爱华网《中华人民共和国土地管理法》从一九八六年六月二十五日第六届全国人民代表大会常务委员第十六次会议通过并公布实施以来，已经走过了二十年。今天，在经济社会发展对土地资源的需求日趋强烈、在土地日益成为国家重要的宏观调控手段、在全社会日益关注城市化进程中被征地农民合法权益的大背景下，认真总结和回顾《土地管理法》颁布二十年所走过的历程，对在全社会进一步树立《土地管理法》的权威，切实保证《土地管理法》的贯彻实施，具有十分重要的意义。
一、《土地管理法》二十年与时俱进的历程
《土地管理法》颁布二十年来，适应改革开放、社会主义市场经济体制的建立和严格保护耕地的需要，共经历过三次改革和创新。《土地管理法》的每次创新，都预示着中国自然资源法律制度的创新，都推进了中国向市场经济的变迁。从中国向市场经济渐进的历史来看，中国土地管理法律制度的创新一直是拉动中国自然资源法律制度创新的重要动力。
（一）八六年土地管理法颁布——结束城乡土地分管
一九八六年六月二十五日颁布的《土地管理法》是我国建国以来第一部全面规范土地管理和土地利用的法律。这部法律是在八十年代初期国民经济迅速发展，各项建设占用土地大量增加，乱占滥用耕地现象日趋严重的背景下出台的。一九八五年发生的乱占滥用耕地的高潮，引起党中央、国务院的高度关注。一九八六年三月，中共中央、国务院发布了《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》，提出要“建立和完善土地管理法规”，“抓紧制订《中华人民共和国土地法》”。此后，《土地法》起草和审批的步伐加快。一九八六年四月，农业部上报《中华人民共和国土地法》。经国务院常务会议通过后提请第六届全国人大常委会审议。一九八六年六月二十五日，全国人大常委会第十六次会议审议通过了这部法律。考虑到这部法律主要是加强土地管理、解决乱占滥用土地问题，对于国土规划、国土整治、国土开发等问题，由于实践经验不足，尚未作规定，因此更名为《中华人民共和国土地管理法》，并于六月二十五日公布，一九八七年一月一日起施行。
《土地管理法》的颁布，结束了长期以来土地管理无法可依的局面，使我国的土地管理实现了由过去建设部门管理城市土地、农业部门管理农村土地的多头分散管理，向成立国家土地管理机构，以法律、行政、经济、科技手段对城乡土地实行集中统一管理的转变。为保障《土地管理法》确立的城乡土地统一管理制度的落实，一九八六年组建了国家土地管理局，作为国务院直属局，对全国范围内的城乡土地实行统一管理。随后，省、市、县、乡级四级地方土地管理机构也相继建立，土地管理队伍不断壮大。
（二）八八年土地管理法修正——土地作为生产要素进入市场
土地是最基本的自然资源。中国的自然资源法律制度虽然不是从土地法律制度开始安排的，却是从土地法律制度开始向市场经济进行创新的。
《土地管理法》颁布实施后，随着土地统一管理体制的建立和土地管理队伍的组建，乱占滥用土地的势头开始得到一定程度的遏制，土地调查、统计、登记等各项基础工作不断加强。但是，《土地管理法》确立的无偿无期限的划拨使用土地制度，土地使用权不得转让的规定，越来越难以适应市场经济条件下土地作为生产要素进入市场的要求。鉴于土地使用制度改革是适应经济体制改革和土地管理事业发展的需要，按照马克思主义地租理论和国外土地管理的经验，原国家土地管理局于一九八七年率先在深圳试行土地使用权有偿出让制度。
一九八七年九月至十二月，深圳市选择了三个地块，分别以协议、招标、拍卖三种方式出让了三宗国有土地使用权，从而拉开了国有土地使用权出让改革的序幕。深圳市的土地使用制度改革，在全国引起了广泛关注。原国家土地管理局向国务院提出了《关于尽快在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州试行城市土地使用权有偿转让的报告》。这个报告很快得到了国务院的批准。深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等六个经济发展较快的城市成为我国土地有偿使用制度改革的试点城市。
在试点取得成功经验的基础上，国家立法机关开始启动对宪法的修改。一九八八年四月，七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，决定将宪法第十四条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法修正案不仅删去了不得出租土地的规定，而且明确了土地的使用权可以依照法律的规定转让。
