爱华网法律责任章节是一部法律中的重要组成部分。一般是指违反法律规范而应当承担相应责任或者被追究、处罚的不利后果。是保证法律义务履行的主要手段[1]。法律责任，包括行政责任、民事责任、刑事责任。一个设定完善的法律责任不但使法律能够很好的贯彻执行，而且从中体现出法律的严谨和威严。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）。属于卫生类的行政法律法规。《食品安全法》及其《实施条例》自施行以来，在为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全方面起到积极作用。但是在具体实践中发现，该法律法规设定的“法律责任”章节部分内容，存在瑕疵。影响到该法律法规的施行。作者就《食品安全法》、《实施条例》“法律责任”章节涉及到的行政责任部分探讨如下。
1 问题的提出
1.1 无证经营行为承担法律责任
《食品安全法》第二十九条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。其目的是为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益。无证经营行为一直是重点整治对象。《食品安全法》第八十四条规定，对未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，相关主管部门给予没收违法所得、违法工具、设备、原料等物品，并处罚款等两项行政处罚。其中“没收”是一种较为严历的行政处罚，为《行政处罚法》规定的种类[2]。在《食品安全法》中对无证经营行为设定的行政处罚种类与内容看似严历，但是在实践中有值得商榷之处。
1.1.1没收违法生产经营工具、设备、原料等物品。对其范围、种类、数量，以及运输、保存、去向等过程，《食品安全法》均未作出明确规定。食品生产经营者的规模大小、类别不同，使用的工具、设备、原料等物品的规格、数量等差异较大。以餐饮服务单位为例，100平米的小吃店与3000平米的餐馆酒楼相比，他们分别所用的工具、设备、原料等物品，无论是数量、还是规格、种类等都是没有可比性。然而，他们均为无证经营行为。同样要承担相应的法律责任。依据该条款，没收物品，需要动用运输工具。这样小吃店易执行，而有规模的餐馆酒楼，因物品数量庞大很难执行。此外，物品没收后，存在着存放场所、保管期限、处理方法等问题。原料大多为易腐食品，不易保管。没收后的处理，是销毁，还是拍卖，法律对以上事项没有做出明确规定。目前也无相应配套的规定性文件对这一事项进行界定。
1.1.2对无证经营行为并处罚款。对无证经营行为实施有力的行政处罚，是维护市场经济秩序的重要手段。该法设定没收和罚款，两项并处，缺一不可。就罚款，分别设定两项内容，其中一项：货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款。仍以餐饮服务类为例。我国小型餐饮服务单位所占整个餐饮业的比例较大。他们经营规模小，投资少，人员素质较低。食品安全隐患相对较多。包括无证经营的违法行为也较为常见。这些餐饮服务单位大部分为低收入人群。经营餐饮是他们养家糊口的基本生存方式。依照法律，无证经营均给予没收、并处罚款的行政处罚。每个餐饮服务单位的经济状况差距较大。对于经济状况较差的经营者，可能难以执行。依照法律设定，没收违法所得和违法工具、设备和原料等物品应该是全部没收。这已经触及到他们的生存底线，若再实施并处至少二千元以上的罚款，当事人不易配合。不仅使行政处罚执行受限，且产生抵触情绪，激化矛盾。这也是立法者不应见到的效果。
《食品安全法》法律责任章节的其他条款设定的行政处罚，也涉及到以上问题。
1.2 食品生产经营条件不符合要求不用承担法律责任
