爱华网引言
今年两会期间，争议已久的铁路改革方案最终尘埃落地。根据《国务院机构改革和职能转变方案》安排，撤销铁道部，分别组建国家铁路局和中国铁路总公司，实行铁路政企分开、政资分开。与铁路改革一道写入国家“十二五”规划纲要的盐业如何改革，再次成为行业内外关注的焦点。
本文从准公共产品基本理论出发，分析认为食盐具有典型的准公共产品特征，并简要概述同属准公共产品序列的电信、邮政、民航、铁路等行业改革，从而为我国正在进行的盐业管理体制改革提供思路和参考。
1 准公共产品基本理论
社会所提供的满足人们各种需求、可供人们消费的社会产品（包括物品和服务），按其在消费过程中所呈现出来的消费特征，可以分为公共产品（Public goods）、私人产品（Private goods）和准公共产品（Quasi-public）三大类别。
1.1 公共产品
公共产品亦称公共物品或公共品，是指与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或服务。1954年，萨缪尔森发表了论文《公共支出的纯粹理论》，给出了公共产品的经典定义。他认为，“公共物品是这样一些产品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分开地散布到这个社区里。”根据该定义，公共产品具有的两个本质特征：一是受益上的非排他性。即不能够阻止其他不支付代价的人对公共产品的进行消费，即使他们不支付任何费用同样够享受公共产品带来的益处；二是消费上的非竞争性。即个体对公共产品的消费不会影响其他人群从对公共产品的消费中获得的效用。
1.2 私人产品
私人产品是指提供给消费者个人消费或使用的物品或服务。与公共产品相比，私人产品具有截然不同的特征，即效用上的可分割性，消费上的竞争性和受益上的排他性的特征。一是效用上的可分割性。即私人产品可以做到分开消费者、区隔消费对象、累计消费数量；二是消费上的竞争性。即个体对私人产品的消费和使用，会直接影响其他人的消费和使用；三是受益上的排他性。即可以通过适当的技术和手段将某些消费者排除在私人产品的消费之外。
1.3 准公共产品
公共产品和私人产品是社会产品中的两种极端。但也有些产品同时具有公共产品和私人产品的某些特征，具有公益性和商业性的双重属性，称之为准公共产品（或混合产品）。美国学者布坎南首先对准公共产品进行了讨论和阐述，从而拓宽了公共产品的外延。布坎南认为，只要是社会团体或集体决定，为了某些公共利益通过集体组织提供物品或服务，都属于公共产品。准公共产品的基本特征是具有有限的非竞争性和局部的排他性，超过一定的临界点，非竞争性和非排他性就会消失，拥挤就会出现。同时，准公共产品还具有外部性特征，这类产品的外部性使其社会成本与私人成本，社会收益和私人收益相分离。
2 食盐具有典型的准公共产品特征
食盐是人们日常生活中不可或缺的必需品，对提高国民素质、推进国家繁荣、保障国家政治经济稳定具有十分重要的意义。我国历朝历代和多数外国政府对食盐都采取了严格的管制措施。食盐具有典型的准公共产品特征，不是单纯意义上的私人产品。可以从以下四方面进行论证。
2.1 食盐资源的国家所有属性
目前我国食盐资源开发、生产主要有三种来源：一是来自地下盐矿（井矿盐），二是来自海水晒制（海盐），三是来自盐湖（湖盐）。按照我国相关法律规定，无论是地下盐矿（矿藏）、海水、海湖等资源，都属于国家所有。因此，国家对食盐资源的开发实行严格的市场准入制度。
2.2 食盐产品消费的有限非竞争性
食盐是人们不可或缺的日常必需品，其消费具有刚性的特征。这种刚性正像人们需要国防保护安全一样，形成了公民食盐消费的有限非竞争性。从理论上讲，食盐资源具有无限性，一个人使用了食盐这一产品后，不会对其他人使用产生影响。即使因特殊原因造成食盐供应的局部性短缺，国家也可以通过政府干预的方式确保供应，保障公民平等消费食盐的权利。
2.3 食盐产品消费的非排他性
作为单纯的产品，食盐是可以做到分割、排他的；但作为一种消费权利，由于食盐的不可替代不可或缺性（这是食盐区别于其他任何生活消费品的本质特征），食盐消费是无法做到分割、排他的。在一个和平、平等社会，食盐的消费是集体进行、共同消费的，不可能做到只允许某一部分群体消费食盐，而禁止另一部分群体消费食盐（特殊情况下除外，如战争年代、不平等社会）。正是因为食盐消费的非排他性，各国对食盐一般都以公共安全为由进行一定的管制和调控，确保任何人在任何时间、任何地点都能买得起、买得到生活所必需的基本食盐产品。
2.4 食盐产品消费的外部性
