爱华网浅析我国闲置土地问题
摘要：闲置土地造成了我国土地资源的极大浪费，在我国，由于市场经济的不成熟，土地利用及城市规划的滞后，制度的不完善，这一问题呈严重化趋势。本文分析了目前土地闲置的主要原因，探讨如何预防解决土地闲置问题。
关键词：闲置土地；成因；利用；
一、闲置土地概述
1.1闲置土地的定义
1999年国务院颁布的《闲置土地处理办法》中所谓闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的部门同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。本文里探讨的“闲置土地”的含意并非仅仅包括《闲置土地处理办法》中所定义的，还扩大到年久失修的破败房屋，停工待料的阑尾楼，废弃的工厂，长期不用的仓库，早就被遗弃的铁路和无船挂靠的老码头等等。
1.2历年来我国对于闲置土地的相关政策
1980年，《土地管理法》中规定对于办理审批手续的非农业建设占用耕地1年以上未动工建设的，收取闲置费;连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权。
1994年，《城市房地产管理办法》对房地产开发闲置土地做出规定:超过出让合同约定的动工开发日期满l年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金2倍以下的土地闲置费;满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。其中，由于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。
1999年，《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)对闲置土地进行了详细定义和说明，并规定了闲置土地处理方式。
2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004〕28号)，重申严禁闲置土地。
2006年，国务院办公厅转发了建设部等9部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发【2006】37号)，要求加大对闲置土地的处置力度。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工;满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发建设面积不足1/3或己投资额不足l/4，且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置。
2007年，国土资源部下发《关于加大闲置土地处置力度的通知》，提出土地闲置费按最高限(土地出让金20%)收取，对于依法可以无偿收回的，将坚决无偿收回。
2007年，国土资源部等部门联合发布《土地储备管理办法》。《办法》规定，各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》(国发[200813号)，要求严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。
2009年国土资源部下发的《关于开展第二次全国土地调查中“批而未用”土地核实工作的通知》
1.3我国土地闲置现状
据国土资源部表明，截至2009年年底，全国仍然约有1万公顷闲置土地，其中土地闲置大体有两类原因：一类是企业自身原因造成的，在1万公顷闲置土地中占46％左右；另一类是政府原因、政府有关部门工作原因造成的，包括规划调整、土地经济纠纷造成司法查封等，致使土地不能按期开发，在1万公顷闲置土地中占54%。土地的大量闲置，造成了诸多不良影响，直接导致土地低效利用和资源的浪费，影响了城市空间结构的优化和城市功能的全面提升，不利于房地产市场的健康发展。
二、土地闲置原因
{城市闲置土地处置方式创新思路}
下图是闲置土地形成过程框图，揭示了闲置土地的形成原因及形成机制，造成土地闲置既有开发商因素也有地方政府因素。
2.1现行土地管理体制和政策的不完善是闲置土地大量存在的内因
首先是土地利用规划失效问题。各层次土地利用规划和城市规划是政府管理土地的基础，为实现最优利用土地提供了重要保障。目前的土地利用规划权威性还不够，还有“规划赶不上变化”的现象，或者是地方政府更改了城市规划使得原来协议约定好的项目无法通过审批。
其次是土地供给机制问题，有的地方为了弥补财政和建设资金的不足，多渠道和计划、市场两种双轨机制供应土地，远远超出社会经济发展对用地的需求，造成多头供给的问题。再次是地方政府在当初的出让协议中承诺负责拆迁,但碍于各种因素而无法履约，导致项目搁浅。最后是随着土地一级市场的建立,土地的商品价值得到市场的确认,土地市场供不应求的状况导致闲置土地的当前市场价格远远高于当初的供给价格,价格的巨大差异给闲置土地使用权所有者带来了潜在的获利机会.但由于目前土地二级市场建立的滞后,迫使开发商持地观望.
