爱华网国有土地使用权协议出让方式再认识
协议出让国有建设用地使用权，是指市、县国土资源管理部门以协议方式，将国有建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。
协议出让与招标拍卖挂牌出让一样，都是法定的出让形式。与招标拍卖挂牌出让相比，协议出让的特殊性主要在于：土地使用条件特别是土地价款，是由国土资源管理部门与用地者共同协商确定的。除此之外，在出让的主体、年限等确定上，招标拍卖挂牌与协议并无不同。
一、对土地协议出让方式的理解和再认识
协议出让既是出让的具体方式，也是一种资源配置方式。在对协议出让方式的理解上，一种观点认为，只有招标拍卖挂牌出让才是市场的，协议出让是非市场的，应当完全否定协议出让，以招标拍卖挂牌出让方式取而代之。这种观点是片面的。
首先，在规范的市场经济条件下，协议方式也是市场交易的方式。所谓的协议用地方式，就是买卖双方平等的讨价还价方式。应该说，在信息完全对称条件下，市场用买卖双方直接讨价还价的方式形成的价格，也是均衡价格。
其次，土地有偿使用制度改革过程中产生的协议出让，尽管相对于划拨方式，已经有了实质性的进步；但由于存在政府以各种方式干预市场，出让信息不对称，协议出让中的行政色彩比较浓，使协议用地方式的价格随意性很大。亦即看人回话，有的给低地价，有的给零地价，有的给负地价，从而造成不同的市场主体不能平等的在土地市场获得土地使用权。这种形式的协议出让，显然不能说是市场的。
再次，许多市场经济发达的国家和地区，协议是市场交易的主要形式，这些地方的土地供应土地交易也大多采取协议方式。比如，澳门土地供给的基本制度就是协议用地，但是，由于澳门有一套完整的市场规则，澳门的协议用地不仅基本体现了公开、公平、公正交易原则，而且在遏制政府操纵土地市场价格方面，发挥了重要作用，从而确保了澳门土地价格和澳门实体经济基本耦合，使澳门经济没有因为土地价格的大起大落而发生严重的经济社会动荡。欧美等国的土地、不动产交易，甚至大量其他资产的交易行为都是通过协议达成的，只是在这些国家市场比较成熟，交易双方信息对称，协议价格体现了市场水平。
最后，协议供地方式是否偏离公平交易的市场制度的设计目标，并不在协议用地方式本身，而是在于协议用地机制运行的机制基础。只要机制基础合乎市场经济运行的要求，无论任何国家或地区，无论任何的所有制性质，都可以确保协议用地维护公开、公平、公正的市场交易原则。
二、现行协议出让方式的基本特点
（一）协议出让方式的建立和完善
随着我国市场经济体制的逐步建立和发展，国土资源管理部门多年来一直致力于土地市场的建设和规范管理。但是由于我国土地使用制度的特殊性，政府及其主管部门在宏观调控资源配置、管理市场秩序的同时又是土地使用权出让的主体，作为交易的一方参与市场活动，这种双重地位只有通过完善的制度建设来予以明确，以保证责、权、利分明。正是基于这样的认知，国家对国有建设用地使用权协议出让的市场化制度和政策设计十分重视。在现有法律法规基础上，2003年，国土资源部发布实施了《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部21号令），明确了协议出让国有建设用地使用权的范围、原则和程序，2006年，又发布实施了《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号），进一步细化了协议出让的范围、原则、程序，建立和完善了国有建设用地使用权协议出让制度。
《协议出让国有土地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规范》的发布实施，是我国土地市场制度建设的重要一环，体现了国家规范和发展土地市场的决心，也是规范现行协议出让方式体现市场交易的保障。
（二）现行协议出让方式的基本特征
协议出让国有土地使用权之所以引起很多问题，主要是由于其交易过程不公开、交易价格确定不公平、交易行为随意性太大和不公正等，缺乏市场机制的竞争性，缺乏社会监督的约束作用。综观《协议出让规定》和《协议出让规范》的基本内容，明显地表现出市场交易所要求的公平、公开、公正的特点，使协议出让这种非竞争性的交易方式具有了市场机制的作用规律。
1．遵循市场机制，强调公平性
