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一、国五条出台的背景... 1
（一）经济背景... 1
（二）政策背景... 4
二、国五条内容解读与变化分析... 6
（一）细化限购政策，堵塞调控漏洞... 6
（二）提高存量房持有、流转成本... 7
（三）对新建商品住房引入价格管制... 9
（四）强化房地产开发企业监管，加重金融机构责任... 11
2013年2月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署继续做好房地产市场调控工作，会议确定了五项加强房地产市场调控的政策措施。随后2月26日，国务院办公厅发布了《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号），对国五条进行细化与补充。本文将上述会议与文件内容统称为国五条。
一、国五条出台的背景
（一）经济背景
第一，稳定住房价格，遏制部分城市房价过快上涨。受通胀预期、刚需入市等因素影响，2012年下半年以来，我国部分地区出现房价过快上涨现象。以北京市2013年1月数据为例，2013年1月，新建住宅、二手住宅比上年同月价格普遍涨幅为3%-4%，比上月价格普遍涨幅即为1-2%，价格上涨加速明显（详见表一）。随着楼市的普遍回暖，北京、上海、广州等地再次频现“地王”，进一步助推了房价上涨预期。稳定住房价格是国五条出台的直接原因。“稳定”是国五条及其配套文件出现频率最高的词汇之一。根据我们的统计，“稳定”在新华社发布的国五条通讯稿中共出现5次，在此后由国务院办公厅发布的《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》中，“稳定”共出现了10次。
表一-北京市2013年1月住宅销售价格指数
第二，引导城镇化发展，阐明城镇化与房地产行业的关系。十八大报告明确提出促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“新四化”同步发展。2012年年底的中央经济工作会议也指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要积极引导城镇化健康发展。国五条明确了以下内容：一是阐明了城镇化与房地产市场调控的关系。由于政府有关部门一直没有明确阐明城镇化与房地产行业的关系，因此，“城镇化”概念成为近期助推房价上涨的重要因素。国五条一方面肯定了“我国正处于城镇化快速发展时期，短期内热点城市和中心城市住房供求紧张格局难以根本改变”这一事实，另一方面明确表示，“支持自住需求、抑制投机投资性购房是房地产市场调控必须坚持的一项基本政策”，表明政府决不因城镇化而放松调控。二是推动实现真实的城镇化。国五条还将外来务工人员纳入住房保障范围，使其分享城镇化红利。这表明中央实施的城镇化是新型的、真实的城镇化，而不是将外来务工人员抛在城外的“伪城镇化”。
第三，解决地方政府收入问题，进一步化解地方财政风险。自从上世纪90年代实施分税制改革以来，由于地方缺乏充沛的税源，财政收入在很大程度上依赖土地出让金等卖地收入，形成所谓“土地财政”，并诱发地方债务融资等问题。国五条从解决地方收入问题，化解财政危机的角度，引入两大措施：一是明确扩大个人住房房产税改革试点范围。国五条明确要求：“总结个人住房房产税改革试点城市经验，加快推进扩大试点工作，引导住房合理消费”；二是明确对个人存量房交易加强税收监管。国五条对个人存量房交易所涉及的个人所得税征管、房地产价格评估等均作出明确要求，税务机关将加强个人所得税、营业税、契税等税种的征收管理。由于个人住房的房产税以及存量房交易中涉及的个人所得税、营业税、契税等均属地税部门征管的地方收入。因此，国五条将有力缓解地方财政收入问题。
（二）政策背景
2003年以来，国务院及国务院办公厅先后公布了一系列宏观调控政策，具体见下表：
表二-2003年以来国务院房地产宏观调控政策
颁布时间
名称
主要内容
2003年
关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发[2003]18号）
2005年
国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知（国办发明电〔2005〕8号）
2006年
促进房地产业健康发展的六项措施
首付款比例不得低于30%，90平以下可首付20%
2006年
国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知(国办发〔2006〕37号)
1、引入营业税调控措施。
2、重申首付款比例不得低于30%，90平以下可首付20%
2008年
国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见（国办发〔2008〕131号）
1、二套房贷首付不得低于40%。
2、对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策。
2010年
国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知
1、二套房贷首付款比例不得低于40％，贷款利率严格按照风险定价。
2、继续实施差别化的住房税收政策。
2010年