随着宪法修正案的颁布实施，《土地管理法》的修改也被提到了议事日程。一九八八年十二月二十九日，七届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，对《土地管理法》进行了修改。这次修改主要是解决土地作为生产要素进入市场的问题，修改的主要内容是将原来第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的规定，修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，同时增加两款，规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。“国家依法实行国有土地有偿使用制度，国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定”。同时，为了进一步加大对土地违法行为的制止力度，在第五十二条增加一款，规定“受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚”。此外，修改后的《土地管理法》还明确了乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，由县级以上地方人民政府批准。
一九八八年的《土地管理法》修改为中国土地使用制度改革扫清了法律障碍，成功实现了土地作为生产要素进入市场的法律创新，也把中国计划经济的最后壁垒——自然资源的政府供给推倒了市场供给的边缘。以一九八八年修改的《土地管理法》确立的土地使用权转让制度创新为契机，矿业权转让制度、森林、林木、林地使用权转让制度、海域使用权转让制度相继建立。可以说《土地管理法》的修改为中国自然资源法律制度安排出了自然资源市场供给的制度路径，极大地推动了中国自然资源立法法律制度创新的步伐。
（三）九八年土地管理法修订——土地用途管制制度确立
九十年代后期，随着改革的深化、形势的发展和市场经济体制的建立，我国耕地保护再次面临十分严峻的形势，耕地面积锐减，加之耕地质量差且后备资源不足，人地矛盾日趋尖锐。88年修改的《土地管理法》已经明显不能适应市场经济条件下加强土地管理、切实保护耕地的需要。
针对土地管理特别是耕地保护这个事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，党中央、国务院高度重视，经过反复研究和深入分析,于一九九七年四月十五日下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确了市场经济条件下改革和完善土地管理制度的一系列重大决策，包括：土地管理要以保证耕地总量只能增加，不能减少为主要目标；要发挥土地利用总体规划的整体控制作用，以土地用途管制制度代替分级限额审批制度；要调整土地收益分配办法；土地管理权力应适当集中;要强化执法监察等。中央还决定，要在冻结非农业建设占用耕地一年的时间里，完成《土地管理法》的修订工作。
为按期完成《土地管理法》修订草案的起草工作，原国家土地管理局于一九九七年五月成立了土地管理法修改小组，经过三个多月的辛勤工作，于一九九七年八月十八日形成了《土地管理法》（修订草案）上报国务院审议。一九九七年十二月十二日国务院第六十四次常务会议、一九九八年一月九日国务院第六十五次常务会议先后两次对《土地管理法》修订草案进行了审议。一九九八年一月二十一日，国务院将修改后的《土地管理法》（修订草案）上报全国人大常委会审议。
一九九八年四月二十六日，九届全国人大常委会第二次会议对国务院上报的《土地管理法》（修订草案）进行了第一次审议。会后，全国人大常委会作出了两项重要决定：一是考虑到《土地管理法》修订草案关系农业基础地位、九亿农民切身利益和中华民族子孙后代，因此决定将《土地管理法》（修订草案）向全社会公布，广泛征求人民群众的意见。二是《土地管理法》（修订草案）需经全国人大常委会三次会议审议后方能通过。一九九八年六月二十二日，九届全国人大常委会第三次会议对《土地管理法》（修订草案）进行了第二次审议。一九九八年八月二十六日九届全国人大常委会第四次会议通过了《土地管理法》（修订草案），并于一九九九年一月一日起开始实施。
一九九八年的《土地管理法》在总结过去土地管理改革经验和教训的基础上，对以分级限额审批为主要内容的土地管理制度进行了根本性的变革，确立了新型的土地用途管制的法律制度，规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。同时，对进一步推进土地管理改革作了方向性规定：对过去已证明成功的经验，及时上升为法律；对过去法律中阻碍改革的条款，进行了修正；对已在实践中初显生机、有待发展完善的做法作了原则性规定，为下一步深化改革留下广阔的法律空间；对世界上通行的成功做法，予以大胆地吸收借鉴。
一九九八年修订的《土地管理法》从诸多方面开创了我国自然资源立法的先河，成为我国自然资源立法的典范——它是第一部提交全民讨论的自然资源法律；它是第一部经全国人大常委会三次审议通过的自然资源法律；它是第一部从法律上确立土地基本国策的自然资源法律；它是第一部按照市场经济原则在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的自然资源法律；它是第一部将改革决策与立法决策相结合、用立法推动改革的自然资源法律；它是第一部法与实施条例同步实施的自然资源法律。
（四）○四年土地管理法修正——区分征收和征用
