仅是生产更多产品。其含义就是，向价值链高端转移，达到甚至在某些领域开拓全球技术前沿，与发达国家在同样的产品空间开展全球竞争。而且创造力应不限于此，在文化、艺术等领域，中国也应该生产世界一流的产品。此外，中国富有创造性的发展经验也可以被其他后起国家所分享。
“高收入社会”，即人均收入进入高收入国家行列，同样重要的是，收入差距被控制在合理水平，消除绝对贫困现象，中产阶级成为社会的主体，并在社会稳定和发展中发挥主导作用。
如果中国能够顺利实现这些愿景，中国经济将经历什么样的增长呢?表2.1给出了一个粗线条的展望。一个可能的情景是，到2030年，如果中国实现其增长目标，按市场价格计算，它将成为世界上最大的经济体(实际上，如果按照购买力平价方式计算，中国GDP在2020年前就可能超过美国)。未来二十年，中国GDP增量将是目前韩国GDP的15倍。即使如此，中国的人均收入依然只有一万六千美元，是目前人均收入的三倍多，接近目前斯洛伐克或韩国的水平，仅略微超过美国的三分之一。
二、为什么要转变战略
实现宏大的发展远景需要相应的战略作为支撑。中国过去三十多年始终在不断的尝试中寻找适合各个发展阶段国情的战略。站在新的发展起点，面对新的愿景，目前的战略能否继续延用?中国自身和国际的经验都对这个问题给出了否定的回答。一些国家落入中等收入陷阱的关键原因就是没有随着发展阶段提升而相应转变发展战略。中国自身的发展历程更表明，如果说新阶段的战略能从目前的战略中继承什么的话，那不是战略本身，而是不断调整战略以适应新条件的原则。令人欣慰的是，中国政府特别是最高决策层，已经十分清醒地认识到这一点。按照中国国内的政策语言，就是要转变经济发展方式。显然，更加明确地了解为什么要转变战略，有助于识别战略转变的正确方向。
首先，在新的发展阶段，政府原来组织经济追赶时的明确的信息优势和行动优势会逐步丧失，政府在经济增长领域直接影响资源配置的职能应该弱化。在发展水平较低时，后发国家的政府在资源配置中发挥较大作用的合理性，在于其所具备的相对的信息和行动优势。在发展水平较低时，经济追赶的道路比较明确。一旦一国政府下定决心要发展经济，并准备采取切实行动的话，那么，相对于其他主体而言，政府机构的信息收集和处理能力优势明显，更能够有效地识别出追赶的路径。通过政府的规划和计划对资源配置施加重大影响，失误概率以及失误造成的损失，都比较小。
除上述信息优势外，在发展水平较低时，政府在提供公共产品，以及促进竞争性产业发育方面，也有一定程度的行动优势。一方面，经济当中的储蓄资源数量少，而且还比较分散，如果单单依靠市场力量，那么，经济发展需要的公共产品和公共设施，如公路、铁路、港口、电力、通讯等等，不仅不能适度超前发展，反而往往成为经济发展的瓶颈。所以政府参与资源动员和配置，可以快速而有效地建设公共设施，并对经济当中其他活动产生连锁的带动作用。另一方面，在发展水平较低时，民间企业家精神尚未充分激发出来，私人企业或者因为抗风险能力小，或者因为对制度和规则的可预期性的怀疑态度，缺乏投资热情。政府通过示范或提供某种形式的有利于投资安全的担保[16]等等，可以引导和促进竞争性产业和市场体系的发育。
然而，这个故事不能无条件地延续下去。随着发展阶段提升，所有这些优势赖以成立的基础条件都发生了很大变化，甚至是转折性变化。产业和技术领域与前沿国家的差距缩小，追赶路径的不确定性增大，工业化和城市化的基本的基础设施逐渐完备，政府继续对资源配置发挥重大影响，失误概率以及失误造成的损失都会增大。而随着制度的逐步建立和企业家队伍的成长，政府促进竞争性产业和市场体系发育的行动优势也自然而然地弱化。
其次，新阶段提高技术和产业升级的成功概率，需要充分发挥企业和企业家的作用。在发展水平与前沿国家存在很大差距的情况下，后发国家可以通过模仿发达国家的技术和产业升级路线而以较低的成本和较快的速度实现技术进步，这正是后发优势的重要内容之一。不幸的是，对于任何发展中国家而言，后发优势的逻辑并非总能够无条件地延续下去。随着发展阶段提升，技术水平和产业结构接近发达国家水平，追赶者日益需要依靠自身力量探索技术和产业升级的方向，这样才能成为技术前沿的开拓者。这种前沿性创新活动本质上是对未知世界的试错，由此带来的不确定性大大增加。恐怕没有人会否认，前沿性创新事先无法先验地进行周全规划。显而易见，一个社会参与试错的主体越多，试错活动越活跃，则技术突破和发现商业上可行的产业领域的几率也就越高。如果继续由政府全面主导技术和产业发展路线，则可能有两种结果。理想的结果是，政府能在未知世界中选择正确的技术和产业发展方向，通过深度参与资源配置可以加快发展进程。而另一种悲观的结果是，一旦政府的技术和产业决策失误，则会招致巨大损失。无论是理论研究还是实践经验都表明，更可能出现的结果是后者而不是前者。技术和产业升级不确定性大大增加发展阶段上，创新舞台上适合的主角是企业和企业家。大量企业在竞争中进行分散试错，才是发现可行的、富有商业价值的技术和产业升级方向，并降低不确定性的更好的选择。
在更高发展阶段上继续提升生产率，促进创新，并实现高水平的公平，离不开人力资本的充分流动和对发展进程的充分参与。过去三十多年，低成本劳动力和其他低成本的资源环境要素的组合，形成了较强的竞争优势，支撑了高速增长。随着发展阶段提升，劳动力成本会相应提升，新阶段劳动生产率的提高速度必须超过劳动力成本水平的上升速度，才能取代过去建立在低成本要素组合基础上的竞争优势。这就需要一个能激发和释放人力资本活力和创造性的条件。特别是，具有良好人力资本的中产阶级，既有充分参与的要求，也有参与的能力。人力资本只有广泛流动和充分参与发展进程，才能实现优化配置。这样，才能促进人力资本中蕴藏的创新精神、创新才能和企业家精神的自我发现和自我实现，也才能调动起全体社会成员进一步自我积累人力资本的积极性。
过去三十多年高速增长过程中出现了发展不均衡、收入差距拉大等问题，影响社会和谐。解决这些问题有两种原则性思路。一种是在维持初次分配格局不变的前提下，主要通过二次分配政策加以解决;另一种则主要着眼于改变初次分配格局，并辅之以二次分配调整。仔细识别收入差距拉大的原因，不难发现，不在于先天禀赋，而在于后天的环境、条件、制度和政策等因素。由此也不难理解，解决收入分配差距问题的根本之道，是为社会成员创造大体相同的生存和发展环境，提供大体相同的受教育机会，就业、创业和创新的机会，或者说，要给社会成员创造尽可能均等的参与工业化、现代化的机会。通过这样意义上的包容性增长，促进社会成员在参与经济社会活动的过程中依靠自身努力实现自我发展和有尊严的发展，既能提高效率，也能促进公平。这是和谐社会的广泛而坚实的基础。东亚成功经济体的经验也表明，公平和效率之间其实并不存在此消彼长的两难选择，两者能够兼得。
如果因为上面说到的这些因素而认为未来政府职能应该全面弱化，就大错特错了。新阶段国内和国外对更复杂、更精巧、影响更广泛的公共产品的需求增多了，这是政府发挥作用的新的广阔舞台。当然，扮演好这一角色并不是一件轻而易举的事。
新阶段的公共产品更多是无形的制度、规则和服务。比如，基本的社会保障，便利于人口和劳动力的跨地区、跨行业转移，便利创业活动的制度，能够有效降低交易成本、提高交易行为可预期性的法律保障，有利于技术创新的各种标准，环境和排放量的限额和交易体系，等等。这个单子还可以列出很长。随着经济发展，本土企业日益成长，需要在全球范围内配置资源，对全球公共产品提出了更高要求。而且作为经济规模越来越大的国家，客观上也负有设计和协调提供全球公共产品的某种责任。
政府不仅需要提供更多的公共产品，而且要以新的更有效的方式提供这些产品。比如，从提供国内公共品的角度看，在政府提供基本的可预期的规则框架的基础上，引导社会组织的力量参与提供局部性公共产品，不仅可以降低政府收集信息、设计和提供公共产品的成本，还能提高具体公共产品的适用性和有效性。从提供全球公共品的角度看，推动各国更加明确而系统地阐述其对全球治理的理念，可以有效降低相互协商时的成本和不确定性。
归结起来，落实新阶段提出的这些转变战略的要求，核心在于根据发展阶段的变化，重新界定政府、市场和社会三者之间的关系，建设法治、透明、有限、廉洁、高效的现代政府，基础更牢固、更具有创新与竞争活力的市场经济，广泛参与的、共建共治共享的和谐社会。
三、新战略的特征
制定新战略需要考虑外部环境和条件。目前发达经济体财政与金融状况令人担忧，国际金融架构尚有许多待解的难题，国际经济继续失衡，多哈回合谈判陷入僵局，中东出现动荡，气候变化谈判几乎没有进展，外部环境如何演变，很难事先设想。比较乐观的可能性是全球摆脱这些困难局面，与此同时，全球化继续快速发展，经济重心逐步向东转移到亚洲。新的通用技术被发明出来，推动全球经济进入新一轮的长波增长;有弹性的供给对日益增长的资源需求作出响应，大宗商品价格趋稳;国际集体行动得到强化，遏制全球气候进一步变暖。