2.2市场机制缺位是引发土地闲置的外因
土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，政府供应价与市场交易价之间存在的价差，直接导致了开发商为追逐利益滥占土地。在区域内基础设施条件差别不大及追求利益的驱使下，通过土地交易的隐形市场，使得出让廉价土地形成盲目竞争，造成了极度分散的非农建设用地的土地利用模式，闲置土地也随之而来。这说明区位优势下的利益驱动，是造成闲置土地的一个根本内在因素。
2.3开发商囤地、投机钻营、牟取厚利是土地闲置形成的必然结果
土地是稀缺资源，其价格主要取决于两个因素：稀缺性和需求量。资源越稀缺，其价格越高，反之则反。对资源需求量越大，其价格越高，反之则反。历来人们以购置房地产来实现其财富的保值增值。在今后相当长时期，土地价格和商品房价格上升是必然趋势。此外，囤积和炒卖土地远比正常的开发房地产要来得快，利润也高。因为开发房地产一般周期较长，大约为3年，而炒卖土地常常是瞬间即成。投机商追求的是超额利润,充分利用我利用二元土地制度的缺陷，肆意疯狂地圈地。
2.4土地税的漏洞
我国的土地税收一直对抑制土地的投机活动，盘活闲置土地起到了一定的作用，然而，土地税也存在漏洞，导致闲置土地问题的解决不如预期。
行政事业单位使用的是无偿划拨的土地;或者由上级机关划拨补偿经费,无需本单位花钱获得的土地。行政事业单位对土地闲置不承担任何经济责任。一些行政事业单位贪大求全，不切实际地准备盖新楼,常因条件不成熟而无限期拖延开工,使政府无偿划拨的土地长期闲置不用。
2009年9月26日，国务院最新发布的《关于集约用地的通知》开发商囤地行为再出狠招，除重申要严格执行土地闲置两年无偿收回的政策外，《通知》明确，国土资源部正在制定办法，将对闲置房地产用地征缴增值地价。然而现实中开发商经常开发一半，留一半的政策来应对土地闲置税的征收，或是找寻各种理由拒交闲置税，如根据周围商居的特点，在做规划调整，等待政府的批文；拍卖文件中明确规定是净地出让，而现有的土地上其他建筑物和附着物，需要时间清理；市政道路没修通等来延迟土地的开发。
三、对策
土地闲置已成为影响我国现阶段社会经济发展的突出问题，为加强土地利用和闲置土地管理，可通过以下几方面完善
3.1增强城市规划的连续性和稳定性
对于规划调整致使土地闲置，国土管理部门必须加强与规划部门之间的协调，城市规划应当尽量保持连贯和前后的一致性，城市规划确实需要进行调整或修改的，应当及时告知土地使用权人，要求其完善相关手续并积极为其办理，同时要维护土地使用权人的正当权益。
3.2建立健全土地闲置预防体系
这个体系的核心在于加快推进土地使用制度改革和行政审批制度改革。
3.2.1是要严格执行经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度，大力推进经营性基础设施用地的有偿使用进程，不断提高建设用地初始配置的市场化程度，建立起反映资源稀缺程度的价格机制、成本机制和利益约束机制，发挥市场机制对闲置土地的有效制约作用。
3.2.2是要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的改革要求，切实转变政府职能，进一步深化行政审批制度改革，梳理调整有碍于市场配置的行政审批事项和程序，彻底改变“重审批轻监管”的管理模式，努力建立起土地出让行为的事前、事中和事后的监督机制，从管理体制与模式上预防闲置土地现象的发生。
3.2.3是对那些有闲置土地前科的单位和开发商，政府可以给于在一定时间内不予批地的惩罚。
3.3建立健全土地闲置处置体系
3.3.1修订统一的闲置土地情形认定标准。