食品是一种特殊商品，与人体健康直接相关。在生产经营过程中，易受到外界有毒有害因素的污染。多年来的实践证明，在一个良好的卫生环境条件下生产经营的食品，可以有效的控制食品污染。《食品安全法》第二十七条就食品生产经营提出11项要求。涉及到食品生产经营过程中的环境卫生、卫生设施、设备布局和工艺流程、个人卫生、餐饮具消毒等。内容全面广泛。其中的款项专业性技术性强。也是相关规章规范的主要内容。如卫生部颁发的《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《餐饮服务许可管理办法》和国家食品药品监督管理局颁发的《餐饮服务食品安全操作规范》等涉及到的关键内容，均是在《食品安全法》第二十七条的框架下制定的。是食品生产经营监管部门在实施许可审查、日常监督行政行为的法定依据。也是食品生产经营者在履行食品安全第一责任人职责，强化企业自律行为，改善、保持和提高企业形象，保证产品质量必须要做到的硬性规定。在餐饮服务单位中实施的量化分级管理制度，设计的关键项目也与《食品安全法》第二十七条中的内容密切相关。
可以说，《食品安全法》第二十七条是该部法律的灵魂，是立法宗旨的具体体现。是食品生产经营者必须要履行的基本法律义务。法律义务的贯彻实施必须要有设定完善的措施做后盾，即不履行法律义务而产生的违法行为，要承担相应的法律责任。由此构成法律义务与法律责任的对待关系。否则，违反法律规定的义务而无强有力的惩罚措施，这样的法律将显得软弱无力。成为一纸空文。《食品安全法》第二十七条规定了食品生产经营过程必须要履行的义务。但是若违反了该条款，“法律责任”中却未能作出明确规定[3]。表现在：
食品生产经营者在食品生产经营过程中，违反《食品安全法》第二十七条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（七）、（八）、（九）、（十）和（十一）条，“法律责任”章节中却未设定需要承担的法律责任。这些条款不仅是保证食品安全的基础，也是食品生产经营者易违反的行为。例如食品生产经营场所环境卫生不洁；不具备与生产经营的食品品种数量相适应的生产经营设备或者设施；无相应的消毒、更要、盥洗等十四项卫生设备或者设施；餐具、因具不经消毒或消毒不彻底就使用；销售直接入口食品无小包装或者不使用无毒、清洁的包装材料；食品生产经营人员不讲究个人卫生等。食品生产经营者违反以上条款的行为，在食品流通环节、餐饮服务环节并非少见。如果执法人员在现场查处这些违反行为时，依照《食品安全法》，却找不到相对应的条款来实施行政处罚。其结果是违法事实清楚，证据确凿，当事人却不能受到应有惩罚而“逍遥法外”。其尴尬、被动的局面是明显的。
1.3 食品生产经营人员未能取得健康证明上岗不承担法律责任
《食品安全法》第三十四条规定，食品生产经营者应当建立并执行健康管理制度；食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。制定该条款的目的是为了防止患有痢疾、伤寒和病毒性肝炎等消化道传染病，以及患有其他有碍食品安全疾病的人员进入到食品生产经营场所，污染到食品，以致导致传染病传播和流行，对消费者健康构成威胁。这是贯彻预防为主的重要措施[4]。也是食品生产经营者必须要履行的法律义务。食品生产经营者不履行该条款，《食品安全法》“法律责任”中却未设定要承担的法律责任。意味着监管部门在执法过程中，发现违反《食品安全法》第三十四条行为，尽管也是事实清楚，证据确凿，也不能对其实施行政处罚。
1.4 《实施条例》“法律责任”中的某项设定，有悖《行政处罚法》规定
也许立法者意识到《食品安全法》中仅规定了食品生产经营者的法律义务，却没有设定相应的法律责任。为了弥补这一瑕疵，在《实施条例》“法律责任”章节设定了相应的行政处罚。然而，《行政处罚法》第十条明确规定，法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。表现在：
1.2.1增设行政处罚种类。《实施条例》第二十一条规定，食品生产经营者的生产经营条件发生变化，不符合食品生产经营要求的，应当立即采取整改措施。违反此项规定，《实施条例》在五十五条中设定两项行政处罚。其中一项为给予警告。该行政处罚类在《食品安全法》中未作设定。显然该类行政处罚属于增设。不符合《行政处罚法》规定。