政府出让土地使用权，从本质上来说是一种经济活动，在市场经济条件下，任何经济活动均应遵循经济规律，在公平交易基础上遵循价格机制，不能说政府参与经济活动就可以单方面确定交易方式、交易价格，这不符合市场经济规律。在协议出让制度中，明确提出，“同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让”，改变了过去单纯按照土地用途确定出让方式的规定，为更多的投资者提供了公平竞争的机会。《协议出让规定》还明确提出，“政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议”，强调了在不低于出让底价前提下的双方协商定价的过程，避免了过去操作中政府单方定价的不合理性、不公平性。
2．重视信息公布，强调公开性
在协议出让制度中，明确提出政府要向社会公众公布政府出让国有土地使用权信息，具体包括两项内容：一是市、县人民政府国土资源行政主管部门编制并经政府批准的国有土地使用权出让计划要向社会公开；二是国有土地使用权协议出让结果要向社会公开。政府向社会公布土地使用权出让信息，尤其是公布具体宗地的协议出让结果，这是解决协议出让“暗箱操作”的关键，使协议出让也具有公开性。
3．依法严惩违规，强调公正性
在《协议出让规定》中明确提出，“不按照规定公布国有土地使用权出让计划或者协议出让结果的、确定出让底价时未经集体决策的、泄露出让底价的、低于协议出让最低价出让国有土地使用权的、减免国有土地使用权出让金的”，均要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，情节严重构成犯罪的，还要依法追究刑事责任，这些具体规定为有关部门处罚协议出让过程中的违法、违纪行为提供了依据和准绳。
三、现行协议出让的基本要求
协议出让是出让方与受让方之间的一对一协商关系，具有隐蔽性，因此监督和管理协议出让的各个环节是保证协议出让规范性的关键。从《协议出让规定》和《协议出让规范》的基本内容来看，现行协议出让制度主要从计划、价格和公告三个环节上，对协议出让过程进行监督和管理，体现了在市场经济条件下规范政府行为的作用机制。
（一）计划环节：制定出让计划，控制供地总量
事先根据一定区域的经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编 制国有土地使用权出让计划，有利于控制一定时期和一定区域内的供地总量，防止过量供地造成市场波动。同时，在《协议出让规定》中还明确规定了出让计划的具体内容，应当包括年度土地供应总量、不同用途土地供应面积、地段以及供地时间等，这样既可以让需求者提前了解政府的供地意向和供地安排等信息，保证市场信息对称，还有利于宏观控制供地结构，防止某类用途土地供给过多引起供求矛盾。
（二）价格环节：严禁低价出让，保证社会公平
在市场经济条件下，交易价格是交易双方经济关系的基本体现，也是交易双方最关心的问题。过去在协议出让过程中，由于缺乏明确的最低价标准和监督管理措施，因此造成大量的低价出让、甚至减免出让金的现象，同时也构成了协议出让方式大量存在的经济机制。《协议出让规定》在严禁低价出让方面主要解决了三个问题：一是明确了协议出让最低价的构成和确定标准，规定协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70％。这是过去始终没有解决的问题，通过明确协议出让最低价的构成和确定标准，为实践中确定或判断协议出让最低价提供了依据，具有可操作性；二是明确规定了出让底价不能低于协议出让最低价；三是建立了协议出让底价的集体决策和保密制度。这些措施的建立，既可以防止国有土地资产的流失，又可以保证协议出让的经济公平性。
（三）公告环节：公告出让信息，公开公正交易
长期以来协议方式出让土地过程中存在的主要问题是出让土地条件不公开引起不按规划条件用地和确定出让价格，出让价格不公开引起低价出让甚至减免出让金、零地价等，出让过程不公开引起领导干预、条子横行，甚至直接诱发行政腐败。要解决这些问题必须使协议出让公开化，接受社会监督。在《协议出让规定》和《协议出让规范》中明确提出，既要向社会公布政府出让土地计划，又要公布协议出让结果，为协议出让公开提供了制度保障。