我国是受碘缺乏病危害严重的国家。为消除碘缺乏病，保护公民健康，提高国民整体素质，我国实施了食盐加碘消除碘缺乏病这一基本公共政策（从理论上讲，基本公共政策也是一种公共产品），从而使食盐产品消费具有外部性的特征。公民通过食用食盐（碘盐），达到了满足生活必需，消除自身碘缺乏病的目的。据研究，我国食盐加碘政策实施以来，儿童的平均智商提高了近20个百分点。因此，食盐消费在给公民个人带来利益的同时，对于促进国民整体素质的提高起到十分重要的作用，而国民素质的整体提高又极大的提高了社会劳动生产率，推进了国家的繁荣发展，使全体国民受益。因此食盐产品消费的一部分利益又通过整个消费群体外溢给了社会。食盐产品的外部经济性特征，决定其具有公共产品的某些属性。
3 我国其他准公共产品改革基本情况
电信、邮政、民航、铁路等也都属于典型的准公共产品，而且与盐行业一样，实行行政垄断。这些行业的改革，对我国当前正在推进的盐业管理体制改革具有积极的借鉴意义。
3.1 电信改革
我国的电信管理体制改革主要围绕政企分开和产业重组展开。1994年7月，我国成立了由电力部、电子部、铁道部共同投资组建的中国联合通信有限公司，标志着我国放松了对电信行业的准入条件，拉开了电信管理体制改革的序幕。1995年4月，原国家电信总局进行了法人资格登记，变更为独立的经济法人，实行政企分开。1998年，邮政业务和电信业务分离。2000年，国家再次对中国电信进行了分拆，并向铁通、网通、吉通等3家企业颁发电信运行许可证，从而形成了中国电信、中国联通、中国吉通、中国网通、中国移动、中国铁通等六大巨头竞争的格局。2008年，电信产业再次重组，最终形成了中国电信、中国联通、中国移动三足鼎立的竞争格局。尽管电信改革逐年推进，但外界对电信行业高度垄断所导致的各种弊端的诟病从未停止，如何加快推进电信改革，仍将是我国“十二五”期间经济体制改革的一项重要内容。
3.2 邮政改革
1998年，我国邮政业务和电信业务分离。2005年，国务院批准邮政体制改革方案。一是实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全；二是改革邮政主业和邮政储蓄管理体制，促进向现代邮政业方向发展。重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；三是组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。从而迈出了我国邮政体制改革关键的一步。我国从上世纪90年代开始允许民营资本进入邮政领域。由于准入门槛较低，价格低廉，运行机制灵活，民营快递业快速发展，侵蚀了中国邮政的传统市场。据统计，1992年至今，我国民营快递公司从零发展到7000多家，占同城快递业务的80%、异地快递的60%。国际四大快递巨头占据了我国国际快递市场的90%。而中国邮政集团公司因市场占有率下降，收益减少，且因邮政更加偏向社会效益目标，基本邮递服务渐受冷落。为保护我国邮政安全，维护国家邮政安全，2009年通过的新《邮政法》，给邮政一定范围的专营权。但邮政的专营范围如何划定，至今仍是有关各方辩论的焦点，未有明确定论。
3.3 民航改革
我国1984年对民航实行政企分开，空管、机场、航空运输职能分离，成立了六大直属民航运输公司和十几家地方航空公司。2002年对民航进行新一轮洗牌，通过行业重组，合并成立了5大航空集团，其中3家航空公司（国际航空、东方航空、南方航空），1家航空保障公司，1家航空信息服务公司。同时，将外资投资航空公司和机场比例提高至49%，允许民间资本投资航空业。但由于三大国有航空公司机群占全行业85%以上，人员占全行业80%以上，国内市场占全行业80%，国际市场占全行业95%，仍处于高度垄断状态。且其费用高、服务差、航班延误率高等诸多问题，仍引起外界不满，进一步推进民航体制改革也成为我国当前垄断行业改革的一个重点，并列入“十二五”发展规划。
3.4 铁路改革
与盐业一并写入国家“十二五”发展规划的铁路改革于今年“两会”期间取得实质性进展。根据《国务院机构改革和职能转变方案》安排，实行铁路政企分开，撤销铁道部，铁道部一拆为三：一是将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；二是组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等；三是组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。有关专家表示，根据我国对铁道部分拆的构想，下一步国家将创造条件实施对铁路的行政垄断进行改革，如借鉴日本铁路民营化模式。
4 准公共产品理论对我国盐业体制改革的借鉴与启示
我国“十二五”规划纲要继续将推进行政垄断行业改革作为一项重要工作，明确指出“推进铁路、盐业等体制改革，实现政企分开、政资分开”。准公共产品基本理论以及我国电信、邮政、民航、铁路等同属准公共产品的行业改革历程，对我国盐行业改革提供了良好的理论指导和实证研究。