与此截然相反的悲观情景是，保护主义压力导致贸易战与汇率战，技术进步迟迟不能获得突破，缺乏弹性的供给导致大宗商品价格居高不下，由于全球无法采取集体行动而导致环境过热。不过，不论国际环境可能会走向上述二个极端之中的哪一个，抑或两者的某种中间情形，具有如下特征的新战略都是支撑中国实现新愿景所必须的。
首先，在继续提高收入水平的同时，注重提高增长质量。过去阶段GDP增长一直是中国政策制定者的优先目标，但人们逐渐认识到，这可能忽略了与经济发展同样重要的其它方面。新阶段实现新的宏大愿景，离不开持续的增长。不过，新阶段的增长显然不能仅仅是数量型增长，而应该是质量型增长，是包容性增长，是人力资本得到充分发挥的增长。这样的增长应该伴随着居民生活质量的切实改善，享有更多的闲暇、更高的安全感和更加可预期的经济社会环境，伴随着从政府到企业和居民家庭的能力的提升，伴随着制度的现代化演进。这样的增长也将是充分考虑了技术进步潜力基础上的环境可持续的增长。中国需要制定新的体系衡量未来几十年的经济与社会进步，引入更广泛的福利与可持续性目标，与经济增长与收入目标形成平衡的关系。
其次，实现符合新阶段基本规律的大体平衡的增长。经济社会发展进程中各种因素的相对水平演变，有自身的基本规律。平衡的基本含义就是顺应规律。如果由于战略、制度或者政策等的影响而导致这些因素的实际的相对水平与基本规律存在较大的偏差，就是不平衡的。
国际经验表明，追赶型经济体在高速追赶过程中，投资相对于消费在总需求的比重会持续提高;制造业相对于服务业在总产出中的比重会持续提高。不过，这种趋势不会无限地线性地延续。随着发展阶段提升，人均收入达到一定水平后[17]，投资和制造业的比重会降低，与此伴随的是经济增长速度本身的降低，国际收支关系也会发生重要变化。过去三十多年中国的高储蓄、高投资和高制造业比例，可以解释为两种力量的作用。
一种是符合上述后发国家追赶规律的力量;另一种力量则是体制和政策等因素的作用，后一种力量导致中国的投资和制造业比重比通常规律更高。如果说中国过去的发展失衡的话，就是后一种力量的作用。在高储蓄、优惠信贷和出口导向型政策推动下，中国工业活动和出口部门在增长中扮演着异乎寻常的角色，许多行业的资本密集度高于应有水平。与快速增长的制造业相比，服务业发展相对落后。劳动者报酬在国民收入中的比重在持续下降，资本所占的比重在上升，国际收支状况难以持续，城乡不平等程度位居全世界前列，居民收入差距也令人堪忧。[18]新阶段的平衡增长，就是要通过调整体制和政策，扭转隐性增加劳动力负担、对资本提供补贴的要素价格扭曲现象，使得各种因素的相对水平回到符合规律的演变轨道上。并加速发展服务业、更加依靠内需驱动以及减少对投资的依赖，在资本与劳动力之间，以及城乡家庭之间，实现收入分布的更好平衡。实现这个政策目标组合，不仅将减少不平等程度，提高就业，以及提高工资与消费在GDP当中的比重，而且还将减少中国与其它国家与地区的经济失衡。
第三，在延续原有竞争优势的同时，注重创新能力的成长。新战略不仅仅强调经济增长，而是鼓励制造企业走向价值链的高端，迅速向全球技术前沿靠近，并在一些领域拓展技术前沿。制造业的创新是举足轻重的增长推动因素;同时，服务业创新也将扮演越来越重要的角色。如果中国能成功地培育开放型创新文化，那么服务业也将是一个重要的受益者，没有任何理由认为，中国不应该成为一个重要的高端服务出口国。大多数服务已经可以进行国际贸易，正如在制造业一样，中国可以从服务业集聚经济和国际专业化当中获益。
例如，如果中国在绿色发展领域成为一个领先的创新国家，那么中国在这个领域的专长与知识就可能成为全世界效仿的榜样。同样的，如果随着中国金融部门的加强，资本帐户得以开放，人民币成为一个关键的国际储备货币，那么中国就可以成为一个关键的金融服务出口国。要实现该目标，需要进一步融入全球经济，提高专业化程度，同时参与全球研发和分工网络与市场营销安排。
第四，更加注重提升人力资本和促进参与。“以人为本”的发展，即人民共有、共建、共享式发展。社会政策和公共服务体系不仅仅要成为人民最低生活水平的“安全保障网”，更要成为提升人民自我向上发展能力的“跳板”。不仅要改善公共服务和社会保障，更为关键的是提供平等参与竞争的机会，充分激发人力资本潜力，实现包容性发展，并从根本上改善收入分配。机会均等不应该仅限于医疗卫生与教育等公共服务，更应该包括经济机会，例如获得就业机会、信贷或设立企业的政府许可。在要素市场(劳动力、土地和资本)以及产品市场上引入更多竞争。引入更多竞争可以通过外部力量，即鼓励出口和减少进口壁垒，更需要减少国内市场准入与退出壁垒，让中小企业获得更多信贷和市场机会，通过透明程序开放政府采购市场，通过公共服务融资与服务提供相分离的方式，开启民营部门参与提供公共服务之门。更加聪明有效、无歧视的监管，不仅仅有利于为大小企业创造平等竞争环境，还可以保护消费者、工人与环境，保护私人产权与知识产权，确保金融部门更加稳定，并且为公司治理提供坚实基础，为企业提供指导。
同样不容忽视的是，改革政策的设计和实施，也应该让人民充分参与。因此，应利用个人、非政府机构(大学、智库、非政府组织、社区等等)的知识和社会资本。发达经济体的标志之一是公开讨论公共政策。实际上，中国已经开始这样做，但是还有很长的路要走。征求意见和政策辩论可以确保政府在引入改革之前考虑到各方意见，缩短政府与全体公民以及政府服务对象之间的距离，让公民与企业明了改革的目的与意义，鼓励利益攸关者积极响应新的政策，提高改革取得成功的概率。
另外，在政府继续发挥重要作用并转换重点的同时，注重法治、意识形态和道德的作用。新的发展阶段国内和国际治理难度加大，需要政府继续发挥重要作用。不过，政府作用的重点不在于直接配置资源和干预技术和产业升级，而在于创造公平竞争的环境，维护法制秩序，保护知识产权，实施公正的监管。随着中国经济的复杂程度提高，不仅需要逐步改变法律规则与规章，从而反映社会现实的变化和新的政策重点，而且应该公平与有效地执行。在不同行业、地区、企业甚至是个人之间，执法标准不一，不仅打击创新，产生效率低下的经济结果，而且可能造成人们感觉执法不公。当合同纠纷出现时，无论纠纷发生在私人之间或者私人与国家之间，纠纷各方不仅应该获得法律救济，而且应该享有一个透明的、有效的、执法时不畏权势或不偏不倚的司法制度。
当然，仅仅有这些还远远不够。与法治同样重要的是意识形态和道德的作用。意识形态影响着人们交往行为的可预期程度、交易成本和交易效率的水平，也决定着达成社会共识的难易程度。通过道德教育引导形成有利于社会和谐的意识形态，将能够有效改善治理。
四、新战略的六个支柱
实施具有上述特征的新战略，涉及到一系列突出问题(issues)。比如，政府职能转变和政府改革、国有和民营部门在经济中的定位、推进城市化健康发展、，(如农民工市民化及其相关的农民土地权益，扩大城市公共服务覆盖面，城市户口和社会管理)等问题;中国对外战略如何根据新的条件变化进行调整，比如，对外经贸战略的着力点是继续争取更大市场份额，还是充分发挥自身比较优势;是否继续引进外资;中国在全球体系中应该扮演的角色，等等。中国国内甚至包括国际社会也在热烈地讨论这些问题。
在众多争论议题中，我们识别出六个重点领域及相应的六个战略支柱。通过改革，树立坚实的战略支柱，将为新愿景的实现提供有效保障，也能有效解决正在讨论的关键议题。
首先是通过结构性改革加强和巩固市场经济基础，核心是合理界定政府与市场的关系，以及国有与民营部门在经济中的职能。
近年来，发达经济体受金融危机冲击，经济明显减速，但与此截然相反，中国经济保持快速增长。有人因此认为这充分体现了中国政府主导的体制较之发达国家的优越性，而我们则认为，新发展阶段上，政府职能需要重新界定，政府履行职能的手段和方法以及政府体系内部的治理架构都需要改革。
与此相关，最近几年国有企业在竞争性领域的大范围的扩张也引起了广泛的争论。争论的焦点是，哪些行业属于所谓的关系国计民生的行业，国有企业在哪些行业占据主导地位能够巩固基本经济制度。我们认为，不妨尝试从全新的视角——把国有资产的所有者权益与其具体的实物形态相分离——来看待国有企业改革。国有资产在未来的主要职能，应当是以所有者权益资本的形态，服务于提供广义上的公共产品的目的。这不仅没有动摇基本经济制度，反而更有效地巩固了基本经济制度。
本报告认为，虽然改革与改制后的国有企业与银行将发挥重要作用，但在公平竞争的市场环境下，充分发挥民营企业的作用，将有力提推动未来经济增长与创造力的发挥。为此需要深化结构性改革，既改革产品市场(发展民营部门，开展企业改革和促进竞争)，也改革要素市场(金融、劳动力与土地)。(参见第3章)
