爱华网2.什么是政策议程？社会问题是如何进入政府议事日程的?
答：政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。
社会问题要进入政策议程，既要有能够发现问题的观察机制，又要有在公众与政府、上级与下级之间存在良好的沟通机制。社会问题进入政策议程的主要途径有如下几种：
1．政治领袖
政治领袖是决定政策议程的一个重要因素，“无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。”例如，1956年1月中共中央召开的知识分子问题会议，由于受到国家领导人的重视，而将解决知识分子的问题纳入了政府议程。1974年尼克松政府关于放松《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议，便直接地提上了国会的议程。，杰克·沃克在研究了美国参议院政策议程确立之后指出：参议院有一些“活跃的立法者，他们受推动社会变革的愿望和渴望获取改革者声望的迫切心情所驱动，探究那些可能成为参议院决策议程上的新事项的问题”。
2．政治组织
政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式（如政党、政治团体和社会组织等）。在我国，这些政治组织主要是政府、政党、工会、妇联和青年组织。通过组织来集中、归纳和反映其所代表的集团的利益、要求和呼声，使之列入政策议程，以政策的形式予以满足，是这些组织的主要职能。一个社会问题一旦被某个政治组织提出来，就比较容易引起政府和全社会的关注，从而被列入政策议程。例如，近年来，我国的各民主党派积极开展专题和区域发展规划的调查研究活动，就大政方针和建设、改革的重大问题出谋划策，提出意见和建议，这些意见和建议被列入政策议程的可能性程度高。
3．代议制
这是形成政策议程的一个基本途径。代议制是人民群众通过选举产生代表，组成代表大会和议会（国会）等，反映各自所代表的利益、愿望和要求，就有关社会问题形成各种议案、提案、建议等，以引起政府关注或要求政府列入议程。当然，政府采纳是有条件的，通常是根据问题的重要性、迫切性以及解决问题的可能性和价值判断决定取舍的。在多数国家中，代议制是建立政策议程的最主要、最正式的途径。人民代表大会制是我国的根本政治制度，也是广大人民群众参政议政的基本形式。不少有关国计民生、经济和社会发展的重大问题就是首先由人大或其常委提出来，而后纳入政府议程的。
4．选举制
这是和代表制度相配套的一种民主制度。社会主义选举制度是社会主义民主政治中公民表达自己意愿的重要途径。选举制度一般用于选举立法机关的代表和政务类公务员，用于对重大决策的投票表决，用于对选举的代表和公务员进行监督和制约。选举的过程实际上是选举人对自己的利益和意愿的一种选择，是对决策者的一种选择，是对政策的一种选择。
5．行政人员
国家行政机关的工作人员在执行政策以及处理公务的过程中，因其接触范围较广，掌握信息较多，对群众在生产和生活中遇到的实际问题也就比较了解。他们常常能在无意中发现与原有政策相关的新问题，认识到如果不解决这些新问题，就将妨碍原有政策的执行，或者对整个国家和社会公共利益产生不良影响，因而将之列入政策议程。例如，在对国有企业实行股份制改革过程中，某些企业国有资产流失严重，引起了主管部门行政人员的重视，从而将这一问题列入政策议程。
6．利益集团
戴维·杜鲁门在《政府过程》一书中认为，各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态，如果某一事务威胁这种合理的平衡的存在，那么，它们便会做出反应。当某一团体的平衡被严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么，团体的领导人将努力使先前的平衡得到恢复……这种努力将使团体求助于政府立即成为必要。如果破坏达到足以使平衡瓦解的程度，则有可能导致其它的行为。利益集团是在政治共同体中具有特殊利益的团体，它们在政治生活中的一个主要目的就是影响决策过程，以便实现自己的目的和主张。各种利益集团就与自己利益相关的问题，单独地或联合其他团体向政府提出要求，并通过游说、宣传、助选、抗议和施加压力等手段迫使政府将其列入政策议程。
7．专家学者
