爱华网摘要：财产申报与公开制度之所以迟迟不能推进，就是因为其中有很多问题未能达成共识。本文从财产申报与公开的主体，财产申报与公开的程度，申报与受理机关的确定，官员的灰色收入与公众的容忍度之间的关系，以及相关配套措施等方面展开论述，试图揭示官员财产申报与公开制度的阻力——也即既得利集团的利益取向和社会的稳定之间存在的张力，并为官员财产申报与公开制度的推行提供有益的启发。
关键字：官员 财产
一、财产申报与公开的主体如何确定。
根据国外的经验，财产申报与公开的主体范围较广，一般是所有公职人员。但是在一些国家也有例外，如美国、日本和法国。“根据美国《从政道德改革法》等法律法规，包括总统、副总统、国会议会、联邦法官在内的立法、行政和司法机关中一定级别以上的官员，必须按时公开申报期财产收入。”[1]《2010年规定》中确定的申报主体：（1）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职）的干部；（2）人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；（3）大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。根据国内的试点经验，我们发现财产申报与公开的主体也是别具特色，这与我国的国情有关。比如，新疆阿勒泰申报主体是副县级干部和有实权的科级干部；湖南浏阳是拟提职官员（正科级）；广东珠海是党政“一把手”，湖南湘乡申报的主体范围相对较广，包括市委书记、人大主任、市长、政协主席、常委、公检法“一把手”以及所有县级干部。
对财产申报与公开的主体的确定，一方面要考虑到权力主体的公共性，另一方面要考虑到当下的现实问题。屠振宇认为，在申报主体的范围上，应以职位与公众密切关联的“公共官员”为限。[2]因此，财产申报的主体应当包括：选举产生或选举决定的政府官员和人大代表；担任领导职务的公务员；掌握一定公共权力和利益资源的非领导职务的公务员；曾经做出重大决策或使过重大责权的公职人员。当下的现实问题是官员普遍不愿公开财产状况，这一方面可能是官员当心隐私权失去保护后会带来一些不必要的麻烦，另一方面也表示官员确实存在多多少少的灰色收入。鉴于这两方面的考虑，财产的申报与公开要不应在所有公职人员中展开，而是要首先在“一把手”和拟提职官员中展开，形成惯例后，再逐步推进，直到覆盖所有与公众密切关联的“公共官员”。
二、财产申报与公开的程度如何确定
在这个问题上，一般采取两种形式，内部公开和外部公开。内部公开指的是通过公告等形式在本单位范围内做公开，也有针对国家安全机关等特殊部门做秘密公开；外部公开指的是通过网络、报纸等形式向社会公开。从我们国家的试点经验来看，有的采取了内部公开，如浙江慈溪，宁夏银川；有的采取了外部公开，如新疆阿勒泰，广东珠海。中央党校教授林喆对单位内部公开的做法表示赞同。“我们提议的是同级公示，因为同级收入和认知都差不多，容易发现问题，第二，同级之间本身有竞争，一旦瞒报谎报漏报更容易揭示出来，”一下子把所有内容向全社会公开，效果不好，有可能引发隐私问题。北京大学法学院教授姜明安教授认为，公职人员的隐私权问题必须让位于公众利益[3]。比较折中的办法是“不同层级的官员，公开程度和公开范围应当有区别。什么层级选举的官员就应当在什么范围内向社会公布财产情况。”[4]而事实这很难操作，因为信息会流动，在一定范围内的公开就等于在全社会的公开。值得重视的是无论内部公开，还是外部公开，都出现了老百姓零投诉、零异议的现象。“中国人民大学廉政研究中心毛昭辉表示老百姓对官员公示的数字其实没有概念，往往很难看出其中的问题。”[5]实际上，这就涉及到一个申报与受理机关的问题。
三、申报与受理机关的的确定
各国关于申报与受理机关的模式主要有两种。一种是申报与受理机关一体，为大多数国家采用；另一种是申报与受理机关分开，如韩国。根据我们国家的试点经验，申报与受理机关都是各级人事部门或检察部门，如纪律检查委员会、监察局。申报与受理机关同体的做法很容易出现瞒报的现象，也不利于社会监督。笔者认为，在我国申报与受理机关应该分开。特别是要充分发挥人大以及纪检委在申报与受理中的作用。对于通过人大选举产生的干部，要有人大成立专门机构，受理官员的财产申报，并由纪检委牵头，群众代表、财务部门、银行以及媒体记者等参与来进行核查，最后通过司法机关问责。