第二个战略支柱是建立融入全球研发网络的“开放型”创新体系。
开放型创新体系中，技术研发是一种分工、合作与互利的行为，中国从参与全球研发网络中获益，正如中国过去从参与全球生产网络中获益一样。同样，其他国家也能分享中国技术研发的成果和好处。而“封闭”的技术战略如果说有什么利益的话，也只能是短期的，但其劣势却是明显的和长期的，不仅会弱化创新活动的压力和动力，也难以充分享受技术分工所带来的好处;而开放型创新战略则可能在全球竞争中鼓励创新，发现自身的优势领域，使中国企业走向价值链的高端，与发达国家在同样市场空间开展国际竞争，带来更持续的长期收益。(参见第4章)
第三个战略支柱是走绿色发展道路。
绿色发展的理念在中国已经越来越广为接受。当然，一些经济发展水平相对落后的地区，认为自身的资源环境承载能力强，试图通过一些能源和污染密集程度高的加工制造业项目加快本地发展。从更广泛的视野看，不少人担心绿色发展会加大成本、削弱竞争力。这些观点都不无道理。不过，本报告的逻辑分析将令人信服地表明，通过界定资源环境的产权并引入市场化交易机制、促进创新、转移支付、人口流动等综合的精巧的政策组合而促进绿色发展，展现给国民经济的是重大的发展机遇既可以降低国民经济总体的污染和排放强度，也能促进包括相对落后在内的各地以绿色的方式加快发展。
事实上，中国已经有比较系统的政策规划，“十二五”规划已将其作为一个关键目标。绿色发展不仅会带来一个更和谐的社会，而且还有可能成为一个重要的经济增长机遇，使中国成为一个朝阳产业的技术引领者。中国并不想重蹈发达国家先发展、后环保的老路，试图通过公共投资、法规、激励措施和采纳新的衡量经济进步方式等政策组合，在促进经济增长的同时，确保环境可持续性，开创新的工业化模式。(参见第5章)
第四个战略支柱是，为全民提供符合发展阶段并在财政上可持续的社会保障和公共服务。
中国国内有人认为目前财政状况良好，应该大幅度改善公共服务和福利政策;另外一些观点则强调中国目前财政收入增长速度的不可持续性，并且看到了发达国家目前因刚性福利而导致的被动局面。本报告认为，改善公共服务和社会福利水平，要和发展阶段相适应，既要尽力而为，也要量力而行。更为重要的是，政策设计的理念，不应该仅仅是在机会不均等的前提下救助弱者，而应该是通过机会的均等化，帮助弱者实现有尊严的自我发展。前一种理念下，需要救助的对象数量较大，可用于救助的资源较少;而形成对照的是，后一种理念下，需要救助的对象数量较少，可用于救助的资源较多(参见第6章)
第五个战略支柱是，建立与公共服务职能相适应的可持续的财政体系。
国际经验表明，当经济增长速度明显放缓后，由于税基收缩会导致财政收入增速更快下降，而这个时期往往是公共服务支出增长较快的时期。此外，经济转型期不同领域的风险最终都会向财政领域集中。中国也不会例外，将面临这些财政可持续性的挑战。更值得忧虑的是，与其它国家相比，中国政府收支透明度差，尚未理顺政府间财政关系，潜藏着较大的财政风险。本报告认为，重新认识政府的作用，应对中国面临的新挑战，一个关键因素是加强财政体系。这要求政府集中精力提供公共产品与服务，完善监管，并对地方政府采取适当激励措施，以高效、可持续的方式承担义务。不仅要提高透明度和改善问责，而且要从根本上重新界定政府与民营部门的职能，重新调整中央与地方政府之间的关系。(参见第7章)
最后一个支柱是，继续扩大对外开放，融入全球经济，与世界建立互利共赢关系。
有人担忧中国经济对外依存度已经比较高，因而建议放缓开放步伐;有人认为出口对中国维持就业至关重要，因而建议继续维持汇率大体不变，并继续补贴出口行业;有人认为中国不少行业对外开放程度已经足够高，无需继续扩大开放。有人提出中国外汇储备增多，政府应该动用这些储备支持企业走出去。由于依据不同、视角不同，林林总总的观点有时甚至相互冲突。
我们的基本看法有两方面。
第一，虽然进一步融入全球市场本身可能有一些风险，但经济开放对于提高效率、刺激创新和提高国际竞争力发挥着中心作用。过去的经验表明，开放是为国内相关部门引入效仿的标杆、促进国内竞争和效率提高的重要途径。中国加入WTO后汽车、装备制造等产业快速发展的经验表明，之前所担忧的对这些部门的冲击，实际上是没有充分理解开放对生产率促进效应的表现。中国在许多领域的改革和进步，仍然需要通过扩大开放来推动。
第二，中国企业的发展壮大越来越需要在全球范围内配置资源。而反过来，只有中国的企业在全球范围内配置资源，其他国家才能分享中国增长的红利。在全球配置资源，不意味着要扩大或缩小出口，不意味着要维持某种汇率水平，也不意味着融资方式只能局限于动用自身外汇储备还是在他国融资。一切都从实际情况出发。
中国还需要积极参与全球治理，以一个国际利益攸关方的身份，积极参与塑造全球政策环境，提供全球公共产品，例如开放的贸易与投资体系、应对气候变化的集体行动和一个稳定、高效的国际金融架构，与其它国家和地区发展互利共赢关系。(参见第8章)
中国领导人已经清楚地认识到有必要调整战略，转变发展方式，而且已经下定决心，开展了必要的政策改革。在某种程度上，中国已经开始这样做。未来五年需要实现什么，已经在中国的“十二五”规划和其它政策文件中明确阐述，如纳入了能源强度与其它具体的“再平衡”目标，一些地方政府采用“幸福”指数来衡量经济表现等。这也昭示了与本报告的观点一致的长远改革方向。[19]本报告将从第三章开始，逐一阐述新战略的支柱。
专栏:智能城市化
中国应对城市化挑战是一个有趣的例子，可以说明本报告强调的政策重点——经济政策、创新、绿色发展、社会政策、强化财政——需要如何相互作用，实现预期的变革。
长期而言，中国快速增长的城市是否健康、有活力，不仅关乎经济能否继续保持快速增长，而且也是提高平等程度、减少经济增长的资源密集程度的关键。1978年，中国居住在城市的人口不足五分之一;到2009年，城市人口接近一半;到2030年，预计接近三分之二。这就意味着，每年平均增加1400万左右的城市人口，相当于每年增加两个香港。这种速度看似迅猛，但是到2030年中国的城市化水平还只是与人均收入相似的其它国家大致吻合。有意思的是，中国增速最快的20个城市位于内陆地区，其人均收入迅速赶上沿海城市。依靠低成本的交通纽带和通讯设施，这些城市与重要的中心城市联系在一起;与此同时，城市结构紧凑、规模较小，便于面对面沟通和社会资本的积累，使得它们有一些优势。
未来城市人口规模增长将主要来源于农村地区人口流动引起的现有城市的扩张。如近期研究结果表明，城市是经济增长的强大引擎。城市带来生产与分销的规模经济和范围经济，促进技术外溢。由于城市人口密度较高，民营部门和公共部门的投资成本更高效，带来更高的回报。城市把很多人才集中在密集的空间，经常成为创新的源泉。
但是，只有“智能”的城市化才能促进经济持续、高效地增长。智能的城市化既能提供充分的公共服务，特别是医疗卫生、教育、交通、水、能源等服务，而且也能以合适的方式与价格水平鼓励对这些服务的高效使用。最后，投资于有效管理风险与灾难应急响应能力的城市，通常发现自己的共同投资效果最好。
也许对智能城市化提出的最重要政策建议是，非常有必要提高城市(和其它地方政府)的财力，减少城市之间资源供应方面的较大差别。加强城市的财力基础，就要求完善与中央政府之间的分税制和转移支付等安排，同时提供新的税收手段，例如土地税和房产税，允许城市建立有弹性的税收基础。这项工作成为重点的理由有两条。第一条理由显而易见：市政府需要有充足的财源去满足日常需求和投资性需求，同时考虑人口与经济活动的未来增长。其次，如果没有这种税收手段，地方政府将继续把土地出售收入作为财政收入的一个关键来源。这种做法不仅增加了占用耕地的压力，而且趋于不断扩大城市的范围，导致城市蔓延，降低人口密度，并且提高运输成本和基础设施成本。
第二项配套政策是抑制城市的空间扩张，提高城市的人口密度。按照国际标准，中国有些城市的人口已经相当稠密，但是对于人口还不稠密的城市，进一步提高人口密度，将降低公共交通与基础设施服务的成本，提高能源和运输效率，并且减少耕地的占用。在主要城市的核心区域，还有大片土地使用不足，原因是土地所有权依然属于国有企业或者地方利益集团，它们妨碍了高效的城市开发。提高人口密度，只有在城市土地市场和房地产市场运行顺利的前提下，才能符合提高增加值的要求。当然，提高人口密度也是有限度的，但是市区面积的扩张应该谨慎进行，而且只有在没有其它可行办法来解决交通堵塞问题的情况才这样做。充分的人口密度，需要与城市内部与城市之间的交通纽带相伴随。市内交通非常有利于减少城市的碳足迹，提高城市的效率，并且为私家车提供可行的替代方案。改善城市间交通，能减少经济距离，鼓励发展卫星城，促进专业化，支持提高规模经济，并且提高国际竞争力。