在各自的研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。一旦取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将之列入政策议程。如《2000年的中国》的总结报告，为我国制定“七五”计划提供了不少重要建议。
8．公众
公众在生产和日常生活中，对于某些影响或损害其权益的问题不满，一般通过各种渠道，向政府反映，以求得到解决。在某些情况下，如果问题得不到解决，群众还会采取一些威胁性的方式（如游行、示威、抗议、罢工、暴乱等），向政府施加压力，迫使政府采取行动解决问题。
9．大众传播媒介
大众传播媒介被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。有的社会问题可能会引起新闻媒介的注意，通过新闻媒介的报道，它们可能成为政策日程上的事务。例如，贫困地区儿童失学的问题，通过新闻媒介的披露，引起强烈的社会反响和政府的高度重视，从而促进了“希望工程”的出台和实施。
10．危机和突发事件
1958年，当苏联第一颗人造地球卫星发射时，美国政府匆忙将航天技术发展问题迅速提上政策议程（最近，我国“神州四号”载人飞船实验成功，也引起了美国政府的恐慌）。小煤矿爆炸的事情在我国经常出现，这促使政府将关闭小煤矿提上政策日程，并对之采取行动。突发事件会让相关问题的解决变得迫切，促使这一问题被提上政策议程。
5.简述中国政策制定过程的特点及基本经验。
在中国，由于社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的，整个政策过程在政策主体与政策客体的关系上则是“从群众中来，到群众中去”的过程，有的学者从总体上称为“上下来去”的政策制定模式，也有的学者把我国改革开放以来的政策制定模式归纳为“摸着石头过河”。无论哪一种说法，都表明我国政策制定过程呈现一种“内输入”的特点。这一特点可以概括为：
1．实事求是，一切从实际出发。也就是我国政策制定过程是从客观到主观、从物质到精神、从实践到认识、从感性到理性、从个性到共性的过程。
2．从群众中来，到群众中去。也就是我国政策制定过程是从群众到领导、从民主到集中、从个别到一般的过程。
3．没有调查就没有发言权。也就是我国政策制定过程是从调查到研究再到决策的过程，是运用蹲点调查、解剖麻雀的方法得出一般结论的过程。
具有中国特色的公共政策制定的基本经验：
（一）实事求是的思想路线
在政策制定过程中，坚持一切从实际出发，理论联系实际，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正确政策。
（二）从人民的利益出发的根本宗旨
党在各个历史时期的总政策，都是根据人民的利益来确定的，各级党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定，也必须坚持从人民的利益出发这一根本原则。是否符合广大人民群众的利益，这正是我们判断政策正确与否的一个根本标准。
（ 三）民主集中制的组织原则
中国共产党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策的组织保证。民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。
（四）调查研究的优良作风
在确定政策之前，进行广泛深入的调查研究，全面地了解客观情况，如实地把握客观规律，在调查研究的基础上制定出正确的政策，这是我党我国政府的各级领导机关构的普遍做法。
（五）从群众中来到群众中去的基本方法
“从群众中来”，就是在工作中深入群众，集中群众的智慧和要求，反映群众的愿望和要求，形成正确的决定；“到群众去”，就是将集中起来的正确决定变为群众自觉的实际行动。从群众中来到群众中去是我党的优良传统，也是具有中国特色的政策制定的基本经验之一。
（六）循序渐进、“摸着石子过河”的政策制定模式
对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为：“摸着石子过河”。这是改革开放时期，我国政策制定中的一条重要经验。
第六章 政策执行
3.如何理解政策执行中的原则性与灵活性相统一要求?