四、官员的灰色收入和公众的容忍度
有人说，官员财产申报与公开制度之所以难以推行下去，在于该制度往往会触及很大一部分官员的核心利益，而不是少数。这种核心利益当然指的不是公务员的工资，而是工资之外的灰色收入。社会对于官员的灰色收入普遍不满。特别是再加上媒体的渲染，财产公示有可能引发社会动荡，这是执政党和政府最不愿看到的。黎川纪委副书记杨应庚用杨用“饭一定要吃，但吃太饱会伤胃的”来形容他对媒体的看法。“媒体吹得太高，群众的期望太大，会抹杀公示的效果。另外，我们本来可以改善的，但媒体非议指责太多，一个很好的事情就可能被扼杀了。”所以这里存在的难题是，一方面要逐步推进财产申报与公示制度的运转，另一方面要避免引舆论而引发的社会动荡。韩德云曾表示“如果全面推行官员财产申报，应给予官员一个豁免期，比如三年。在这三年中允许官员申报的数字稍有误差并改正。在这段时间里，官员主动上缴非法所得的，尽量减轻罪责。三年后出现问题的，将依法严惩。”[6]
笔者认为，要克服这个难题，就必须合理确定申报主体。“一把手”、拟提职官员和裸官的财产状况，要向社会公开，这是因为“一把手”对于一个组织具有关键性的作用，所谓上梁不正下梁歪。如果“一把手”的财产不能面向社会公开，那么其权力的行使很难得到有效地监督，而造成的影响也是极其严重的。对于那些存在问题的“一把手”要坚决地予以问责。对拟提职官员的财产进行审查就是从源头上对官员对财产进行监督，这种监督的长期进行有利于净化整个公务员系统。再则，对于其他官员，一方面要在一定范围内有限申报，确实存在问题的要通知其在规定的时间内主动上交来源不明的财产，并对相关官员的信息做妥善管理。对于未在规定时间内主动上交来源不明财产的并被人民群众反映存在问题的官员，负责申报与公示的相关部门要予以调查、问责。
这种有限公示和面向社会公示相结合的办法，有利于克服上述难题。
五、官员财产申报与公开制度的功能
对该项制度，我们应该有什么样的期待呢？当然，这一制度是针对官员有可能产生的腐败设计的。但该制度对反腐能发挥多大的功能取决于该制度的结构如何。所以，这里涉及到另一个问题，官员财产申报与公开制度应该包括哪几个环节？反腐专家王明高说，一个完整的官员财产申报制度应该包括“申报对象—申报—公开—监督—问责”五个环节。[7]林喆认为，这一制度应该包括四个环节：对于申报内容的审查，对于申报结果的公示，对谎报、瞒报行为的惩治，信用记录环节。[8]从这些观点来看，该制度不仅包括预防腐败的功能，而且还包括查处腐败的功能，涉及到多个部门的联合行动。也有人认为，不应对官员财产申报制度有过分的期待。人大代表韩德云就表示“这个制度本身是预防的制度，不是个查处腐败的制度。”这种认识也并非没有意义，这种预防意义上的制度，便于推行，也有利于降低公众对制度功能的期待。根据这种有限功能的推定，制度结构本身也不应包括惩治、问责、信用记录等环节。从长期来看，这项制度要想得到良好的运转，必须保证后续的惩治环节得到落实。只有逐步让官员的财产状况透明化，才能说明该项制度的功能是健全的。
六、财产公示制度的配套措施
中央纪委副书记吴玉良表示任何一项好的制度，要想行得通、办得到，一定要有一个配套措施和一个水到渠成的环境。对于财产申报制度，我们感到有两个方面的条件是欠缺的：一是要建立起社会的诚信体系，二是信息统计体系。没有这两个体系的建立，我想这项制度实行起来是比较难的。[9]清华大学社会学系教授孙立平认为，所谓的配套制度只是官员财产申报制度久拖不决的一种借口。
孙立平教授认为，在官员财产申报制度建立的初期，财产申报的主要作用是“录以备考”。也就是说，在初期，出现瞒报、走过场等情况都没有关系，只需严格要求申报人对自己的申报负责，并辅之以公开和舆论监督两种手段，鼓励公众举报、揭发即可。这样一来，一些瞒报、走过场的问题很快就会解决。而配套制度的建立与完善则是一个相对长期的过程。孙立平表示，官员财产申报制度的出台，不取决于技术性过程，而是取决于社会力量的博弈，取决于社会对既得利益的阻止能力。反腐败必须诉诸社会，如果没有来自社会力量对权力的监督，反腐目标很难实现。官员财产申报公开制度其实并不是一件多么复杂多么困难的事情。[10]