第三是加强城市土地使用规划的重要性。规划的重要性在于确保绿地、住宅区、工厂、企业、购物区以及公园和游乐场等娱乐设施之间达到适当的平衡。居住、娱乐、购物和商业设施等功能混合的城市区域形成更有活力的社区，生态足迹较小，犯罪率更低，通常能提高生活质量。与此同时，规划也有局限性，规划者无法对未来做出完美的预测。因此，城市的设计需要不断演变，随着生活方式的改变，对居民的需求作出回应。这就要求进行不断的公共投资和私人投资，进一步增加了完善财政体系的必要性。这也要求政府发挥新的作用，强调良好治理的重要性。
第四是有效的、良好的城市治理。这不仅仅是指效率、诚信与透明度，虽然这些也非常重要。它包括对居民的需求做出回应，也包括有能力利用好民营企业和公民社会组织的能量和能力。一种方式是邀请市民参与土地使用规划和区域规划;这不仅要求公众发挥创造力，而且还提醒官员们超越部门利益。另一种方式是设立市民举报卡和利用其它类似的民意调查手段，定期评估市民对公共服务水平与质量的满意度，并就如何改善公共服务征求市民意见。第三点是支持社会组织和志愿者组织参与(医疗卫生和教育等)服务的提供。在许多城市，已经开展这方面的试点，但是需要鼓励和扩大这些试点，而且需要对政府的做法和态度做出重点改变。然后，政府就可以把重点放在如何当好监管者和协调者。什么样的服务可以按照这种方式提供，需要各地在中央政府的指导下开展讨论，做出决策。
第五条政策建议是促进政府把城市建设成为知识中心与创新孵化器的努力。政府已经确定20个试点城市。但是，还需要做什么?一种方式是，确保尽量多的城市提供成为知识中心的基础条件：完善的基础设施、现代化的交通和通讯设施、当地高等院校和研究中心以及一定数量的熟练工人。那些无法跨越成为知识中心的城市，依然有条件吸引制造业或服务业入驻。有幸能吸引到超过某个门槛的世界级企业或世界级技术研发中心的城市，可以获得地方政府和中央政府的支持，得到额外的辅助服务，其中包括研究所、高等院校以及与其它研究机构的相关联系和赞助联系。有些城市中心已经实现这种跨越，正在成为公认的知识与创新中心(武汉的光电、成都的航空、上海的金融与工程服务、深圳的物流与商业服务、北京的IT与软件服务)，在成为卓越中心过程中应该得到支持。其它城市也在努力，例如重庆。在识别支持的对象时，政府应该提醒自己，创新并不总是意味着高技术。经验表明，成熟行业的厂商可以通过创新得到改造并具有全球竞争力。
第三章 通过结构性改革强固市场经济基础
自1978年以来，中国在经济全球化进程中充分利用自己的后发优势，经历了快速的结构性变化，成为全世界最大的制造国和出口国，许多产业迅速靠近技术前沿。市场机制的引入和贸易的开放创造了强大的激励机制，推动了资源的有效配置和生产率的快速提高。
不过，支撑中国持续快速发展的有利因素将逐渐减退。要素在部门间重新配置引发的结构转变对生产率的推动作用预计会下降。而随着中国向世界技术前沿靠近，由技术引进和模仿推动的生产率增长速度几乎肯定下滑。同时，政府在若干关键的经济部门继续保持支配地位，这虽然在早期具有好处，目前却开始成为提高生产率、创新和创造力的制约因素。政府与大银行和国有企业的紧密联系导致既得利益集团出现，它们可能会阻碍改革，要求继续保留政府对经济的不正常干预。
造成这些问题的根本原因在于，向市场经济转轨尚未完成，市场手段和非市场手段的不当组合，对政府部门、国有企业部门和民营部门各自的作用缺乏清晰划分。中国要妥善解决这些问题，就要加快结构性改革，建设基础更加牢固的市场经济体制，让充满活力的民营部门成为增长的主要发动机，而国有资本应该逐渐向提供关键的公共产品和服务的领域集中。改革的难度可能超过人们的初步想像，因为目前还有其他许多制约经济增长的不利因素需要克服，如世界经济不景气、劳动力的减少和老龄化等。
一、民营经济发展和国有企业改革
关键议题。在未来，活跃的公司部门将是维持中国经济相对快速增长的关键，而这样的活力应该越来越多地来自民营企业。中国自2003年以来的新一轮高速增长，与上世纪九十年代最后几年和本世纪最初几年对国有部门的大力改革和对民营部门的大力促进密切相关。许多缺乏竞争优势的中小国有企业实现了产权改造，即使那些处于重要行业的大型国有企业也进行了有效的改革和重组，并能够重新盈利。在2003年，成立了国有资产监督管理委员会，对大型央企进行监管，这为未来进一步改善这些企业的治理和投资规划打下了基础。而民营部门以比国有部门更快的速度发展，不但已成为增长的主要引擎，而且也成为创新最活跃的部门。
不过，国有企业目前仍占用了大量的资本和其他生产要素，而在总产出和增加值中所贡献的份额却不相称。近年来，国有企业利润总额不断增加，但资产利润率指标仍然明显落后于非国有企业(包括民营企业)。还需要考虑的一个事实是，有相当大比例的国有企业利润来自少数垄断企业和寡头垄断企业，它们的高回报率与相对廉价的资本、土地和自然资源以及限制竞争直接相关。[20] 其实，超过四分之一的国有企业处于亏损状态。[21]在2003年到2009年这6年中，国有企业的股本回报率与民营企业的股本回报率之比下降了一半以上，从93%降至45%。[22]最近的一项研究还发现，从1978年到2007年，国有企业的全要素生产率增长速度(反映经济效率改进状况的一个指标)仅为民营企业的三分之一。[23]国有企业的创新活动近年来有所增加，但与占有的创新资源相比，创新效率仍明显低于民营企业(见专题报告二)。
目前的政策仍然对国有企业有利，特别是那些与政府关系密切的企业。国有企业的管理层更易于支持政府官员，并接受他们的非正式指导;相应地，他们较容易获得优惠的银行信贷和其他重要的投入品以及商业机会，并受到一些免于竞争的保护。[24]这种情况阻碍了新企业的进入，不利于竞争和创新。与政府关系密切的首席执行官在中国的上市公司中占有不小的比例，这些公司大多是国有企业，但他们的财务表现通常比其它上市公司差。[25]与其他国家相比，政府与国有企业的密切联系在中国是个更严重的问题，因为中国国有企业的规模和实力较大，在经济中占据的份额也更大，而且这些大型国有企业通常占据国民经济的重要行业。值得关注的一个现象是，近些年来，由省一级(以及省以下)政府控制的国有企业，特别是资源性行业的国有企业迅速扩张，并由它们推动“行业整合”，引起与民营企业的冲突。由此引发了有关“国进民退”的争论。此外，国有企业还经常跨越原先设定的经营范围(如许多企业投资于房地产业和影子银行)，这是因为它们的利润可以保留下来并用于再投资，受到的外部控制和监督有限。
国有企业即使发生亏损，退出市场的难度更大、成本更高。在1990年代后期的国有企业改革中，许多企业进行重组、关闭或出售，涉及到的成本高达约2万亿元，超过当时年GDP的20%，这可以反映此类改革的难度和代价之大。由于会计操作不够透明和缺乏信息披露机制，许多国有企业可能已累积了大量或有债务，需要较长时间才会表现出来并有效削减，到那时国有企业改革和重组的潜在成本将大幅提高。
最后，中国政府实施了大量复杂的产业政策，由不同层级的不同部门负责制定和执行。产业政策对追赶型经济体具有较强诱惑力，在某些特定情况下也有一定的积极作用。但不论是国际还是中国自身的经验，能令人信服地证明其有效性的证据并不多。有些政府机构热衷于产业政策，似乎是找到了原先计划手段在新条件下的替代物，政策工具如何适应市场经济的问题并未解决。中国的产业政策具有明显的所有制或规模导向的特点，在实践中政策往往支持在位的大企业，抑制富有活力的民营企业特别是中小企业的进入。此外，这些产业政策盘根错节、错综复杂，使企业面对的是一个不甚清晰、不太透明、不够确定的经营环境，从而刺激企业的短期行为。
许多研究表明，在各个产业部门让民营企业更多地与国有企业开展竞争，可能显著促进经济增长。收益最大的恰恰是那些目前受严格限制的“战略性”产业部门。2006年，中国确立了由国有经济保持“绝对控制力”的七大战略产业部门，即军工、电力电网、石油石化、电信、煤炭、民航和航运业。[26]在这些部门中，大部分市场份额为几家国有企业所拥有，产业壁垒阻止了新企业加入，给它们提供保护。中国政府还确立了若干“基础性和支柱”产业领域，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工等，要求国有经济在这些部门中保持较强的控制力。[27]这些产业正式的进入壁垒可能并不高，但民营企业感受到的政策信号是，它们进入所带来的竞争并不受欢迎。此外，还经常辅以不够友好的监管措施，造成实质性的产业进入障碍。民营企业除了要面临已有的很多不确定因素外，还要应付地方政府的各种专项行动和以产业政策为名的经常性行政干预。