1.4.2扩大行政处罚范围。《实施条例》就餐饮服务提供者规定以下义务：制定并实施原料采购控制要求，确保所购原料符合食品安全标准（第三十一条）。定期维护食品加工、贮存、陈列等设施、设备，定期清洗、校验、保温设施及冷藏、冷冻设施。按照要求对餐具、饮具进行清洗、消毒。不得使用未经清洗和消毒的餐具、饮具（第三十二条）。
《实施条例》“法律责任”中对违反以上条款，设定依照《食品安全法》第八十六条、八十七条进行行政处罚。但是，将以上义务与之逐一对照，没有一项符合或者近似符合要实施行政处罚的内容。扩大了《食品安全法》中设定的行政处罚范围。
如果依照《实施条例》“法律责任”对违法行为实施行政处罚，《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。显然，以上设定明显违反《行政处罚法》的规定。而且还违反立法原则：下位法不能超越上位法[4]。有悖于法律。应视为无效设定。而且，《实施条例》中设定的对造成严重后果的，依照食品安全法第八十五条的规定给予处罚。这里的第八十五条设定的处罚，仅是针对食品本身。即违反《食品安全法》第二十八条：禁止生产经营的食品。《食品安全法》第二十七条则是针对食品生产经营的环境条件提出要求，其之间并无直接联系，两个性质截然不同。依照处罚，实在是牵强附会。
2 思考与建议
一部法律中设定法律责任章节不仅是立法技术上的需要，更为重要的是为了保证该法能够更好的贯彻实施。在当前社会大环境下，食品生产经营者对法律义务的履行，必须要依靠法律责任来作为保障性手段。在这方面，行政法规尤其突出。一部法律中设计详尽的法律义务，再由设定科学合理的法律责任来作保证，这样的法律制度无疑是完善而可行的。真正发挥法律效力，有效实现立法宗旨。
《食品安全法》与公众健康密切相关，也深刻体现出“民以食为天”的中国古语。自2009年6月1日实施以来，这部法律成为打击食品安全违法犯罪行为的有力武器。近年来，政府及其部门加大打击力度，查处并处理一批大案要案。从最高人民法院2011年11月24日公布的4起危害食品安全犯罪典型案例足可以看出惩罚力度。但是应该指出的是，违反《食品安全法》并触犯《刑法》的行为，在整个食品安全问题中，毕竟仅占很小比例。而且，这些违法犯罪行为由《刑法》来调整。大量存在的还是一般违法行为。仍然由《食品安全法》来调整。如餐饮服务单位厨房表面不洁；从业人员不讲究个人卫生；餐饮具不实行消毒制度、烹调加工食品未做到生熟分开等等。这些都是常见的违反《食品安全法》第二十七条的行为。然而，《食品安全法》仅规定法律义务，未设定相应的法律责任，无形中削弱了法律的威严，对食品生产经营者起不到震慑作用。再则，看似一般的食品安全问题，却可能酿成重大食品安全事故。例如，在食品生产经营过程中，其设施布局、工艺流程未能做到生熟分开、合理布局，导致食品交叉污染。造成食物中毒事故。如果监管部门在日常监督工作中发现存在的食品安全违法行为，用强制有力的惩罚手段，及时有效的纠正违法行为，将这些隐患消灭在萌芽状态，无疑这样的执法效果是明显的、有效的。
作者认为，现行的《食品安全法》及其《实施条例》缺乏严谨，并存在法律义务与法律责任不对等关系的瑕疵。因此建议：
2.1立法者在修改《食品安全法》时，充分考虑到法律义务与法律责任的对等关系，使之更加严谨、规范。
2.2 制定配套完善的法规规范和标准，使这部法律更加趋于完善和具有可操作性。
（作者：王选平）
参考文献
[1] 王学政主编 中华人民共和国食品安全法实施条例解义及热点案例分析[M] 北京中国商业出版社。2009:111
[2] 杨琼鹏 周晓主编 行政处罚法新释与例解[M] 北京同心出版社 2000:54
[3] 李震海 浅析《食品安全法》的亮点与不足[J]中国卫生监督杂志 2005,12（2）：135
[4] 李援 宋森汪建荣 刘沛 主编中华人民共和国食品安全法释解与应用[M] 北京 人民出版社 2009:111
[5]刘金国,舒国滢主编.法理学教科书[M].北京:中国政法大学出版社,1999,43