4.1 盐业管理体制并非不可改革，其基本方向为放宽准入、引入竞争、政企分开。根据准公共产品理论，推进准公共产品的改革，通常采取引入市场竞争机制，扩大市场供给的方式进行。而从我国电信、民航、铁路等垄断行业的改革来看，也都采取了这一普遍方式。因此，我国盐业管理体制的改革的基本方向也应该是实行政企分开，放宽对食盐销售主体和销售区域的限制，引入市场竞争机制。通过市场这只看不见的手，在价格机制、供求机制和竞争机制的相互作用下，实现盐业资源优化配置，规范盐业产、供、运、销秩序，最终实现完全市场化运作。
从盐业管理体制改革的具体进程来看，政企分开、政资分开的改革可以先行一步，待条件成熟时再逐步推进市场化改革。盐业体制改革的基本方向，从我国“十一五”和“十二五”规划纲要的具体要求中也可初见端倪。“十一五”规划指出，“积极稳妥地推进铁路体制改革；深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局，建立现代企业制度”；“十二五”规划则明确，“推进铁路、盐业等体制改革，实现政企分开、政资分开”。“十二五”规划只提到了铁路和盐业的体制改革，且把二者放在了同等重要的位置。随着铁路系统政企分开、政资分开的顺利实现，可以预见，下一个要解决的将是盐业体制。笔者认为，最迟在2015年之前，盐业政企分开、政资分开必将实现。
4.2 改革是一个逐步完善的渐进过程，不可能一锤定音、一蹴而就，宜分步实施、谨慎推进。改革难免涉及方方面面的利益，所谓牵一发而动全身。且由于盐行业上关国计下系民生，更需要谨慎论证、稳妥推进。从盐行业的特殊性看，盐行业改革的复杂性、艰巨性一点不亚于电信、邮政、民航、铁路等大行业。
我国现行盐业管理体制的核心目的就在于通过食盐加碘消除碘缺乏病，确保食盐安全和稳定供应，提高国民整体素质，着眼于社会效益和政治效益。因此，盐业体制改革必须以保障合格碘盐供应和确保食盐安全为基本前提，充分发挥其外部性特征。当前，我国消除碘缺乏病的形势仍然十分严峻。根据2011年全国碘盐监测报告显示，全国尚有13个省份的42个县居民户碘盐覆盖率低于90%，其中18个县碘盐覆盖率低于80%；仍有20个省份的83个县居民户合格碘盐食用率低于90%，未达到县级消除碘缺乏病目标的指标要求。海南省、西藏自治区、青海省、新疆维吾尔自治区等省（区）局部地区碘盐覆盖率长期偏低，碘盐推广普及任务仍然艰巨。同时，全国食品安全形势依然严峻，每年因工业盐中毒事件屡有发生。因此，无论盐业管理体制如何改革，食盐加碘消除碘缺乏病（必须确保碘盐覆盖率不低于90%）和确保食盐安全的根本目标不能动摇，社会效益优先的原则不能动摇，否则将是本末倒置，得不偿失。
4.3 盐业管理体制改革并非完全民营化，并不意味着国家可以放松管制。由于准公共产品基本都位于一些关系国计民生的重要行业和关键领域，实行完全的民营化，放松管制，很有可能造成市场失灵，从而影响国民利益，甚至危及国家安全。从我国实际看，无论是电信、邮政、民航、铁路的改革，国家都没有采取一放了之的态度。因此，建议在盐业体制改革过程中要加强盐业立法，进一步强化食盐加碘这一基本公共政策，建立市场规则，明确盐业企业的运营环境和规则，规范盐业行政管理部门的职能，加大对违法经营行为的处罚力度，确保盐业市场安全和普及合格碘盐供应。
4.4 准公共产品一旦引入市场化竞争，由于相对滞后于市场经济的运行机制、高昂的运行成本、低效的运行效率，原经营主体往往在竞争中处于劣势地位，甚至极有可能被市场新加入者所替代。这一点在其他垄断行业改革中已经得到验证。因此，盐行业要充分结合欧美国家盐业寡头垄断竞争机制，充分利用当前“后专营时期”，加快产业联合与重组，建立跨行业、快区域、跨所有制的大型企业集团，形成寡头垄断竞争机制，从而在市场化条件下仍能处于不败之地。
4.5 食盐的提供可以考虑采取市场提供和政府提供相结合的方式。因准公共产品在一定范围内的非竞争性，或者因为竞争不完全而导致在市场机制下会出现供给不足，准公共产品通常采取市场提供和政府公共提供相结合的方式。由于盐是一种重吨位、低价值的物品。根据市场经济规律，受经济利益影响，食盐经营主体将可能不会将碘盐运至老少边穷、交通不便的欠发达地区销售，或运到之后高价销售，造成老少边穷地区碘盐短缺或高价销售，以致该地区人群无法购买或无力承担。因此，国家对食盐的供应也不能一放了之。在绝大多数地区，食盐的提供通过市场化的手段解决。但在部分老少边穷地区，则宜采取政府提供的方式。如政府可以在老少边穷地区建立碘盐补偿机制，对当地居民采取现金转移支付或实物转移支付的方式，免费发放碘盐。从而确保老少边穷地区碘盐的安全供应与防治碘缺乏危害工作的持续推进。