在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实际的需要，而且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得到顺利的实现。
所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。
所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。
在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。我们在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策，下有对策”的现象，使党和国家政策难以得到如实的执行。反之，如果在实际工作中把政策的原则性理解成照抄、照转，不结合实际情况灵活运用，同样也不能真正落实党的政策。
我国正在进行有中国特色的社会主义的建设，许多事情还处于探索阶段，必然会遇到许多新情况新问题。因此，把原则性与灵活性结合起来，灵活创造性地实施中央和上级政策，就显得更为必要。例如，广东省的顺德、南海、中山和东莞四县市，被海内外誉为“四小虎”，改革12年来，经济年均增长率达到或超过20%，超过了亚洲“四小龙”在60－70年代经济起飞时期的速度。成功的秘诀何在？一个重要的原因是创造性地执行中央的政策所致。
4. 简述影响政策有效执行的基本因素。
影响政策有效执行基本因素有政策问题的特性，政策本身的因素，以及政策以外的因素。
1.政策问题的特性。政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。
（1）政策执行的有效与否，首先是和所要解决的政策问题的类型和性质密切相关的。越复杂的问题，执行的难度越大。如敏感的政治性政策、涉及人们利益分配和调整的经济政策、涉及领域众多的多种综合性政策、创造性较强的改革政策，执行难度较大。政策执行中所触动的权力关系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，政策执行的难度也就越大。一般来说，全面性的政策要比局部性的政策执行难度大；高层级的政策要比低层级的政策执行难度大。而在同一层级，同属于局部性的政策，也可因业务内容的简单与复杂不同，在政策执行的难度上有很大差别。
（2）政策所要规范的目标团体的行为的种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。比如，美国1972年所通过的“联邦水污染修正案”，难以取得预期政策目标，其原因就在于水污染的类型繁多，全国计有12000多种污水的来源。在这种种类繁多的情况下，难以制定正确、统一的规则和标准，作为监督检查的依据，其执行的成效必然会大打折扣。
（3）政策问题所涉及的目标团体人数的多少，也影响着政策执行的效果。一般说来，政策涉及到的人数越少、越明确，政策执行就越容易，越有效，反之，政策执行就越困难，越无效。
（4）政策问题需要目标团体行为调适量的大小，也影响到政策执行的效果。人们因历史传统的熏陶，而养成一套行为定向及模式，常习惯于某种成规，倾向于保守持续的状况。要想全面改变人民的思想行为，十分困难。因此，为了实现政策目标，目标团体行为所须调适量愈小愈好，这样不至于造成人员的抵制，有利政策的有效执行。我国采用渐进式改革，从某种意义上说，正是基于以上的认识。
2．政策本身的因素
（1）政策的正确性。政策的正确性是政策有效执行的根本前提。正确的政策符合社会发展的客观规律，代表人民根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行者所认同，被政策对象所拥护，因而能得到有效的执行。反之，政策执行必然会在政策执行者，政策对象的消极应付和抵制中搁置。政策的正确性，首先要求的是内容的正确、方向的正确；其次要求政策制定具有科学的理论基础，严密的逻辑关系，科学的规划程序。
（2）政策的具体明确性。政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。一项政策要能够顺利执行，从操作上和技术上来说，它必须具体明确，即政策方案和目标具体明确，政策措施和行动步骤明确。同时，政策的具体明确性还要求政策目标是切合实际并可以达到的，是可以进行比较和衡量的，政策目标的完成必须是政策执行者职权范围的事；政策方案应该指出所期待的结果，并要明确规定完成的期限。在实际政策执行中，模棱两可、含糊不清的政策自然令人无法执行，也容易引起政策界限不清和导致政策随意变通。
（3）政策资源的充足性。无论政策制定得多么具体明确，如果负责执行政策的机构和人员缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，那么，执行的结果也不能达到预期的政策目标。因此，政策方案要涉及政策资源的具体规定。政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。必要的经费和人力是政策执行的物质基础,信息是政策执行活动的必要条件，权威是政策执行的根本保证。
3．政策以外的因素
主要有目标团体、政策执行人员，执行机构间的沟通与协调等因素。
（1）目标团体对政策执行的影响。目标团体是指政策直接作用、影响的对象。目标团体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。政策制定必须要符合社会发展的客观规律，要代表人民群众的根本利益，或者政策需要目标团体行为的调适量要适当，以利于人们对政策的服从和接受。
（2）执行人员的素质和工作态度。执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。提高政策执行者的素养是至关重要的。