主要改革建议。企业部门的第一项也是最重要的一项政策改革是，正确地规范国有企业的角色及严格地执行这一要求。中国应该从国有资本的职能而不是具体产业分布出发，制定更加清晰合理的国家所有权政策，作为未来进一步调整国有经济布局的基准。总体而言，国有资本在未来的主要功能，应当定位于提供广义上的公共产品，或者说作为协助政府履行其职能的工具之一。在这样的定义下，国有资本可以分布在相当宽的范围内，从提供国防产品、基础设施、社会保障，到为某项具有广泛社会效益而又难以获得资金支持的研发项目提供融资，但必须严格限定在具有公共产品性质，一般企业无法提供的范围之内。当然公共产品的范围可以随着经济发展有所调整。其次，国有资本应当尽可能采取金融形态，比如股权、债权、基金等，有较强的可交易性和可流动性。根据职能的要求，每一项金融资产的配置可以是灵活多样的。这样就可以把国有资本的职能和产业型态区分开来。以金融资产型态存在的国有资本的定位，不是根据其具体的产业投向而是根据其所履行的职能予以识别。当然，每一项金融资产根据其职能要求，设定不同的经营和考核目标。最后，作为存量的逐步金融化的国有资本，与作为流量的政府财政收入，统一在一个整体的资产负债核算体系内，共同服务于提供公共产品的职能，它们之间也可以进行多种形式的组合。例如，当地方融资平台资不抵债时，通过出售部分国有资产来填补缺口。
要提高中国企业的效率与创新能力，来自国内外的更多竞争将是关键。在鼓励国内市场的竞争方面，第一步应该放开市场的进入和退出门槛，打破石油、石化、电网、电信等产业部门的垄断和寡头格局或引入竞争性;促进有活力的中小企业成长，改善它们的融资环境，并鼓励目前急需的区域和地区层面的专业化分工等。鼓励国有企业通过竞争进行自发改革。竞争会给这些部门带来特别巨大的收益。国际上和中国自己的经验都表明，国内竞争的加剧会显著提高生产率水平。
参考中国过去的成功经验，在竞争性行业中，国有企业的所有权应该分散化，并最终逐渐转让给非国有部门。事实上，到2030年，这些企业应该基本上变成民营企业。例如，从1990年代后期开始，所有制改革和市场改革就刺激了大多数制造业部门的产业进入和竞争。即使是在某些“战略性”或“支柱性”产业中(如航空业和电信业)，通过对原有的老牌企业的拆分和公司化，也创造了新的竞争力量。[28]允许民营企业进入这些产业部门并给它们提供充分的融资空间，将给效率和竞争实力的加强增加更多动力。
另外一方面是重新规范政府的角色，政策应该鼓励非国有机构参与公共服务的提供，公共采购应该进一步对非国有机构开放。在非竞争性市场运营的国有企业需要受到监督机制的约束，以防止它们滥用市场特权以及妨碍下游产业的进步。
还应该采取其他措施来确保竞争环境的公平，特别是大企业和小企业之间、国有企业与非国有企业之间的公平——重点是在法律和监管以及获取国有银行的信贷资源方面。同时还需要对中国用来调整经济结构的各种“产业政策”进行重新评价和现代化改造。这些政策可能扭曲资源配置，阻碍活跃的非国有企业的创立和成长，并成为创新驱动式增长的障碍。还有，地方政府对产业政策的有选择实施经常有可能与国家的总体目标发生抵触，导致无效率的结果。
此外，还可以通过促进国际竞争的措施来提高企业的竞争力和创新能力，包括进一步融入全球经济(参见第八章有关中国和世界经济互利共赢的讨论)、减少“边境背后的贸易壁垒”等。中国在2001年加入世界贸易组织促进了各经济领域的效率改进，刺激了技术的引进和应用。近来，中国取消了对外国投资者的某些优惠措施，给国内企业创造了更公平的市场环境，从而进一步鼓励了竞争。
二、要素市场改革
为完成向市场经济转轨和继续保持快速的经济增长，中国还需要把注意力放在要素市场上面——资本、土地和劳动力。这些市场的改革较为滞后，扭曲特别严重。而这些领域的价格、监管和制度变革对于确保经济资源流向回报率最高的领域至关重要。
资本。中国在过去30年的金融改革和金融深化方面的成绩令人印象深刻，但目前的金融体系仍处于抑制状态，存在重大的结构性失衡。中国的金融体系依然带有国有金融机构主导、政府强烈干预的特点，利率仍然没有实现正式的市场化，间接金融市场和直接金融市场都存在过多和不必要的政府管制从而缺乏足够的市场竞争。在追赶式发展的前期，这样的金融体系有助于动员储蓄，将资本配置到经济起飞阶段的战略性产业部门。然而随着时间推移，这样做的益处与各种弊端相比显得越来越不值。首先是规模越来越大的非国有经济的融资需求常常受到国有大银行各种显性和隐性的歧视性对待，特别是微型企业和中小企业受到国有企业和大企业的排挤;其次，由于利率尚未实现正式的市场化，资金成本，特别是国有大企业的资金成本，常常被人为压低，容易导致对资金的过度需求和出现过度投资的情况;第三，直接金融市场发展速度远远赶不上产业部门的发展速度，多样化程度不足的金融市场不能满足产业部门日益增长的多样化的金融需求;第四，国有大金融机构主导的金融体系具有较强的道德风险，特别是当它们将许多资源都投入到国有大企业和地方融资平台的时候，它们容易绑架政府，从而将财政体系也置于巨大的风险之中。
金融体系的上述趋势不但会带来短期的系统性风险，还将最终妨碍中国的金融业为越来越成熟、由富有活力的民营部门推动的、与国际接轨的国民经济提供有效服务。银行、资本市场与其他金融中介机构都需要有效地筹集和配置资本，采用现代化的公司治理模式，给微型和中小型借款人提供融资机会，利用最先进的技术操作来评估和管理风险，并给越来越多样化的客户群体提供更多样化的金融服务。同时，更多的中国企业将走向国际市场，这会给国内的金融体系带来另外的压力，促使它们采用全球化的标准来实现与外国金融机构和国际资本市场的无缝对接。随着中国的收入增长和财富积累，对新的金融产品和投资机会的需求将会增加。最后，要有资本充足率保障机制(和明确的责任划分)，假如国内或国外出现金融危机，能够及时对坏账进行有序和系统的处理，向无法清偿的金融机构补充资本金或将其关闭等。在接下来的20年中，应该对金融部门进行决定性的、全面和配套的改革，而不是把问题拖延到将来。
简而言之，中国需要建立一个开放、平衡、高效、安全和健康的金融体系，满足企业、居民和政府等各方面的需求。运转良好的金融体系是有效地动员储蓄、配置资本以及良好的风险管理的关键之所在，以服务于越来越复杂和成熟的国民经济，确保所有的经济部门都能获得融资，包括个人、家庭、微型企业和中小企业。
为实现这些目标，金融部门的改革应该立即启动，并按照正确顺排序的改革计划推进。由于金融部门容易遭受危机的冲击，这个部门的改革在接下来的20年里应该始终作为优先考虑的事项。改革应充分吸取中国自身的经验教训，也需要借鉴其他已开展金融部门改革的国家的成败总结。
第一项议题是加快推进利率市场化，更大程度地通过利率而非数量控制来出清信贷市场。此外，政府还需要给予汇率更大的灵活性，以帮助抑制通货膨胀，减小外汇储备的压力，并通过货币政策和宏观审慎工具的组合来实现经济增长、通货膨胀与金融稳定的既定目标。
与之并行的措施是，从对金融机构的直接和间接控制，转向保持距离型的基于市场的制度安排，这也同样重要。例如，这意味着中央银行应拥有更大的独立性和自主权，通过利率手段和公开市场操作而非信贷限额来管理流动性。商业银行的经营活动应基于商业规则和信用分析，而非政府的指令，只有少数政策性银行可以继续扶持政府的优先项目。这方面的改革可能要求对银行的治理结构进行全面检查，对现有的金融机构的国有制的功能、执行机构和操作实践进行反思，并借鉴其他国家的先进经验和失败教训。国有金融机构应该加快股权多元化的进程，国有股的比重可以降低。
其次，虽然巨额的外汇储备给中国提供了防范金融危机或汇率危机的强大安全网，但仍需为危机做好预备工作。为此，政府需要加强监管机构的独立性、有效性、人员配备和资金支持，给予它们更大的强制执行和裁决权，包括中央和地方各层级的监管机构。中国还可以在现有的框架基础上成立更高层级的金融委员会，其主要职责是监督和管理系统性风险及维持金融稳定。对于面临短期流动性问题、但有足够清偿能力的银行，应该设立提供紧急流动性救助的金额限制。现有的金融机构原则上应该按照通行条件，给各种类型的国内企业提供融资服务，还应该有清晰的规则来规范和限制财政资金的使用。另外应继续开展并改进压力测试，将新出现的风险考虑进来，以及经常进行金融机构的“生存模拟”，对制度安排进行改进，提高其应对危机的能力。政府应该建立有效的法律框架，坚持执行更高标准的披露、审计和会计准则，简化司法体系，以便及时处理出现问题的银行与企业。此外还需要建立有效的存款保险体系，以预防规模较小的私人存款吸收机构可能发生的清偿问题等。这些制度安排不但有助于促进金融稳定，还可以为中国的金融部门最终融入国际金融体系奠定良好的基础。
