爱华网社保法的立法特点和贯彻实施原则
——学习《社会保险法》札记之三
《中国社会保障》2011年第11期作者：鲍淡如
《社会保险法》是我国建国以来第一部社会保险制度的综合性法律，是中国特色社会主义法律体系中起支架性作用的重要法律。由于这部法律的重要性和涉及老百姓利益的广泛性，所以在立法上呈现了一些特点。
一、立法时间长，跨度很大。根据八届全国人大常委会立法规划和要求，1993年原劳动部就开始起草社会保险法草案。在八届、九届全国人大期间，根据国务院的安排，社会保险法草案两次报国务院讨论，但由于当时社会保险制度改革还在急剧变革之中，社会保险制度的实践还在各地多层次多形式地展开，对制度构架、基本模式的认识不尽一致，农村居民和城镇居民的社会保险制度建设还未提上议事日程，因此，均未形成正式提请全国人大常委会审议的草案。第十届人大常委会（2003年—2008年）2005年第三次将《社会保险法》纳入立法规划，明确《社会保险法》作为我国社会主义市场经济法律体系的支架性法律，应当在2010年前完成。以后经十届全国人大常委会和十一届全国人大常委会四次审议,《社会保险法》于2010年10月28日通过。历时18年才产生了这部法律，这在我国立法历史上也是不多见的。
二、指导思想明确，目标清晰。《社会保险法》起草始终贯彻党中央重大决策精神，通过立法实践把党的意志上升为国家意志。党的十四届三中全会以来，中央对社会保障制度改革和事业发展做出一系列重大决策。这些重大决策既为社会保险改革发展提供了指导，又为探索形成符合中国特色社会主义社会保险制度框架明确了目标。近20年来，关于社会保障体系建设的重要指导原则十分清晰：为适应我国社会主义市场经济体制改革目标，中央提出建设独立于企事业单位之外的社会化的社会保险制度体系；为适应完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的要求，中央提出了加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。党的十七大明确提出到2020年全面建设小康社会，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。
关于社会保险事业发展的重要决策还包括“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，体现了科学发展观的要求、和谐发展的要求、包容性增长的指导思想。这些既为改革实践提供了巨大推动力，又为《社会保险法》立法提供了政治基础。
三、实践丰富多彩，成熟程度各有差异。同为覆盖城乡居民的养老保险和医疗保险，覆盖面差距大，进程不一；同为覆盖全部职业人群的工伤、失业、生育保险，几个险种之间覆盖的差异也很大；同为全国统一制度的省级统筹的职工养老保险，统筹力度差异很大，政策也有诸多不同，同一统筹地区的养老保险缴费水平及待遇水平也呈现出不小的差异。同时，各地实践中还推出了针对农民的养老保险，针对被征地农民的养老保险、医疗保险，针对进城务工农民的养老保险、医疗保险和工伤保险，针对城镇老年居民的养老保险、医疗保险。制度模式、政策规则、覆盖群体、实施效果呈现出诸多不同。如何把各种探索中的合理有效的成份吸纳进来，用法律的形式固化下来，是立法中的一个很大的难题。
四、涉及利益群体多，规范难度高。在10多年的探索实践中，各项社会保险已经有了相当大的覆盖面。到2008年底，按全国统一制度规范实施的养老保险参保人数已达2亿人，医疗保险参保人数已达3亿多人。工伤保险、失业保险、生育保险的人数也都超过了1亿人。而到2010年，全国各级经办机构服务的总人数超过了12.5亿人次。同时还有2亿多进城务工农民工需做出制度安排。城市化的高速发展又源源不断地产生被征地农民，他们的社会保险权益应该得到保护。此外，国家公务员、事业单位员工的社会保险制度安排问题也越来越成为社会的热点。涉及利益群体多，既得利益的处理是十分敏感的事情，立法就必须从这个现实出发，着眼于解决制度缺失、制度分割、运行机制不健全等重大问题。成功的经验要上升为法律固化下来；符合方向的要明确下来；分散的、不统一的政策要规范起来；既得的利益要保护下来。