（3）执行机构组织间的沟通与协调。沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流，传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一。政策协调是管理组织为了顺利实现政策目标，而谋求自身统一和谐、谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。协调也是保证政策有效执行的条件之一。
（4）政策环境。何一项政策的执行都要受所处社会环境的影响和制约。适宜的环境当然有助于政策的有效进行。不适宜的环境必将妨碍政策的顺利实施。影响政策执行的环境因素主要有，政治环境、经济环境和社会心理环境。
第八章 政策评估
1．什么是政策评估？政策评估的意义何在？
政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。
政策评估作为一种对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策运行过程这一有机链条中的重要一环。政策评估对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意义深远。概括地讲主要表现于以下几个方面：
（1）政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径
任何一项构思精良，经多方论证认定是无懈可击的政策投入运行以后，究竟有没有达到预期目标，产生预期效果，或产生了哪些非预期的连带的效果，这都需要我们进行科学的评估工作。也就是说，评估人员要密切关注政策执行的动向，搜集相关的资料和信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以确定该项政策是否有好的效果，执行过程是否效率很高以及其效益所在。
（2）政策评估是决定政策去向的重要依据
一项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是应该继续、调整、革新还是终止,都必须必须建立在科学、系统、全面的政策评估基础上。
（3）政策评估是合理配置资源的有效手段
在政策实践中，政府的政策资源是有限的,但政府部门却要同时执行多项政策.只有通过政策评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，以便有效推动政府各个方面的活动。
（4）政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路
在现代社会，国家管理活动中重要的一环就是政府利用政策来调整、组织社会生产和社会生活。政策评估正是使决策迈向科学化民主化的必由之路。
3．简述政策评估的过程及方法。
（一）准备阶段
1、确定评估对象。确定评估对象实质上是解决评估什么的问题。要清楚地划出一项政策作用范围的边界并不容易。同时，并不是任何政策在任何时候都可以而且有必要进行评估。因此，精选评估对象才能使评估收到最佳效果。
2、制定评估方案。这是政策评估准备阶段最为重要的一项工作。评估方案设计的合理程度直接关系到评估质量高低和评估活动的成败。评估方案必须以书面的形式系统、详细地说明以下内容：第一，阐述评估对象；第二，明确评估的目的、意义和要求；第三，确定评估标准。评估标准通常体现为评估指标体系，它决定评估类型和评估方法；第四，确定评估的内容、范围；第五，评估的场所、时间和工作进度等问题。简言之，评估方案应将评估的五个基本要素，即评估者（主体）、评估对象（客体）、评估目的（出发点）、评估标准（准则）和评估方法（手段）都包括在内，使它们共同构成一个完整的政策评估系统。
3、挑选和培训人员。
（二）实施阶段
实施评估阶段关键是一些具体调查方法和评估方法的运用，该阶段的主要任务有：
1、利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。
2、综合分析政策信息。就是要在收集信息的基础上对那些有关政策的原始数据和信息资料进行系统的整理、归类、统计和分析。
3、综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。
（三）结束阶段
结束阶段是处理评估结果、撰写评估报告的阶段。必须做好两个方面的工作：撰写评估报告和总结评估。评估报告除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议以外，还应包括对评估过程、评估方法和评估中一些重要问题进行必要说明，对评估工作的优缺点进行总结，为提高今后政策活动水平服务。此外，结束阶段还要注意妥善处理决策者与评估者之间的分歧，实现决策者与评估者之间对评估报告的最大限度的协调。
5．政策评估面临哪些困难？如何推进政策评估事业？
对公共政策做出系统和全面的评估，面临着重重困难与障碍，这突出地表现在下列几个方面：
（1）政策评估的不确定性
（2）政策效果的不确定性
（3）政策资源的混合和政策行为的重叠
（4）政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定
（5）评估信息和评估经费缺乏
（6）有关机构和人员的抵制
应从以下几个方面着手推进我国政策评估事业：
（1）提高对政策评估工作重要性的认识
首先,让全社会，尤其是政策部门充分认识到政策评估的意义。其次，必须端正政策评估的指导思想，坚持全面客观、公正公平地开展评估工作，以求最大限度地发挥评估的“建设性”功能，为实现决策的科学化和民主化服务。再次，要认识到评估工作的改进与发展是一个循序渐进的探索过程，推进我国政策评估事业的发展既不能“裹足不前”，也不能“鲁莽激进”。