第三，资本市场需要继续深化改革和扩大规模。提供更多的股票和其他证券融资，这是培育更有活力和创新能力的产业部门的重要因素。为此，中国可以把股票发行从现在的基于业绩的审批体制转向基于信息披露的注册体制，并重点关注改进法律框架、实现法律和监管的有效执行、升级金融业的基础设施，以及对信息披露实施最严格的规则等。中国还需要大力发展债券市场，除了为企业开辟新的融资渠道、促进金融市场多元化以外，也能为利率市场化、资本市场开放和人民币国际化创造市场条件。中国的金融基础设施需要进一步升级，以促进金融市场特别是资本市场的发展。充分而准确的信息披露，加上可靠的会计和审计业务提供的透明度，可以将信息不对称造成的阻碍因素最小化，极大地促进金融业的发展。
第四，当上述的制度和治理框架到位后，中国政府还需要制定和执行改革计划，取消对存款利率上限和贷款利率下限的管制，促进银行业务的商业化并保证金融部门的稳定。很重要的一点是，最后这个阶段的利率自由化要采取合适的推进次序，首先是放开长期市场工具的利率，最后才是短期存款利率，这在中国已被充分认识和理解。同样重要的是，需要严格监督自由化的进程，以确保银行不会陷入有损于金融稳定的恶性竞争，牺牲利润、盲目放贷，损害贷款组合的质量等，对于任何新出现的风险都应尽快处理。
土地。在未来20年，土地将变得愈益稀缺，土地的有效利用对于中国的一系列长期发展目标的实现有着重大意义，如粮食安全、建设有效率和创新性的城市、促进机会平等以及社会稳定等。土地政策的改善将有利于保护农民的土地使用权，推动农业的投资和生产率进步;确保城乡土地都用于最有生产率的用途;以及缩小城乡差距，实现更有效率和可持续的城市发展等。
与土地有关的政策面临三方面的重要挑战。
首先是对农村土地承包权利的保护不够。尽管有关的法律和政策框架已比较清晰，但农村居民的土地权利依然较为薄弱，经常面临被侵犯的风险。另外，在加强政策和法律的执行、改进基层政府治理水平和问责机制，土地权利登记造册以及让民众了解自己的合法权利等方面，也都存在不小困难。
第二个挑战关系到农村土地转变为城市用地的程序。2003-2008年，中国政府征用了140万公顷农业用地，将其转为城市用途。另据报道，还有45万公顷农地被非法征用。与其他国家相比，中国政府通过征用将农地转为城市用地的权力很大。这种状况导致了四方面的严重后果。(1)政府控制着将农业用地转化为城市用地的垄断权;(2)征用土地的价格按照当前的农业产值来确定，而不是按照土地的市场价格(即其机会成本)确定，市场价通常会高出很多;(3)地方政府的财政高度依赖征地收入来保证公共服务的提供，特别是基础设施的建设，而这种状况是难以持续的;(4)由此导致市区四处蔓延，城市边界快速扩大(图3.1)。土地征用缺乏透明度，给被征地农民的补偿价格(还要扣除村集体截流的部分)与土地拍卖价格之间存在巨大差距，给社会造成了严重的不公平感，成为农村社会不稳定加剧的一个重要原因。
第三个挑战是地方政府将土地作为一个重要的收入来源，并用作政府融资平台(special purposevehicles)的贷款抵押，这些特设机构的作用是绕开对地方政府借款的限制。征地收入目前在地方政府全部收入中占相当大的比重，并已成为政府满足重大支出项目要求的不可或缺的融资来源。此外，各地成立了数千家特殊目的机构(有人估计超过5,000家)，它们利用地方政府的土地作为抵押，从银行获取贷款。国家审计署估计，与地方政府有关的债务到2010年底已超过10万亿元，其中相当一部分可能会成为不良贷款。[29]
应对上述三方面挑战，需要政策改革和制度建设共同发挥作用，并花费一定时间才能完成，但对整个经济改革的成功至关重要。如果没有这些改革，农业投资会受到影响，城乡不平等将持续扩大，市区的蔓延可能阻碍环保和效率目标的实现，土地的使用效率也会降低。
应优先考虑的改革内容包括：采取措施确保农民的土地承包权，如落实已做出的将农村土地承包权无限期延长的决定;推广土地确权登记，建设城乡统一的土地市场;对村集体的治理结构和争端解决机制进行改革和现代化。第二步改革应包括：改革征地和补偿办法，包括制定地市级、区域级和国家级的土地使用战略规划等。第三步改革应考虑以房产税和其他地方税来替代征地收入，同时允许地方政府在严格的控制和监管下从国内资本市场借款。
在农村地区，政府首先应该合法地赋予农民无限期的承包土地使用权。应该尽快将中共中央在2008年做出的这一历史性决定，以法律形式明确下来，包括哪些人可以获得土地承包权，村集体应该保留哪些功能，土地使用者应获得相关的土地权利证书(希望是采取全国通用的格式)，具体的权利和义务，以及被侵犯时应采取的制裁等。土地使用权的有效实施还要求明确记载土地的位置和状况。未来几年，各地的土地登记试点项目需要推广。其他国家的经验表明，由单一机构负责土地登记和档案管理是最有效率的，有利于避免管辖权的重叠和争夺现象。
促进农村土地市场发展将极大地提高土地使用效率。研究表明，建立透明而有效的使用权租赁市场，可以使生产率提高60%。[30]租赁市场还能促进劳动力流动和土地整合。虽然中国的农业用地租赁市场自1990年代以来发展迅速(转租土地目前占全部耕地的20%左右)，但由于缺乏可强制执行的合同，其发展仍然受到限制，大多数合约都采取非正式形式。农村土地市场的发展要求改进土地的登记和权利文书服务(最新的土地测绘技术已大大降低了这方面的成本)，以及建立诚信可靠的争端解决机制。
村集体的治理水平需要提高。农村地区土地权利保障不足的一个重要原因就是村干部滥用权力，侵害其他集体成员的利益。他们有时与开发商合谋进行土地承包权的调整与出售，缺乏透明度和问责机制。尽管此类事件的发生频率可能有所下降，但有项调查表明，1998-2008年期间，每个被调查村庄都至少发生了一次承包方案调整。[31]在未来，村集体的作用需要重新进行审查，尤其是应结合无限期延长土地承包权的政策，并着眼于改善村集体的治理水平。
需要反思征用农村土地并将其转为城市用途的政策。政府目前仍保留着征地的垄断权，依靠这一不受约束的权力，以低价征用农村土地转卖给城市土地用户，获取财政收入。其结果是中国的城市用地面积增长速度远高于城市人口的增长。
未来需要开展三方面的改革。
第一，地方政府只能根据经更高一级政府审查和批准的城市规划并在必要的情况下，才能征用农村土地，而且规划审批过程还应该考虑区域性的土地规划优先选项和城市土地的利用效率。
第二，目前的征地补偿办法经常成为矛盾冲突的根源，需要进行调整。一个解决方案是直接按土地的市场价向村集体支付补偿，并全数转移给农民家庭，然后征收完全透明的资本利得税。目前的补偿办法仅仅是补偿土地的农业产值，与城市土地的市场价值存在巨大差距，相当于征收100%的资本利得税。因此，采用一个较低的税率会是个合理的妥协办法，既考虑了地方政府增加财政收入的需要，也保证了失去土地、生活方式将永远改变的农民的部分利益。资本利得税的一部分收入可以用于当地区县的农村发展。[32]
第三，政府垄断土地一级市场的政策需要改变。一方面应该缩小征地范围、严格征地程序，另一方面应该在严格实行规划控制的前提下允许农村集体建设用地进入市场，更多地发挥市场在土地资源配置中的作用，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，在制度上确保建设用地的两种所有制长期并存。
除了征地收入以外，地方政府还越来越依赖将土地作为抵押获得融资收入。近期的一些事件显示，这些融资办法可能导致重大资金损失，并给银行体系带来风险。挑战在于，需要寻找更有效率和更能持续的收入基础，来取代目前的经济社会成本较高的融资办法。经过一段时间，通过其他收入来源(如房产税等)可以帮助弥补这一缺口(参见第七章)。目前，经合组织国家的房产税收入平均为GDP的2.1%，美国和加拿大等则相当于3-4%。中国已经在两个城市开展了房产税试点，但同时也会发现，由于技术、制度和社会等方面的原因，这一税种的引入通常很困难。所以，房产税应该逐步引入，对财政收入的贡献不能估计过高。
劳动力。土地和资本需要配置到回报率最高的地方，劳动力也应该允许自由流动，流向生产率和工资更高的岗位。不过，中国户口制度以及由地方管理的社会保险体制给劳动力流动造成了困难。在几年之后，劳动力总量将开始减少，年龄偏大的员工的劳动参与率也可能下降，会加剧这个变化趋势。中国正致力于成为具有创新能力和国际竞争力的国家，能够在全球市场上与发达国家竞争。上述两个制约因素相叠，将会影响中国在这方面的努力。因为提高经济竞争力要求更有弹性和活力的劳动力队伍，可以对市场环境的变化迅速做出反应。韩国历史上大约45%的人口跨省流动，带来了异常迅速的城市化、经济活动的集中，以及劳动力的灵活配置。2010年，中国迁移人口数量相当于总人口的19.5%，其中近85%是从农村向城市迁移。