国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知（国发〔2010〕10号）
1、二套房贷首付比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率1.1倍。
2、对“商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区”，引入限购限贷措施。
2011年
国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知（国办发〔2011〕1号）
1、二套房贷首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。
2、调整个人转让住房营业税政策，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税（此前为差额征税）。
3、扩大限购范围，要求“各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。”
从上表可见，在国五条发布之前，国家已经引入了差别化住房信贷政策、营业税政策等不同的调控手段，尤其是2010年的限购政策，更是直接通过行政手段调控房地产市场。因此，国五条出台后，被部分市场人士解读为“毫无新意”，被认为仅是原有政策的罗列。
我们认为，国五条的一些条文确实是先前发布政策的重申，但在以下两方面突破了原有的调控政策：一是引入了个人所得税调控措施。国五条改变了现行的个人存量房交易个税的核定征收方式，改为按所得额的20%征收，且没有持有一定期限即予以减免的规定，其冲击力将远大于此前的营业税、契税等调控政策。二是引入了价格管制政策。国五条规定，对预售方案报价过高且不接受城市住房城乡建设部门指导的，可暂不核发预售许可证书。这一规定实际上引入了新售商品住房的价格管制政策，这标志着政府对房地产的调控达到一个新高度。此外，国五条还将一些政策由部委规章正式上升到国务院层次，使其具有更大的效力，这也是一种调控创新。
二、国五条内容解读与变化分析
国五条既有对现有调控政策的重申，也有对现有调控政策的重大创新与突破。我们将在下文详细解读国五条的主要创新与突破，略述重申的现有政策。
（一）细化限购政策，堵塞调控漏洞
国五条对现有的限购政策进行了细化，主要如下：
2011年《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（以下简称“国办发〔2011〕1号文”）要求各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市出台限购政策后，一些地方政府打起政策擦边球：有些地方仅限购城市的某一区域，如辽宁省沈阳市规定限购区域为沈阳二环区域内，二环区域以外的城区则不属于限购范围；一些地方仅限购新房，不限购二手房，如浙江省台州市规定限新房不限二手房。此外，国办发〔2011〕1号文未对纳税证明或社会保险缴纳证明的连续性提出明确要求，部分地区出现了一次性补全社保即获得购房资格的事件。
国五条从以下几方面细化了限购政策：一是要求限购区域应覆盖城市全部行政区域；二是明确限购住房类型应包括所有新建商品住房和二手住房；三是规定购房资格审查环节应前移至签订购房合同（认购）前；四是明确一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明应当具有连续性。国五条规定，对拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法连续提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房，从而堵塞了国办发〔2011〕1号文的漏洞。
（二）提高存量房持有、流转成本
国五条通过推动税种与税收征管方式的全面创新，大幅提高了存量房的持有、流转成本。主要包括：
第一，存量房交易的个人所得税将大幅提高。《个人所得税法》虽然明确了财产转让所得按20%的税率征收个税，但在个人住房转让交易中，经常出现卖方无法提供房屋原值凭证的问题，无法准确计算个人所得额。因此，在国五条出台前，个人存量住房转让中的个人所得税主要适用《国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（国税发[2006]108号，以下简称“《通知》”）的核定征收。《通知》规定，纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额（具体比例由省级地方税务局或者省级地方税务局授权的地市级地方税务局在住房转让收入1%-3%的幅度内确定，各地普遍按住房转让价格的1%征收个人所得税）。根据《通知》，提供房屋原值凭证的责任在纳税人，只要纳税人声称无法提供房屋原值凭证，则可按核定征收方式缴纳个人所得税。
但国五条废止了《通知》的内容。国五条规定：“税务、住房城乡建设部门要密切配合，对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。”根据国五条，提供房屋原值证据的责任由纳税人转移到了税务、住建部门。有报道称，1996年以后的房屋交易，都可以通过契税发票等计算出房屋原值。因此，个人存量住房转让个税的核定征收将不再是主流。举例来说，某人以100万元购买房产一套，以300万元卖出，在不考虑其他税种及费用的情况下，按《通知》的规定，某人若声称没有房屋原值凭证，只需要按300万收入的1%缴纳个税3万元；但按照国五条的规定，税务、住建主管机关将严格按照某人的所得（300万-100万=200万）的20%征收个人所得税40万元。