（2）建立独立政策评估组织
一是规范、健全官方的政策评估组织。二是大力发展民间的政策评估组织，并使之逐渐成为政策评估的重点。三是加强专业评估人员队伍建设。
（3）政策评估的制度化
首先，实现政策评估的程序化。
其次，建立政策评估基金，解决评估经费来源问题。
最后，重视评估信息的反馈和评估结论的消化、吸收。。
（4）明确政策目标、精选评估对象
进行政策评估时必须回顾、审视当时的政策目标，了解某项政策的初衷，尽可明确政策目标。同时要精心选择评估对象。在从事评估工作时，就必须慎选评估对象。
（5）建立健全政策评估的信息系统
要在政策过程的开始阶段就建立政策信息系统，对政策信息的收集、加工、交流和使用进行理论研究和总体设计，以便于改进评估系统，使评估活动更科学有效。
（6）引入科学的评估理论、方法和技术
借鉴国外先进的评估理论和实践经验，引入科学的评估方法和技术,使公共政策理论本土化，普及这些先进的理论。
第九章 政策监控
5．联系实际，谈一谈如何进一步完善我国的政策监控机制。
为了完善我国政策监控机制，可以采取如下的对策措施：
（1）强化立法机关和司法机关的监控功能。作为人民利益的代表，权力机关及司法机关有必要也有能力加强对政府政策的监控，使不合理政策得于终止，科学的政策得于被采纳和执行，使人民的利益得到保护和增长。
（2）建立健全法律体系。要用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节。一方面要加强立法工作，使公共政策的运行有法可依；另一方面要加大执法力度，使公共政策依法运行。这同时也为对公共政策的监控确立明确的标准，从而使得政策监控具有权威性。
（3）制定可行的制度程序与具体的实施细则。这是使法定的权力进入可操作层面的关键性步骤。主要任务是以法律、法规的形式明确政策监控的主体、地位、性质、作用、职权、基本原则、监控对象、监控范围等。只有这样才能使各监控主体的权力不再仅仅是象征性的。
（4）提高监控者的素质。这包括对具体进行政策监控的工作人员的素质提出一定的要求，对他们进行培训，或者组成由有关专家组成的、针对某个特定问题的、临时性的委员会等。
（5）完善政策监控的辅助手段。这包括建立财产申报制度、建立法定的信息中心、扩充工作人员等。此外，可以学习英国的做法，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，使中央政府对地方政府的政策监控有更大的影响力。
（6）建立条块结合的政策监控模式。鉴于我国的实际情况，应当条块结合，改变目前以块为主的状况。例如，使党的纪律检查委员会受上级党的纪律检查委员会和同级党委的双重领导，以上级纪委为主的体制；使人民法院和人民检察院受上级人民法院和人民检察院的直接领导等。
（7）加强公众和大众传媒的政策监控。公民的政策监控有着其它主体的监控所无法替代的地位和作用，它既促使国家机关及其工作人员有效制定、执行公共政策，又使民意得到反映，保障公民的合法权益、民主权利。人民是国家的主人，人民有权向政府提出建议、意见、批评等，有权向政府反映社会问题和了解政府运作过程。党和政府应当为人民群众的政策监督创造各种便利，广开监督渠道，激发广大人民监督的极性。社会舆论可以及时反映广大人民群众对公共政策的态度，对政策监控有重要作用。因此，应当使新闻媒体尽量多反映百姓心声，这样既有利于群众反映对政策的意见和看法，也有利于政策制定者及时获悉民意，科学制定政策解决社会问题；新闻媒介对政策的监控也能对政府形成较强的压力，促使政府更科学有效地制定和执行政策。
第十章政策终结与周期
3．政策终结的主要障碍有哪些？如何加以克服？
政策终结并不是向人们想象的那样是自然而然的结束过程，而是一种需要采取行动的过程。由于政策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终结碰到许多困难或障碍。了解这些问题和障碍的所在，有助于采取合适的终结策略。
1. 相关者的心理抵触
“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策执行者。政策制定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误；政策执行者不愿意看到政策的被终止；政策受益者不愿意既得利益受到损失。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。
2. 现存机构的持续性
政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在三个方面：（1）机构的惯性。当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时，一种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性，使它本能地反对任何变化的要求。（2）机构的生命力。机构如同人一样，生存的能力很强，“某一机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在的条件和支持”。当政策终结危及到组织机构的生存时,它会千方百计地减轻所面临的压力,或改变策略,或调整结构,想方设法地延续政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影响。（3）机构的动态适应性。在评估者眼中，机构是相对静态的。但是，机构本身却有一种动态的适应性，可以随环境和需要的变化而产生变动，甚至能针对政策终结的各种措施来调整自己的方向，使终结计划夭折或破产。正如查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中所指出的：“组织机构是动态而不是静态的，它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”这就导致增加终结的困难。