在未来20年，虽然劳动力总量会有所下降，但仍有数亿人希望寻找更好的工作机会，吸收这些劳动力要求有灵活的劳动力市场和能够为员工提供保护制度，包括就业前景的预测、社会保障、能够负担并可以转移的医疗保障以及养老保险等。政府需要发挥关键的领导作用，以帮助人们获得平等的就业、教育和医疗服务，并协助他们管理好各种新增风险，如经济结构的进一步调整、国际经济形势的恶化和竞争加剧等。培育一个有弹性和活力的劳动力市场，是中国未来成功迈入高收入的开放经济体的关键之一，它取决于生产和就业模式能否针对国内外市场的变化迅速作出调整。为此需要几方面措施。(1)对户口制度进行分阶段改革，以确保到2030年，人口可以自由地根据工作需要进行迁移;(2)采取措施提高劳动参与率;(3)对劳动课税、雇佣政策和工资政策进行改革。
户口制度改革应该列入未来20年的优先议题，并争取在2030年之前完成，但这一改革的推进可能不会很快，因为涉及到财政体制的改革(参见第7章)。目前的户口制度并不再限制劳动力从农村进入城市，但如果没有城市户口，农村移民仍然不能平等获得城市居民享有的若干社会福利，如医疗、教育和住房等，这不但加剧社会不平等，还会制约劳动力流动。除了用地指标，户口制度改革的一个主要限制因素在于现有的财政体制。接受地政府既缺乏资源也没有动力将城市居民享受的公共服务拓展到农民工及其家庭。因此，户口制度的改革速度将取决于地方政府财政体制的改革进度(参见第七章有)，以及中央政府和地方政府之间如何划分支出责任的问题。地方的户口制度改革已经在推进中，但由于财政体制的限制，农民工最集中的大城市改革幅度最小。相反，进入中小城市的农民工获得了一定水平的社会服务和社会保障。考虑到这些因素，应该采取系统性的措施来推进户口制度改革，主要包括如下方面。(1)将公共服务的获取与户口脱钩，代之以与年限或社会保险参保年限挂钩，尝试利用居住证进行管理;(2)鼓励地方的改革试点项目;(3)重新划分中央政府与地方政府的支出责任，为改革创造条件。
为了提高劳动参与率，尤其是针对年龄偏大的员工，政府可以开始渐进提高男性和女性的退休年龄(这样做还有助于减轻养老金体系的资金压力，参见第6章)。许多经合组织国家和转轨国家近年来已经做了类似尝试，经合组织国家每年将退休年龄提高1-3个月，而转轨国家是每年提高6个月。与此相关的是，政府还可以鼓励弹性工作安排，增加中期职业培训和终身学习的机会。
中国还应该降低按职工工资收入计征的社会保险费。以国际标准来看，这一隐含劳动课税的水平相当高，平均来说约等于工资水平的45%。由于最低缴费标准是根据平均工资水平的60%来确定的，社保缴费对低工资的职工来说负担尤其重。于是，企业也会考虑采取回避正式就业方式，还有许多雇主或雇员没有参与社会保险体系。2010年，城市职工参与医疗保险的缴费人数为2.37亿，参与养老保险的缴费人数为2.36亿，而参与失业保险的人数仅为1.34亿，参与住房公积金的仅为0.8亿。
最后，中国的公共机构应该率先成为关注机会平等的雇佣单位，这意味着，它们的招聘办法应该保持透明、基于能力评价，而不应该根据出生地、户口或身份等进行限制。
第四章 让创新成为持续增长的新动力
尽管要素市场改革和民营领域的发展取得了一定进展，但要维持一个较高增长水平(参见第一章)仍然是一项重大挑战。随着人口增长急速放缓以及投资率下降，经济增长将更多地依赖于全要素生产率(TFP)的提高。在过去十年，TFP的年增长率达到3%，这是一个按国际标准衡量相当高的水平，主要归功于劳动力在行业间的快速转移，物质、人力和金融资本迅速积累支撑的快速技术追赶，以及基础设施瓶颈的持续缓解、经济开放性和竞争性的不断增加。
工业和服务业赶超、加强国内市场的竞争以及加大人力资本和知识资本的积累，所带来的生产率增长潜力还远未穷尽。但是，毋庸置疑，中国的部分行业开始接近技术前沿，劳动力产业间转移将减少，而资本对增长的相对贡献亦会下降。中国已经意识到并正在努力推动创新成为持续增长的新动力，同时应对资源稀缺、气候变化和环境恶化带来的挑战。
创新会是解决之道么?
在今后相当长时间内，伴随着技术进步和产业升级，尽管高额投资仍会是中国经济增长的重要驱动力，但创新的重要性将逐步增加。如果中国的投资额下降到欧洲的水平，即占到GDP的25%甚至更少，那么年增长率只能维持在4-5个百分点。一个更具创新性的中国仍将可能把GDP的至少三分之一进行投资，同时使TFP增长保持在平均水平之上，从而实现其增长目标。毫无疑问，这些都将依赖于国内改革和国际环境，但是仅靠把研发投入占GDP的比重提高一个百分点是远远不够的。影响中国创新政策的许多方面在报告的其他章节中得以体现，包括民营领域发展和增强市场竞争、改革要素市场、采取绿色增长战略、提高人力资本、以及有效利用城市集聚经济以开发技术和生产创意等。本章将关注创新体系和相关领域的政策改革，以支持广泛的、覆盖整个经济的创新。
一、创新优势
自1978年以来，中国的科技体制经历了不断地朝着面向市场竞争的国家创新体制调整和重构的过程。中国要踏上创新经济之路，其优势包括：第一，在研发领域的支出增长迅速(见图4.1);第二，巨大的制造业规模和广泛实力;第三，不断扩充的教育体系，使得高素质的科技和工程人才储备不断增长，提高了创新能力;第四，长期资本投资的弹性供给，可用于支持创新型企业获得风险资本，和拥有好创意的新企业进行扩张;第五，中国规模巨大并不断扩张的城市中产阶级消费者——预计在未来十年内翻一番——正在吸引着领先的创新型跨国公司，鼓励了当地创新者的发展，使国内企业获得规模经济，并有助于形成集群和集聚;第六，在中国的若干省份，重商精神和企业家文化流行，有力支持了珠三角、浙江、福建和其他地区的小企业和新企业的成长;第七，中国相对落后的服务业具有巨大的发展潜力;最后，随着城市化进程的展开，一些城市意识到，城市经济的生产力水平和增长将有赖于生活质量的提高，以及如何有效吸引和留住全球人才。
二、创新劣势
尽管中国的技术工人供给不断增长，并拥有大量先进的产业基地，现实却是，政府和国有企业承担了大部分研发工作，但许多研究仍脱离于经济实际的需求。表面上，中国拥有的科技专利和发表的论文数量快速增长，但能产生商业效益、能转化为新产品或出口产品(其中的例外来自电信业和消费电子产业)不多。部分原因也许在于本地政府研究机构缺少针对商业用户进行新技术开发的激励。此外，研究机构很少借助国内和全球研发网络提高自身能力。最后，中国在制度和政策上鼓励开展广泛创新活动方面，有很大的改进空间，例如进一步放宽对企业进入和退出的限制，加强竞争秩序监管以鼓励竞争，加强法律保护知识产权的力度，提高高等教育质量，增加对中小企业的风险资本供给，对政府研发支出进行评估，以及制定政府采购标准等。从长期看，中国应该努力建设一个能够充分激发所有人创新活力的体制，鼓励新思想的出现。
三、关键改革建议
改进中国创新政策的显著标志，就是重新定位政府在国家创新体系中的作用——从关注某些特定技术的开发，转向强调制度建设和环境建设，以充分竞争的市场、普惠而有效的公共政策，支持所有领域的创新活动。发达国家走过的历程表明，开放、公平的市场竞争，是促进创新最重要的基础。缺少这样的基础，其他政策也难以奏效。
中央政府应采取更为强有力的措施，促进建立覆盖全国的研究网络，充分利用全国的人才资源，减少地区间的隔膜，例如在由沿海城市先进企业(包括跨国公司)建立的研究联合体中，吸收内陆城市的企业。类似的联合体在日本和美国都取得了成功，可以帮助中国产生更多的“全球挑战者”。这些国内网络应与全球研发网络相连，共同参与全球其它地区的研究活动。某些出自本能对国内研究活动和创新企业的保护，将会影响中国研究人员与外部研究资源的互动，使他们拉大与新思想的距离，无法利用外国技术。另一方面，中国企业在利用全球创新资源上也会面临来自某些国家的政策障碍，以及自身组织能力局限。全球研发活动与其它经济活动的趋势大体相同——提高专业化水平、交换思想和技术、研究人员间的频繁交流等。在这种全球创新的模式下，中国应积极参与全球研究活动，不仅要成为新思想、新发明和新商业方式的受益者，更应当成为贡献者。
许多高技术类跨国公司已经在中国投资设立了研发机构(包括内陆城市西安和成都)。应对这种做法加以鼓励，因为这会产生显著的溢出效应，有助于这些城市快速成为科技中心，同时还有助于产业升级。在互信互认基础上加强与跨国公司的合作并建立伙伴关系，将有助于建立一个充满活力和开放的创新体系。在此背景下，应充分吸收美国和欧洲此类体系的经验(目前这两种体系都处于改革的阵痛中)，建立一套高效的专利体系，特别是在生物技术、纳米技术、软件和多媒体领域，加强对知识产权的有效保护，以加速提高中国的创新能力。