一九九八年修订的《土地管理法》，针对土地征用中存在的突出问题，已经对土地征用制度进行了修改和完善，包括上收了征地的审批权限，提高了征用土地的补偿标准，增加了征地批后“两公告一登记”制度，加强了对征地补偿费用使用情况的监督检查等。但是，近年来，土地信访数量不断攀升，其中绝大多数涉及征地问题。据国家信访局统计，2003年下半年，国家信访局共收到反映征占土地问题的来信4466件次，同比上升85.93%；接待来访1576批次，同比上升104.41%。因征地补偿引发的矛盾和纠纷成为人们群众日益关注的社会热点问题之一。
二○○四年三月十四日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，决定将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。宪法这一条款的修正，不仅将原来的土地征用区分为土地征收或者征用，而且从宪法层面上强调无论征收或者征用都要给予补偿，体现国家对公民合法权益的保障。
为适应宪法修正案，二○○四年八月二十八日，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，对《土地管理法》的部分条款进行了第三次修正，主要是将总则第二条第四款的“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，将《土地管理法》中的“土地征用”全部修改为“土地征收”。
二、《土地管理法》确立了最严格的土地管理法律制度框架体系
回顾《土地管理法》二十年与时俱进的历程，我们不难发现从《土地管理法》的诞生到后来的三次修改，土地管理法律制度的每一次改革与创新，都与党中央、国务院的重大决策密不可分，都与国家宪政制度的改革密不可分。切实保护耕地、促进经济社会的可持续发展，始终是《土地管理法》永恒的主题。《土地管理法》为世界上最严格的土地管理法律制度确定了框架体系：
（一）保护耕地是《土地管理法》的目标
《土地管理法》以保护耕地为目标，确立了一系列重要的法律制度：
一是《土地管理法》确立了我国土地管理的首选政策目标是切实保护耕地，实现耕地总量动态平衡，并明确了省级政府保护耕地的责任。《土地管理法》规定，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
二是《土地管理法》确立了耕地占补平衡的法律制度。规定：非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位依照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
三是《土地管理法》强化了基本农田保护制度，规定“国家实行基本农田保护制度”，明确必须划入基本农田保护区严格管理的耕地包括：粮棉油生产基地内的耕地、有良好的水利和水土保持设施的耕地、正在实施改造计划以及可以改造的中低产田、蔬菜生产基地、农业科研、教学试验田等，要求“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护。建设项目用地确需占用基本农田的，必须报国务院批准。
四是《土地管理法》强化了对建设用地总量和城市建设用地规模的控制，规定下级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上级土地利用总体规划确定的控制指标；城市建设用地规模应当符合国家规定的标准等。其目的在于控制城市规模的扩张对耕地的大量占用。
（二）土地用途管制是《土地管理法》的灵魂
土地用途管制制度是市场经济发达国家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。它的基本内涵是国家通过土地利用规划规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。土地用途管制的法理基础是土地的发展权属于国家。在土地利用上，无论何种土地所有制，土地利用都必须符合社会利益。土地用途管制制度最早是在民法地权限制的基础上发展而来的。地权限制的基本内涵是：土地所有权和使用权的行使不能给他人利益造成损害。早在罗马的《十二铜表法》中就将限制分为因相邻利益而限制；因公共利益而限制；因道德观念而限制；因其他原因而限制。法律规定地权限制的主要目的是维护其他权利人利益。而土地用途管制则是在地权限制难以尽收合理利用土地之效时而采取的一种法律手段。当地多人少、土地十分廉价的时候，国家对私人的土地利用行为管制很少，或者根本不予管制，土地所有权是神圣不可侵犯的，是超越于社会控制之外的。但是，随着形势的变化，人地矛盾的日益突出，人们逐渐开始认识到广泛的公共管制的必要性。这种公共管制就是土地用途管制，即国家通过规划管制私人土地。现代意义上的土地用途管制就是在此基础上发展而来的。