3. 行政机关的联盟
执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结;另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的行政机关“一旦它们结成一个共同体，就能有效地威胁政策终结行为”，使政策终结无法进行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动，它们可以利用自身有利的地位影响公共政策。
4. 利益集团的阻碍
由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。西方公共选择理论证明，利益集团的力量很大，他们总能左右公共政策，他们和政治家、政府官员互相利用，形成一个“铁三角”。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。拿深圳的二线关为例，它的无法终结，有一个最重要的原因就是利益集团的存在，这就是房地产商，由于长期以来二线关的存在，在深圳几乎形成了这样一种共识：住在关内要比关外高人一等，因此关内要比关外的房价高出一倍，撤关无疑是这些房产商不愿意看到的，也是由过分优越感的关内人士不愿意看到的。
5. 法律程序上的复杂性
任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序，政策终结也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。
6. 社会舆论的压力
“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会公共舆论，不能不对政策终结产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新月异，公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落，形成广泛的社会影响和巨大的社会冲击力。因此，西方国家称公共舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力，“当选的公共官员如果公然无视公共舆论，并且不把其作为他的决定准则中的一种，那么他简直是愚蠢透顶；而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物。”
7. 高昂的成本
政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是终结行为本身要付出的成本。本恩的12条建议中的第9条是接受短期内费用的增加（acceptshort-term costincreases）。有时，在短期内终结一项政策的花费要比继续这项政策的花费要多，比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会，或者对政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话：“舍不得孩子套不住狼。”为了以后的发展接受暂时的代价是值得的。
二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进退维谷，进即追加投资，只会造成更大的损失；退即不追加投资，要面对的是已投入的资金由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地；而政策投入的成本越高，终结者下决心终结的难度就越大。此外，终结有风险，对终结一项政策后的结果不确定。事实上，政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结的决心。
综上所述，政策终结的障碍可以归结为两类：一类是不可避免的障碍（逻辑上的障碍）。包括人们害怕变革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，机构的持久性，政策终结自身的成本和法律程序上的障碍。这或者基于人性，或者基于组织的特性，或者基于现代法治社会的要求。另一类则是政治上的障碍（非逻辑上的障碍），包括政府决策者责任的缺失，利益集团的寻租，舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在，但是可以通过提高行政者素质和责任感，加强立法和监督的努力来降低其作用力。
四、政策终结的策略
作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，加以妥善处理。所谓政策终结的策略是指在政策终止过程中智慧和艺术的运用，实质上它也是一种政治过程。本恩的12条关于政策终结的建议大部分是关于终结策略的，结合我国的政策实践，政策终结可以采取如下策略：
1. 重视说理工作，积极争取支持力量
为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。
政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，求得政府机构内外的人们的理解，以推动政策终结的实现。特别是一些涉及面较广的政策；扩大宣传，通过说理，消除人们的抵触情绪的策略。一项旧政策的终止，总会影响到一部分人的既得利益。为了减少阻碍，可以通过媒介广为宣传，说明理由，消除人们的疑虑，提高其思想认识，使他们明白该项政策的终结并不是某些团体或个人前途的丧失，而是改变劣境，寻求发展的新机会。