中国的创新政策制定者应认识到，相当部分的应用型研究和创新都是由大型民营企业完成的。无论从专利申请量，还是从新产品出台的速度，或者从其国际竞争力水平看，目前中国最具创新活力的企业主要是民营大企业。创新繁荣的实现，依赖于企业将创新作为竞争战略的核心，对市场需求和政策激励做出响应，并给予研究人员研究自由，鼓励他们与国内外研究者开展互动。应采用各种政策激励——财政、金融和监管手段——鼓励所有企业开展研究、开发和创新活动，并提供足够大的市场，为新产品迅速达到规模经济创造条件。这些政策不仅限于研发支出的税收抵扣，还包括向消费者提供临时性补贴，鼓励消费者购买被证明具有正外部性的新产品(如中国已经开始向购买电动汽车的消费者提供补贴)。
在企业规模的另一端，中小企业同样应被视为创新的重要来源，特别是在一些新兴产业领域，许多创新型中小企业将是产业发展的重要推动力量，而且也是未来大企业的种子。支持中小企业发展的首要任务，是减少阻碍企业创新创业的各种不合理监管，同时应考虑对中小企业实施有别于大企业的促进创新的税收优惠政策。创新型的新企业，特别是中小企业，长期缺少风险资本投资。政府正积极促进私人风险资本发展，至少是在沿海地区，当地政府、国有企业正在成为风险资本和私募基金的来源。尽管如此，风险资本对于寻求扩张的民营企业和中小企业而言仍然稀缺。应积极发展多层次、尤其是区域性的资本市场，拓宽风险资本的退出渠道。另一个解决方案是增加银行对小型高技术类民营企业的贷款。这种由银行借贷产生的关系网络在其他国家，如英国和美国，取得了成功，成为其他融资手段的有益补充。此外，为了促进中小企业技术和产业升级，政府应重点支持面向中小企业的计算、度量、检测、试验和鉴定设备等公共技术平台建设，并使中小企业能够便捷使用。
政府对科学发展和技术进步也会产生直接作用。中央和地方政府正寻求扩大对研发的投入，并提高基础研究在高校和研究机构研发活动中的比重。只要提供明确的激励、对少数高水平研究机构提供充足的资金并确保持续投入，那么对基础研究的扶持将有可能取得成功。美国的国家卫生研究所之所以在生命科学创新中发挥了核心作用，是因为拥有大量且稳定的资金来源。美国的国防先进技术计划署(DARPA)以及一些国立研究机构也扮演了类似的积极角色。为了最大限度地发挥政府资助项目的溢出效应，这些研究成果应该被外界广泛了解。除此之外，应由企业决定是否可能将某些研究成果转化为可赢利的产品和服务。
但是仅靠加强基础研究、增加出版和专利数量，即使中国在2020年前将研发支出提高到GDP的2.2%，对提高生产率也只能产生微弱影响。因此必须显著提高研究质量及其商业应用价值。较高质量的研究必须要对研究成果进行严格和自律的评审和评估。学术界应在这方面采取主动措施，政府也应提供相关标准。
“十二五”规划提出了中国的创新目标，即提高基础研究的效率、发展高技术产业，这都有赖于大量专业技能的广泛应用，例如在研究、设计、生产、制造、IT支持和最终的营销领域的应用。从现在到2030年，中国预计将有约2亿大学生走出校门，这将超过美国全部劳动力的总和。发挥研究型大学在创造知识、培养一流科学家方面的作用，对于中国持续提高竞争能力，成为有创造力的社会至关重要。虽然高等教育的质量正在快速提高——只有5个国家在世界500强大学中的数量高于中国，而8年前这一数字为12个(见图4.1)，但中国仍然需要加快改进大学的治理结构，增加大学的自主权和自由度，同时强化科技共同体的道德约束。中国排名领先的高校应充分利用资金和师资力量，开展跨学科的研究生教育和博士后项目，引进创新型教学方式讲授知识和分析技能，并成立专业性强、研究水平高的研究机构。高校对创新的另一个重要贡献是培育明日的企业家，这些人将能够把思想转化为商业产品和服务。尤其值得提出的是，促进中国大学教育的开放，例如鼓励国际一流大学到中国创办分校和开展其他形式的合作，其好处是通过树立样板提高大学的教育和研究水平，同时也将有力地促进中国大学在治理结构、办学理念和教学方法等方面的改革。
广泛意义上的高等教育质量仍然是关注的焦点，而用人单位正在经历严重的技术劳动力短缺。民营部门和政府应继续加强对人力资本质量的投资。公私合作可保证并补充创新产业所需的技能人才。教育体系应重视能力培养，而非资格证明，打破研究型教育和技工教育、职业教育及培训之间的藩篱。为了实现技术工人数量与质量的增长，中国还应加快信息通信技术在教育领域的应用，加强教学方式的创新，大量运用多媒体和灵活的网络培训工具，以满足学生们的不同需求，最大限度地从有限的教学设备和师资力量中获得收益，提高优质教育资源的普惠性。对传统的大班授课方式，应进行反思，鼓励培训机构进行尝试并赋予自主权。高校同样可以在开展公共讲座、展览、在当地学校中讲授科普知识等方面发挥重要作用。
创新型城市有助于实现技术能力的提高。在过去三十年，沿海城市通过吸引大量的外国直接投资，成为技术开发的孵化器。但是，工业城市不等于创新城市。创新城市应拥有大量高素质的人力资本(特别是较高比重的科技人员)，以及能够支持新思想产生、争论、实验和完善的机制。创新城市应拥有本地知识网络;其研究机构足以支撑创新活动;拥有产业基地以聘用科技人才;拥有几家充满活力的公司，能够对研发进行大量投入;以及数字网络和在线服务。此类城市的兴旺，依赖于来自全国乃至全球的知识员工的异质性。此外，这类城市还与全球研发中心密切相连。最后，创新城市之所以具有一定的“粘性”，是因为其在设计、资产、特性和治理方面具有领先优势，能够吸引并留住全球的人才。工业城市可以成长为创新城市，例如东京、斯图加特、慕尼黑、首尔、西雅图和图卢兹等;但是创新城市并不一定都是从工业城市演变而来，例如剑桥(英国)、赫尔辛基、旧金山和京都等。国际经验显示，创新城市通常拥有一家或几家领先的研究型大学，相互之间开展竞争和合作。这些大学与用人单位进行互动，提供技术和软技能，并介绍最新的产业知识。
四、需要引起关注、潜力巨大的若干研究领域
中国正进入迅速城市化阶段，按照绿色发展的要求规划未来城市化格局，设计城市运行模式，为中国乃至世界提出了许多技术问题，留下巨大的创新空间。从新型建筑节能材料到高效、低排放的大规模公共交通系统，从智能城市所需要的硬件基础设施到绿色消费理念，都能够诱导技术和商业模式的创新。这是一个需要中国发挥创造力、中国也能够发挥创造力的领域。
随着中国进入上中等收入社会，全民对健康和医疗的需求越来越高。为提高医疗健康领域的技术水平，降低成本，满足多元化需求，中国不但应该加强生物、医药、高端医疗设备等领域的研究和创新，而且应该加大信息通信技术的应用，如远程医疗、即时看护等，改变健康、医疗服务的递送方式，创新医疗健康服务业发展。新的技术和新的组织方式，能够节约成本、提高质量、提高高质量医疗健康服务的普惠性。
在绿色发展领域，中国目前在太阳能、风能、生物燃料领域已经有了较好的基础，部分领域已经接近技术前沿。通过需求侧工具，如政府采购、消费补贴等激励创新。成功的关键在于产生真正的开放性竞争。一种方式是采用欧盟或美国的标准作为技术起点，同时，采取措施提高产品性能;另一种方式是邀请国内行业领先者参与标准制定;第三种方式是由行业协会根据共同意见制定行业标准。中国有能力充分利用其强大的制造能力和庞大的国内市场迅速降低绿色产品的成本，使中国在绿色技术和产业领域建立全球竞争力。同时，进一步加大在这些领域的基础研究能够使中国企业增强技术储备和人才储备，使中国企业在这些产业领域获得持续的全球竞争力。
五、改革顺序
在结构性改革一章(第三章)中，已经明确指出了加强竞争、实施反垄断法、降低市场进入和退出门槛、增强企业效率和国际竞争力的紧迫性和重要性。这些改革对于研究和创新活动的激励同样十分重要。同样要给予重视的还包括，随着政府研究开发投入的增加，建立一套对研发支出进行公正、独立评价的体系，以及对现有产业政策和特定技术开发的评价体系。这将有助于政府准确评价政策的有效性，对财政拨付方向进行调整。
政策的实施需要更长的时间，包括激励创新的制度性安排——促进高校发展、建立风险资本融资机构、开发全国性的统一研发网络，并与全球研发网络相连。其中许多项改革与经济领域的其他改革相关——如财政和金融体系改革(第三章和第七章)，但是这种改革绝不可能一蹴而就，要经历较长时间才能取得成效。
就改革成果而言，一旦中国建立起比较完善的面向市场竞争、面向全球创新的制度框架，企业接近国际技术前沿，就需要加强对基础领域的研究，创新成功与否取决于研究和创新网络的各部分(研究机构、大学、中央和地方政府、国有和民营企业)能否高效运转，以及能否通过全球网络产生国际影响。全中国亿万人民创造力的释放，要求更加开放、宽容的社会环境。