一九九八年以前，我国一直实行的是分级限额审批制度，不注重规划的作用，对农用地向建设用地流转缺乏严格的法律限制，这是造成耕地大量减少、土地粗放利用的重要原因之一。《土地管理法》按照与国际惯例接轨的要求，适应市场经济发展的需要，从法律上确立了这一土地管理的根本制度。《土地管理法》对土地用途管制的主要环节作出了明确规定：
土地分类是实施用途管制的基础。《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，突出了土地用途管制的核心是控制农用地转为建设用地，解决了监督土地利用规划实施的最基本问题。
土地利用总体规划是实施用途管制的依据。《土地管理法》突出了土地利用总体规划的地位和作用，对土地利用总体规划的编制原则和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等作了详细规定，为实施土地用途管制提供了依据。
农用地转用审批是实施用途管制的关键。《土地管理法》增设了农用地转用审批环节，规定任何单位和个人进行建设涉及农用地转为建设用地的，都必须报国务院或者省级人民政府批准，从而为土地利用总体规划的有效实施提供了保证。
执法监督是实施用途管制的保障。《土地管理法》强化了土地执法监督，加大了对土地违法行为的处罚力度，规定了对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地进行处罚的规定，从执法上保证了用途管制制度的实现。
（三）保护农民的土地财产权是《土地管理法》的核心
土地制度是最基本的财产制度之一。《土地管理法》以保护农民的土地财产权为宗旨，规定农民的土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为三十年，第一次将党的政策上升为法律；《土地管理法》明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据；《土地管理法》解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题,规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权”；《土地管理法》赋予了公民知情权和监督权，规定“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告”,“国家征用土地的,依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；《土地管理法》改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为由用地者同时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”。
（四）合理划分中央和地方的土地管理职权是《土地管理法》的重点
《土地管理法》依据宪法关于合理划分中央与地方国家机构职权的原则，按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了明确划分。即将涉及土地管理宏观决策性的权利，包括土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将土地管理执行性的权力下放到市、县政府，如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分有利于调动中央与地方两个方面的积极性，有利于引导建设用地的集约利用，有利于实现国家土地管理的政策性目标。
二十年来，在各级国土资源管理部门的共同努力下，《土地管理法》所确立的土地管理的基本原则和制度在我国土地管理的各个方面发挥了越来越显著的作用，显示出强大的生命力。我们欣喜地看到，《土地管理法》的宣传深入人心。十分珍惜和合理利用每一寸土地、保护耕地的观念得到了全社会的广泛认同，各级政府和国土资源管理部门依法行政的意识和水平明显提高；我们欣喜地看到，《土地管理法》的配套法规建设不断完善。为了保证《土地管理法》的顺利实施，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地预审管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》、《闲置土地处置办法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》等部门规章，有力地推动了《土地管理法》的顺利实施；我们欣喜地看到，按照规划用地管地的新制度已基本建立。各级国土资源管理部门按照《土地管理法》的要求积极做好土地利用总体规划的编制和修订工作。土地利用总体规划和土地利用年度计划开始在用地管地中发挥总揽全局的作用，土地用途管制的实施有了科学依据；我们欣喜地看到，集约用地、保护耕地的新机制已初步形成。土地供应总量得到了有效控制，土地市场更加规范，土地供应机制更加合理，地价管理体系逐步健全,极大地促进了土地利用方式由外延粗放向内涵集约的转变；我们欣喜地看到，土地执法力度进一步加大，重大土地违法案件的公开调查制度、与有关部门联合办案制度已初步建立，卫星遥感技术开始在发现重大土地违法案件方面发挥重要作用。这一切充分说明，《土地管理法》所确立的以耕地保护为核心的土地用途管制制度是切实可行的，《土地管理法》的实施已经取得了明显成效。