要在法律、法规和规章间形成统一的闲置土地认定标准，包括责任主体和责任范围、闲置起算时点(法律规定占用耕地以用地批准之日，而出让土地则以合同约定开工日期、合同生效等)、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认、以及因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准。
3.3.2摸清所在区域的闲置土地状况。
要对闲置土地的数量、结构、分布、成因有一个基本的了解，在调查清理的基础上建立闲置土地名册，即一块地一张表。并定期对已批未竣工项目进行清理，对新增的闲置土地要及时纳入到闲置土地管理范围中来。
3.3.3修改完善现有闲置土地收回程序规定。
收回闲置土地作为行政处罚行为，建议其程序应按照《行政处罚法》规定的法定程序操作，以避免执行过程中程序违法问题的发生。具体程序:立案→对闲置土地进行认定并通知土地使用权人，要求相对人限期举证申辩→举行听证→作出决定→报原审批机关批准→对收回决定进行公告→送达收地决定书→等待相对人救济(复议和行政诉讼) →终止土地有偿使用合同或撤消建设用地批准书→注销土地登记和土地证书→强制收回土地。
3.3.4针对不同类型的闲置土地，可采取改变土地利用方式来弥补造成的损失。
A.打造临时绿地
城市的一些闲置土地由于种种原因暂时不能开发，可改为临时绿地，既可以增加城市的绿化面积、提高绿地率，美化城市、服务市民，减少沙尘、净化空气，而且开发商和政府部门都可以暂时抛开这一棘手的问题。
临时绿地的建造也非常适合分期开发的地产项目。如果一个地产项目，把未开发的土地临时绿化起来，打造优美的环境，必然会提高销售率，也为城市绿化作了贡献。
临时绿地的建设费用由谁出？绿化建设原则上应该由开发商出资，但也可由政府出资，或双方合资，或企业投资等各种渠道。若是政府出资，需征政府同意后才可开发。将来，地产商开发该土地时，需赔偿绿化建设费用给原来的出资方。
B.建立旅游景点
废弃的工厂，长期不用的仓库，与其荒废，不如改造成具有特点的旅游景点或是建立艺术家的聚集区，变荒地为宝，既解决了土地闲置问题，又为政府增加了财政收入。
3.4建设用地供应动态监测制度
3.4.1是建立建设用地供应动态监测数据库。
应建立涵盖建设用地基础信息、规划控制指标及开竣工信息、土地投资及利用强度信息以及履约保证金和违约责任等信息的已供建设用地基础数据库，通过运用网络信息技术对具体建设用地的出让金支付、土地交付和工程开竣工情况进行在线实时监测，从而建立土地闲置的预测、预警和快速处直机制。
3.4.2是建立建设用地开发利用督查制度。
充分运用在线监测信息，建立以基层国土资源所为主的日常督查制度，对建设项目用地开发利用全过程的检查跟踪，主动预防和及时查处土地闲置行为。同时，积极扩大遥感应用范围，加大批后监管的精细化管理力度。
3.4.3采取土地开发利用情况信息公开制度。
通过信息技术将土地出让各个环节可在官方网站实行公开，创造公开、公平、公正市场环境，为社会监督土地闲置提供顺畅的渠道。
3.5完善土地税收制度
国务院应对土地税的征收相关条例作一次补充修订。对行政单位使用的土地如出现闲置问题应承担一定的经济责任，缴纳闲置税，从而约束行政单位的浪费土地行为。土地增值税的征收领域可扩大，不必局限在土地流转阶段，在开发商闲置期间也可按一定比例收取。
此前，一些开发商规避闲置土地禁令的惯用手法是以挖坑表示破土动工 ，但此后并无实质的开发进度。对于开发商逃避闲置税的理由，我们可以在开发商拿地时要其上交一份开发进度表。对开发进度要严格施行监督制度。
四、总结
土地闲置问题是个社会性的问题，也是政府急需解决的课题，对此问题我们需要从实际出发，认清我国闲置土地的状况，完善土地各项制度和政策，盘活闲置土地，改善我国土地市场。
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