笔者认为，财产申报与公示制度的出台之所以一拖再拖，一方面是官员中既得利益集团的阻挠，另一方面是制度出台后有可能带来的是社会震荡。吴玉良所说的诚信体系，并非一朝一夕能够建成，而如果这种诚信体系是针对官员的，那么它又有什么意义呢？官员的诚信体系，必须是建立在社会的监督之上的，而不是依靠官员的自觉性。况且诚信体系的不健全，本身就是官员不能如实申报造成的，而不是社会的问题。至于信息统计体系，我想这是一个已经可以解决的技术问题。
结论
任何一个制度的出台，都是对多方利益的调整，使之能够保持一个相对平衡的状态。上述提到的六个问题，无不是在利益平衡的问题上出现了困难。财产申报与公开的主体的确定，意味着利益主体的相互妥协，要对所有官员进行财产公示是不可能的，而且还有可能导致制度的夭折。如果先从某些相对容易突破的岗位入手，不仅可以消除一部分阻力，还可以形成经验和惯例后全面展开。财产申报与公开程度的确定，表面上看起来是隐私权的问题，而实际上官员的来源不明的财产受到了威胁。我们主张申报与受理机关分开的，也是考虑到同一个机关有可能造成监督的低效或失败。低效率或失败的监督也就意味着制度的失败，而制度的失败就是官民利益冲突的越演越烈。我们提出让多方利益主体加入到官员财产的审查中来，也是为了避免任何一方做出倾向自己利益的决定。社会对官员的灰色收入深恶痛绝，但是对官员财产不透明的状态仍能保持一定的克制；而如果让整个公务员队伍的财产透明化，很有可能会引发社会动荡，而社会动荡是整个社会都要付出代价，谁的利益都不能保全。我们可以对该项制度的功能寄予厚望，但这个厚望不应该是对所有贪官污吏的彻底肃清，而是要在制度框架内，相关程序的指引下，从局部到整体，一步步地推动财产的审查与公示中的每一个环节，最终促使公务员队伍廉洁奉公。制度出台的配套措施，是不是一个问题？配套措施的确很重要，但是一味地强调配套措施，而不在制度上下功夫，是不是有点舍本逐末，掩人耳目的味道？二十年前提配套措施还不健全，说的过去；在今天，只能说要等到配套措施健全了，财产申报与公开制度永无出台之日。以配套措施不健全为借口，实质是官员中的既得利者没有勇气在阳光下晒晒自己的财产。
[1] 颜玉华，关于财产申报的国外立法经验[N]，理论导报，2010年2月.
[2] 屠振宇，财产申报制度中的隐私权保护[J法商研究，2011年第1期.
[3]薛梅，财产申报制度在我国的进展及前景[N 新视野，2011年1月.
[4] 董建萍，官员财产申报:改革趋势与制度建构[J国浙江省委党校学报2009年第3期.
[5] 童大焕，官员财产公示为何多为零投诉[J]，四川统一战线，2010年11月.
[6]李勇钢，全国人大代表韩德云：官员当面都说不反对财产公开（2012年3月2日）.http://news.ifeng.com/mainland/special/2012lianghui/yulu/detail_2012_03/02/12908489_0.shtml）
[7]本刊编辑部， 官员财产公开需“一步一步”向前走，财经热点，2011年6月.
[8]林喆，当代中国官员财产申报制度建立的难点及对策[J]，中国党政干部论坛，2009年第9期.
[9]周英峰、颜昊，中纪委：实施财产申报制度尚欠缺两方面条件（2011年6月22日），http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2011-06/22/c_121571487.htm
[10]李勇钢，全国人大代表韩德云：官员当面都说不反对财产公开（2012年3月2日）.http://news.ifeng.com/mainland/special/2012lianghui/yulu/detail_2012_03/02/12908489_0.shtml）