第二，个人住房房产税扩围。国五条规定：“将总结个人住房房产税改革试点城市经验，加快推进扩大试点工作，引导住房合理消费”。这一规定意味着个人住房房产税扩围即将展开。2011年，重庆、上海分别进行了个人住房房产税试点，并形成了房产税的“重庆模式”和“上海模式”。此后两年，虽然不断的有官员或学者表示，房产税试点将扩围。但在国家层面，不论是十八大报告还是2012年的中央经济会议，均未提及房产税扩围。今年以来，国务院先后在《国务院办公厅关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知》（国办函〔2013〕36号）以及国五条中强调房产税扩围，预计房产税扩围将在较短时间内展开。
第三，房地产价格评估方法改革可能增加营业税、契税负担。国五条规定：“税务部门要继续推进应用房地产价格评估方法加强存量房交易税收征管工作”。考虑到国五条加强税收征管的大背景，对无法核实房屋原值或交易公允价格的房屋，税务机关有可能进一步提高二手房交易的地区指导价格，从而提高交易主体的营业税、契税等税收负担。
（三）对新建商品住房引入价格管制
国五条明确规定：“2013年起，各地区要提高商品房预售门槛，从工程投资和形象进度、交付时限等方面强化商品房预售许可管理，引导房地产开发企业理性定价，稳步推进商品房预售制度改革。继续严格执行商品房销售明码标价、一房一价规定，严格按照申报价格对外销售。各地区要切实强化预售资金管理，完善监管制度；尚未实行预售资金监管的地区，要加快制定本地区商品房预售资金监管办法。对预售方案报价过高且不接受城市住房城乡建设部门指导，或没有实行预售资金监管的商品房项目，可暂不核发预售许可证书。”在上述规定中，商品房销售明码标价、一房一价等政策属于原有政策的重申。其主要变化之处包括：
第一，提高房地产开发融资的难度。商品房预售资金是房地产企业的重要资金来源。国五条提出“提高商品房预售门槛”、“强化预售资金管理，完善监管制度”等预售制度改革措施，将提高通过预售方式取得现金回流的难度，不利于房地产开发企业融资。
第二，限制了新建商品住房的销售价格。根据目前的《城市商品房预售管理办法》（2004年），房地产开发企业申请预售许可的，主要需要提交“三证”（土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证）、投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例达到25%的证明、工程施工合同及关于施工进度的说明以及商品房预售方案。其中，预售方案应当说明预售商品房的位置、面积、竣工交付日期等内容，但并不要求预售方案的报价内容。在近年来的房地产宏观调控中，在实践中已出现住建主管机关认为房地产开发企业的预售价格过高而拒绝办理预售许可证的事例。这种做法实际上赋予了住建主管机关以价格管制的权力，在合法性上较为模糊。国五条肯定了这种价格管制措施。
我们回顾近十年以来的调控措施，发现2003年-2010年，国家以信贷、税收等间接经济性手段为主，以2010年为界，国家在原有的间接调控手段之外，开始引入限购这一直接行政性手段，而国五条再次加码，引入了价格管制。
（四）强化房地产开发企业监管，加重金融机构责任
国五条规定：“对存在闲置土地和炒地、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的房地产开发企业，有关部门要建立联动机制，加大查处力度。国土资源部门要禁止其参加土地竞买，银行业金融机构不得发放新开发项目贷款，证券监管部门暂停批准其上市、再融资或重大资产重组，银行业监管部门要禁止其通过信托计划融资”。
与此前的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（以下简称“国发〔2010〕10号文”）以及国土部《闲置土地处置办法》相比，上述规定的新意主要有：
第一，明确对有捂盘惜售、哄抬房价等行为的房地产开发企业的购地、融资实施限制。根据国发〔2010〕10号文以及《闲置土地处置办法》等规定，仅限制闲置土地、炒地的企业融资，未明确对有捂盘惜售、哄抬房价等行为的企业是否适用融资限制政策。国五条对上述问题进行了明确。
第二，明确禁止有前述违法违规行为的企业通过信托计划融资。国发〔2010〕10号文明确了对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，但并未明确限制信托公司对上述企业发放信托贷款。国五条堵住了国发〔2010〕10号文的漏洞，明确禁止违规企业通过信托计划融资。上述规定不但强化了房地产企业购地、融资、销售的监管，还加重了金融机构的责任。银行、信托等金融机构在发放贷款前，需要调查清楚企业是否存在闲置土地和炒地、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为。
国五条出台后，相关部委及地方政府会依据国五条确立的基本原则，制定具体的执行规则。我们将对各部委、各省市的重要调控政策保持持续关注。
[①] 作者：彭鹏，供职于中国建银投资有限责任公司。本文仅为作者总结心得，供感兴趣者参考。