三、推进土地管理法律制度在实践中不断创新
二十年来，党中央、国务院关于土地管理的一系列重大决策、宪法关于土地制度的创新、各级国土资源管理部门的丰富实践，是《土地管理法》得以不断完善的根本原因。实践没有止境，各级国土资源管理部门在土地管理实践中取得的新经验和新认识，将促使《土地管理法》随着实践的发展而不断完善。只有大胆实践，勇于创新，才能使《土地管理法》成为反映时代要求、与时俱进的法律。
（一）进一步完善征地制度
近年来，随着工业化、城市化进程的加快，征地规模不断扩大，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出。社会各界对改革和完善征地制度的呼声十分强烈。2004年，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称国务院28号文件），明确了现阶段征地制度改革的主要措施，包括：征地补偿要以保证被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障为原则；征地补偿要切实做到同地同价；增加征地批前的告知程序，征地依法报批前，就要将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。被征地农民申请听证的，国土资源管理部门要组织听证；尽快建立被征地农民的就业培训和社会保障制度；大力推行征地补偿安置争议的协调和裁决制度，保护被征地农民和用地者的合法权益。这些规定是在现有法律框架下改革和完善征地制度的具体措施，实施以来已经在规范征地管理、保护被征地农民合法权益等方面发挥了重要作用。征地制度改革是一个复杂的系统工程，涉及方方面面的利益关系，涉及国家宏观调控目标的实现，涉及整个国家工业化、城市化的进程，必须审慎稳妥地推进。当前，改革和完善征地制度的核心，一是切实做好国务院28号文的贯彻实施工作，把国务院确立的完善征地制度的一系列措施真正落到实处；二是大力推行征地补偿安置争议协调裁决制度的建立，引导当事人用法定渠道解决征地补偿安置纠纷，切实维护社会稳定。
（二）创新农村集体建设用地使用权流转制度
近年来，随着农村城镇化、工业化的推进，农村集体建设用地流转趋于活跃，特别是在沿海和大城市郊区，需求尤为明显。虽然《土地管理法》适应乡镇企业融资、兼并等需要，允许依法取得、符合规划的集体建设用地使用权，在企业破产兼并时可以依法入市流转，但这一规定已难以适应形势发展的需要。目前，我国现有的农村集体建设用地是城镇建设用地的五倍，既分散又低效。允许集体建设用地进入市场，直接参与小城镇和工业化小区建设，可以有效解决农村城镇化、工业化进程中土地供需矛盾，大大降低农民进入小城镇和工业化小区所支付的成本，从而加速农村城镇化、工业化的进程。目前，一些地方已结合农村集体建设用地流转试点，出台了地方性的流转办法，如《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》以地方政府规章的形式发布实施，安徽省也正在制定集体建设用地的流转办法。国务院28号文件明确提出，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。创新农村集体建设用地使用权流转制度，核心是在严格控制建设用地总量的前提下，允许符合规划的原有建设用地经过批准后，以转让、租赁、抵押等方式进入市场流转。
（三）积极推进土地审批制度改革
《土地管理法》按照实施土地用途管制的要求，确立了政府审批土地的基本制度，包括建设项目用地预审、农用地转用审批、征地审批和供地环节的审批等。其中农用地转用审批是1998修订的《土地管理法》增设的审批环节，目的是在农用地转为建设用地时，由政府依据土地利用总体规划和土地利用年度计划进行审查，是实施土地用途管制的重要手段。但在实施中，农用地转用审批往往依附于征地审批，其控制农用地转为建设用地的作用未能很好地发挥。其实，农用地转用审批与征地审批的功能不同。农用地转用审批作为实施土地用途管制的关键，其核心是控制农用地转为建设用地，而征地审批的功能则主要是审查征地项目是否符合公共利益、征地补偿安置是否合理和到位等。因此，推进土地审批制度改革，关键是要按照管住管好土地资源的要求，进一步理顺各种审批的关系，准确把握各种审批的功能定位，合理划分各级政府的审批职能。
《土地管理法》二十年与时俱进的历程，使切实保护耕地、促进经济社会可持续发展的立法精神愈加鲜明。《土地管理法》的顺利实施，关系国家粮食安全、关系国家经济的平稳运行、关系社会稳定。让我们秉承《土地管理法》的立法精神，认真做好《土地管理法》的贯彻实施工作，依法落实最严格的土地管理制度，把国土资源管理事业不断推向前进。