吸引社会公众参加对政策的评估，适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。这样可以使人们充分认识到旧政策的弊端，从而转向支持政策的终结。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际的检验。
可以采取争取第三方力量推动的策略。例如，争取上级政府、兄弟单位或中间力量的支持，以尽量减少反对力量。还可以利用个人威信，在一定的团体、机构中会有若干有较高威信的人，这些人具有较强的影响力。如果争取到这些人的支持，可以获取民众较高的信任，较为顺利推行政策的终结。
可以利用群体的规则、规范、压力、归属感和目标等来争取支持力量（这里的群体包括正式的工作团体和非正式的人群组织）。群体对其成员具有强烈的制约作用，运用好群体的一致性，可以有效制约部分成员的抵制作用。
注意利益补偿。对因政策终结利益上受到损失的群体给以一定的补偿和扶助，以减小组织、人员对政策终结的抵制。
做出必要的妥协。在遇到强大阻力时，例如反对力量结成了坚固的联盟，适当作些妥协、折衷，以更好实行政策终结，换取目标的实现。这也是现代社会多元化、民主化的一种体现。但在妥协中要把握的是：做到有原则、有条件的退让，要把握底线。
2. 旧政策终结与新政策出台并举
人们一般都不愿意看到政策终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。
国外学者在研究了大量政策和组织终结案例之后发现，终结更像是一个旅程而不是说就是目的所在，许多被终结的政策只是被继承或者替换了。也就是说，在旧政策终结后，及时出台新政策来替代，以免出现脱节，引起形势失控。一些具有重大影响或者关系到广大人民切身利益的政策常常就是运用这种方式。例如，1997年我国废止了原来实行几十年的单位福利分房政策，为了尽量减少震荡，国务院又相继出台了商品房贷款政策及住房公积金贷款政策。
3．选择有利的终结时机和焦点
考夫曼在《时间、机遇和组织》一书中认为，机遇对成功的政策终结至关重要。的确，选择恰当的时机是政策终结成功的一个重要因素。有时，政策终结成功与否完全依赖于时间和机遇。这种时机有：国家的重大政治事件的发生，战争的爆发，外交上的重要决议或因旧政策的执行所引发出的重大事故等等。在这种时机时，民众往往会高度一致，支持政府的决策。这种策略的另一种形式是“转移公众焦点”的策略，即政府将公众注意力的焦点引到另外的事件，以降低公众对政策终结的关注，进而减少终结阻力。这也是一些外国政治家们常用的伎俩。
将注意力集中在政策的错误和危害上，为人们展示一个终结应该终结的政策后的美好前景。终结的执行者有必要为需要终结的政策列出一份罪状，例如在美国的田纳西州的医疗政策被终结时，负责这一工作的部门（DFA）列出了它的四大问题：膨胀和不受控制，僵化，没有惠及贫穷者，滋长了人们对福利的依赖性，成本的增加大量需要税收的支持以至于不得不削减其他种类的公共服务。然后，指出了三条出路:增加税收，削减服务计划，从根本上加以改变。既然又这么多危害，结果这项医疗政策的终结很快得到了人们的支持。
4.“力场分析”、传播试探性信息与“闪电”策略
“力场分析”策略也叫做知己知彼策略。在政策终结前，必须斟酌政策终结的“政治情境”，即了解赞成或反对终结的团体的力量虚实，所持的立论基础，所获得的支持程度及可使用的资源等。这样就需要加强社会调研，及时获取反馈的信息以了解民众心态，估测所涉及的地方和利益团体的影响、损失程度，从而做到心里有数，沉着应对，削弱反对势力，扩大支持基础，顺利实现政策终结。
所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。
保密或“闪电”策略。一些事关重大的政策，从国家、民族整体利益的长远角度出发，贻误了就会造成严重后果或错失良机；而预期该政策的终结因各种因素影响，如放出试探信息采取渐进措施反而可能遭到强大阻力时，政府就事先对有关信息保密，忽然宣布某项政策终结，运用政府强制力予以推行。过后，政府往往向群众强调要服从大局并极力予以安抚。
5.正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系
正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，具体的要求是：
一是要处理好政策稳定和政策发展的关系。政策具有稳定性的特点，朝令夕改会令公众反感。它是与政治、经济、社会的稳定是息息相关的。同时，政策是一个动态过程，“它不仅仅是一项决议，而且包括目的、计划、规划以及实现它们的程序。”因为政策问题和政策环境是时时在改变的，政策应当适应形势的需要，所以政府的政策要因地、因时制宜。
二是应同时处理好被终结的旧政策与其它相关的政策的调整。一项政策一般不是孤立的，而是与多项政策相关。而新政策的出台，也应做好各种辅助政策的制定。例如，中国政府实行国有企业改革，打破原来的职工铁饭碗制度；同时，为了保持社会稳定，各级政府出台了许多配套政策，对下岗工人实行各种优惠措施，鼓励再就业，最大限度地消除国企职工的抵触，保持了社会稳定。
三是注意保留原来政策中富有成效的、合理的部分，以尽可能地保持稳定，实现发展。事实上，大多数政策是在原有政策及其后果的基础上产生。正是在这个意义上，查尔斯·林德布洛姆认为决策是渐进的，公共政策不过是政府活动的延伸。决策者通常是以现有的合法政策为主，在旧有的基础上把政策稍加修改。因为一种和以往政策越不同的方案，就越难预测其后果；一种和以往政策越不同的方案，就越难获得一般人对这项政策的支持，其政治可行性就越低。
总之，政策终结很少出于经济的评估的考虑，终结行为是高度政治化而又难以实施的；成功的终结需要争取终结的反对者的合作；终结经常大多来源于理念的革新；终结和政策的再生如影相随；终结是否成功难以预料；终结处于一个“有多少人支持，就有多少人反对”的尴尬境地。
