爱华网“意见”作为上行文，是下级机关就工作中的重要问题提出见解和处理办法，并向上级机关行文，其文件制发按请示性公文的程序和要求办理。由此可见，“意见”是一种带有请示特征但又与“请示”有区别的公文。根据《国家行政机关公文处理办法》，请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。意见与请示的适用范围不能混淆，其区别可以从以下三个方面去认识：其一，从行文动机看，“请示”是下级机关针对本机关遇到的无权或无力但又必须做的工作而向上级机关请求指示或批准，基本上是被动行文；而“意见”作为上行文，重点在于对工作中的重要问题或是涉及其他部门职权范围内的事项提出见解和处理办法，不一定是在遇到工作困境时行文，多数情况下是下级机关主动向上级机关行文。其二，从行文的目的看，“意见”是提出见解和处理办法，为上级机关献计献策，供上级机关参考；而“请示”不是给上级机关提供参考意见，其行文目的是说服上级机关批准本机关的某些请示事项，或说明原因与情况以使上级机关指示活动的原则方法。其三，从行文内容结构看，“请示”文种是充分说明请示缘由在前，提出请求事项在后，是典型的因果式结构。“意见”则多以总分结构为主，分条列项、述议结合地阐明自己对重要问题的看法与建议。
作为上行的“意见”应该分为两种情况：一是呈报的意见，一是呈转的意见。呈报的“意见”，重点在于就工作中重要问题提出自己的见解和处理办法，供上级机关决策参考。呈转的“意见”，主要适用于当下级机关的工作或拟采取的行政措施超出了本机关的职权范围，或在实施时需要其他机关给予协助支持时，主办部门为开展、推动工作而提出见解和处理办法，并报请上级机关批准转发。在报请前，主办部门应事先与其他有关部门协商取得一致意见后行文，若不能取得一致时，主办部门应列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后才能报请上级机关。上级机关接到这种意见以后，应当像对待请示一样，及时作出处理或给予答复，上级机关一旦同意和转发，该意见便代表着上级机关的行政意图，在更大范围产生效力。
（二）作为下行文的“意见”
作为下行文，上级机关的“见解和处理办法”，如同其他的下行文一样，对下级机关具有规范作用和行政约束力。这一点上，“意见”同“命令”、“决定”和“通知”等下行文具有相同的特点。不过，“命令”往往是宣布实行重大的强制性行政措施，其强制力和行文规格最高，一般极少使用；“决定”是针对重要事项和重大行动作出安排，涉及问题往往带有方针政策性；指挥性“通知”则是传达要求下级机关办理、执行或周知的事项。以上三个文种区别于“意见”的特点就是它们是以上级机关的权威和职权范围，对下级机关的工作做出直接的布置和安排，是要求下级机关“做什么”或“必须做什么”，而“意见”则体现了上级机关的商榷、探索的态度，往往是对重要问题表明态度、提出见解和参考的处理办法，是对下级机关“可以做什么”和“不可以做什么”作出说明。所以说，“意见”文种体现了原则性和灵活性、规定性和变通性的统一，为下级机关留下了更多的自由度和创造空间。
因此，下行“意见”的功能，应以指导为主。“意见”不是强制性地具体地布置安排工作，而是参考性地提出工作的目标任务、原则和措施方法。下级机关一般应根据上级机关“意见”的精神、原则参照执行。
（三）作为平行文的“意见”
作为平行文的“意见”，它既不像下行文那样带有强制性和指挥性，也不像“函”那样商请、询问、请批或答复事项，它的用途主要是提出意见供对方参考，参考性比较明显。作为平行文的“意见”，为平级机关和不相隶属机关之间的协作交流提供了一条新的途径。