五、社会关注度高，综合取舍难。《社会保险法》立法过程中，2008年12月28日至2009年2月15日，全国人大常委会向社会公开征求意见，50天内收到了68000多条意见，平均每天1300多条，这是全社会普遍关心社保法的一个缩影。全国31个省、自治区、直辖市和香港、澳门、台湾地区都提出了意见建议，参与的人群包括国家机关和企事业单位职工、农民工、城镇居民、农村居民、大学生、自由职业者、个体工商户、军人、专家学者。除了赞同及修改意见外，反对的意见也占了3.3%。草案涉及的所有条款，都有大量意见建议。此外，在社会现实中也有大量分散的反映对《社会保险法》期待、反映各自利益诉求、反映对政府行为要求的意见和建议。有的既具有合理性又有操作性；有的虽然合理但不具操作性或在相当长的一段时间内不具操作性；有的不合理，但反映了现实的困难和愿望。420万字的意见建议及平时对意见的收集和把握为立法把握重点提供了参考，也给综合平衡带来不小难度。
法律文本的特点
全国人大常委会委员长吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会的讲话中有一段话，可以帮助我们理解《社会保险法》法律文本的特点。他说了三层意思。
第一层：“对实践经验比较成熟的，各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性。”
第二层：“对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。”
第三层：“对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制订法律。”
《社会保险法》中对我国社会主义制度框架安排，对政府责任的表述，对各项社会保险制度的待遇项目、享受条件、支付责任主体等都规定得比较具体，肯定了实践经验，更好地体现以人为本，人人享有基本生活保障的目标。
对统筹层次、跨制度和跨地区的转移衔接、基金投资运营、基金预决算管理、基金征收体制都做了原则规定，其中统筹的实施步骤和时间、转移衔接的具体办法、基金统一征收体制的实施步骤和方法又授权国务院做出规定。此外，对公务员参加养老保险、被征地农民纳入相应社会保险制度也授权国务院做出具体规定。
遵循的基本原则
制订这部法律经历了漫长的时间，贯彻这部法律也不是一蹴而就的。但《社会保险法》又关系广大老百姓的切身利益，在贯彻实施时又要保持十分积极的态度。我们要根据《社会保险法》文本的特点和老百姓的期盼，在贯彻实施中把握以下原则：
一是社保法明确具体规定的，要积极调整现有制度规定和政策，积极落实法律规定。比如参保范围，上海原来有外来人员（主要是农民工）参加单独的养老、医疗、工伤保险的制度，有本市农民在郊区企业参加小城镇保险（包括五险）的制度，这些制度就要在《社会保险法》生效实施时调整为参加统一的职工保险制度。比如待遇享受条件、待遇项目标准、支付方式等涉及老百姓切身利益、社保法规定要及时调整落实的内容。以上海为例，上海市政府已对养老保险参保人员死亡后账户金额继承、在职人员死亡的丧葬补助金抚恤金支付渠道、医疗保险和工伤保险的先行支付、失业人员参加职工医疗和工伤保险基金支付项目的调整和标准的确定、生育保险待遇计发标准等均做出了及时调整，保证参保人员依照《社会保险法》的规定享受待遇。
二是法律规定较为原则，国家正在或将要出台实施细则的，认真调研，提出建议，待国家相关实施意见出台后，抓紧衔接落实。比如养老保险中病残津贴待遇的条件和标准、缴费不满15年的转入新农保和居保的具体规则、医疗保险和工伤保险先行支付后的追偿、生育保险中未就业配偶生育医疗待遇的领取规则、单位缴费基数确定的方法、强制征缴的具体实施办法等等。凡国家将要出台细则的，一定等细则出台后再调整本市政策。凡明确国家不再出台细则的，抓紧形成可操作的具体政策和办法。
三是法律明确了方向，但尚无具体方案出台时间表的，维持符合方向的现行做法，为总结完善留有空间。比如上海公务员从1993年就已经参加了该市基本养老保险，《社会保险法》也明确“公务员及参照公务员管理的工作人员的养老保险，由国务院另行规定。”考虑到其方向就是养老保险而不是退休费制度，该市办法可先维持。又如该市按国家“先保后征”“原有待遇不降低”“长期生活有保障”的原则，已将被征地农民通过征地时的一次性缴费纳入了小城镇社会保险制度，在国务院关于将被征地农民纳入相应社会保险制度的具体规定出台前，也可维持现有办法。当然在实践中要加强调研分析，正视存在的问题和矛盾，积极思考，为进一步按国家规定完善制度做好充分准备。■
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