爱华网浅析我国农村村民自治制度
内容提要：农村问题、农民问题始终是中国革命和建设的根本问题，如何组织农民，使农民掌握自己的命运，当家作主，建设新的生活，是每一个关注中国农民问题的人应当认真研究的重大课题。本文就中国农村的村民自治制度的形成，存在的问题以及对策进行论述，在充分理解中国农村的村民自治制度的基础之上分析问题并且提出解决的方法，以促进中国农村村民自治制度的不断发展和完善。
关键词：中国农村 村民自治制度 形成背景 特点问题 对策
80年代，当人们较多地关注着城市知识层对某些热闹的民主形式的追求之时，却很少注意到以村民自治为主要内容的民主化进程正在广阔的乡村田野悄然地兴起，以致于90年代中期，不少人士为村民自治的发展和成效而惊呼:中国农村出现了静悄悄的民主化“革命”，颇具创造性和独特性的中国农村村民自治从此引起了社会广泛的关注。
中国农村村民自治体制的形成背景
中国农村村民自治体制的形成有着很深的社会经济背景。在中国，农村的生产资料为集体所有，农民个体与集体联系紧密。基层自治组织所要处理的公共事务除了一般社会事务外，还有集体经济事务以及协助政府办理政务。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会一般设在村民生活联系紧密的自然村。但是由于经过20多年的人民公社体制，实行集体财产“三级所有”，人们习惯将原生产大队作为基层单位。因此，在全国大多数地方则以生产大队为基础建立村委会，以生产小队为基础建立村民小组。村委会的设立显然受集体财产的继承和统一的集体组织管理的影响。因此，《村民委员会组织法》最初给村委会规定的任务达10项之多。审议该草案时，有人提出，村委会的任务太多，难以承受，与其群众性自治组织的性质不符。后来通过的《村民委员会组织法》将村委会的任务有所减少，主要是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但中国农村的公共事务内容相当丰富。所谓“从出生(计划生育)到坟墓(殡葬改革)”，“从生产(发展经济)到生活(家庭纠纷、村户卫生等)”都是其管理的范围。作为自治组织的村委会还必须处理诸如管理村民集体所有的土地和其它财产，发包土地，兴建和管理集体经济组织和公共设施等经济事务，并且要协助政府办理传达贯彻国家政策法令、落实政府计划和农民上交税款等诸多政务问题。因此，村民自治组织兼具一定经济和行政功能。在这种情况下，农村的村级范围只有，也只能有一个群众性自治组织体系。如果有多个自治组织体系存在，就难以统一履行经济和行政职能。道理很简单，土地的承包者可以是多个人，而发包者只能是一个，政务的承受者可以是每个村民，负责传达和贯彻落实政务者不可能太多。所以，中国农村村级范围只有一个村民自治组织体系，村民与这一组织体系的联系亦特别紧密，农村居民几乎无可选择地自然成为自治组织的一个成员。在这一背景下，村民自治组织面对的事务之多，作为自治主体的村民与作为自治组织的集体之间的联系之紧，都是世界上少有的。这一方面意味着中国农村村民自治的必然性，因为只有农民广泛参与才能共同处理好众多的公共事务；另一方面也意味着中国农村村民自治的艰巨性和复杂性，要使每个村民都能根据法律自主处理好众多的事务，毕竟要经历一个长期的过程。这也正是中国共产党在推进村民自治的进程中十分审慎的重要原因所在。
中国农村村民自治体制的特点
村民自治是中国共产党人在马克思主义指导下，根据中国国情对民主道路和形式的一种探索，是亿万农民群众在中国共产党领导下对民主形式和途径的主动选择。为了推进社会主义民主政治建设，使广大人民群众有更多参与管理国家和社会的渠道和机会，中国共产党人充分肯定了农民群众创造的村民自治形式，并将其制度化，使之成为党和国家对农村有效领导的重要方式。村民自治继承了马克思主义关于自治是社会参与国家、社会制约国家，发展社会主义民主一种形式的思想；同时，它以村民作为自治的主体，将村民自治作为基层人民群众直接行使民主权利的形式，又丰富和发展了马克思主义自治理论。
中国农村的村民自治作为中国特色社会主义民主政治的一种形式，具有鲜明的独特性，村民自治属于基层社会生活的人民群众自治，是一种基层直接民主制度。其突出特点是:
(1)自治的主体是农村人民群众，而不是地方。不可将村民自治与带有地方自治性的“村自治”相提并论。
(2)自治的内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策。这与地方自治和全社会自治的范围有很大的区别。
(3)自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能。自治组织根据有关法律行使自治权，办理公共事务，主要手段是非暴力强制性的。作为政权机关的地方自治组织拥有国家政权一般都具有的强制性的管理手段。
(4)群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。
中国农村村民自治的本质是人民群众自治。这一形式有利于人民群众直接参与基层社会事务管理。它所体现的分权原则，不是中央和地方的分权，而是国家和社会的分权，即将国家过分集中的权力下放给人民群众，这种直接民主并不排斥和否定国家集中统一领导，反而以国家集中统一领导为条件。具体表现为村级自治组织要接受乡政府的指导。在村级组织中，以中国共产党的基层组织为核心。这样既可以充分发扬民主，又不排斥和否定国家的集中统一领导。因此，中国农村的村民自治制度与国家的民主集中制原则是一致的。
中国农村村民自治体制存在的问题和对策
江泽民同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。"尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。
现行的农村村民自治体制中主要存在以下六个问题：村委会服务功能弱化，“过度自治化"和“附属行政化"，基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威，村民自治缺少经验和各地工作不平衡，农民文化水平低、民主素养差问题和村民自治的社会法治环境差。针对以上问题，我们要看清问题关键所在，从以下六个方面着手努力，推进村民自治制度的发展和完善：
（一）、必须坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力。中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密，因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村"，大多是集体经济的“空壳村"。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
（二）、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化"和“附属行政化"问题，促进“乡政村治"格局的长期稳定和规范化运行。现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治"的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化"和“附属行政化"两种倾向。所谓“过度自治化"的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化"的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化"的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化"的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从三个方面进行努力。首先，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政"职责。其次，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。
（三）、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。"这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。
（四）、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进。提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治"和“基层直接民主"的原则精神，尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。
（五）、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体。村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。"
（六）、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化"和“附属行政化"倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。
跨入二十一世纪，面对我国政治经济继续飞速发展的大好形势，我们要努力保障和促进我国农村村民自治制度的不断发展和完善，在新时期新的国际环境中为我国的社会稳定和社会主义建设的伟大事业继续发挥更大，更好的作用。
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