爱华网关于提前收回国有土地使用权补偿的法律分析
建纬（北京）律师事务所孔令昌律师
根据《土地管理法》及《实施条例》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规的规定，就政府提前收回国有土地使用权的补偿问题，特分析如下：
一、政府提前收回国有土地使用权的法律依据
1、《物权法》第148条：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
2、《土地管理法》第58条第1款：有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（1）为公共利益需要使用土地的；
（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
……
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
3、《城市房地产管理法》第20条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
根据以上法律规定，国家政府部门可以根据公共利益的需要提前收回国有土地使用权，而无须征得国有土地使用权人的同意，但是至于何为公共利益的需要，并没有统一的界定，政府往往对此有很大的解释权，特别是现在国家在推进城镇化的建设中，收回国有土地使用权是旧城改造及城镇化的重要一环，在旧城改造中，既有公共利益的需要，也有商业开发的需要，所以有时很难界定政府的收回行为是否符合公共利益的需要。
二、政府提前收回国有土地使用权补偿的法律规定
目前，我国对提前收回国有土地使用权的补偿还没有统一的规定，没有对国有土地使用权的征收建立单独的补偿制度，下面先分析各个法律的不同规定：
（1）《物权法》规定的补偿制度
根据《物权法》第148条的规定，收回国有土地使用权的补偿，分为两部分，一是该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，二是退还相应的出让金。
（2）《土地管理法》规定的补偿制度
《土地管理法》第58条规定的补偿制度更为模糊，只是简单的规定对土地使用权人应当给予“适当”补偿，未对补偿办法和补偿的具体标准作出规定，何为“适当”没有判断的标准。
（3）《城市房地产管理法》规定的补偿制度
《城市房地产管理法》第20条规定，根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。这个补偿制度带有一定的市场价值的含义，即如何判断“实际年限和开发土地的实际情况”的价值呢？只有对土地的实际年限和开发土地的实际情况进行价值评估，这种价值评估必然体现土地市场的价值；
但是这个规定仍然是简陋的，如何对“实际年限和开发土地的实际情况”进行价值评估，并没有明确的规定，也没有程序上的任何规定。
（4）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿制度
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定，对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
虽然从表面意义上理解，这里规定的只是对征收国有土地上的房屋价值的补偿，但是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条的规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。对国有土地上的房屋价值进行补偿后，国有土地使用权是无偿收回的，对征收房屋价值的补偿就包含了土地使用权的补偿，土地使用权的价值应包含在房屋的价值之中。
根据以上对各个法律规定的分析，对于提前收回国有土地使用权的补偿，虽然法律规定不统一，相互之间不衔接，但是从整体上看，我国对收回国有土地使用权的补偿建立的基本制度是“房地一体”的补偿制度，即通过对土地上的房屋及不动产进行补偿的形式对收回的国有土地和征收的房屋进行一体化补偿，房屋及不动产的补偿价值中包含了国有土地使用权的补偿价值。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿制度延续了《物权法》的补偿制度，都体现为对国有土地上的房屋及不动产的补偿形式，只不过《物权法》还规定了退还相应出让金的规定；《城市房地产管理法》中的“土地开发的实际情况”也可以理解为土地上房屋及不动产的建设情况，与对土地上的房屋及不动产进行补偿的规定也基本一致，只是《城市房地产管理法》还考虑了土地的使用年限 ，土地使用年限的价值实际体现为土地的市场价值，在评估土地上的房屋价值时可以考虑进去。
因而，我们国家并没有建立对收回国有土地使用权单独的补偿标准和办法，而是采取对国有土地上的房屋及不动产价值进行补偿的基本形式实现对土地和房屋的一体化补偿。
三、对国有土地上的房屋和土地使用权的补偿价值应为市场价值
根据对相关法律和政策的分析，我认为政府提前收回国有土地使用权的补偿，包括对土地上的房屋和土地使用权价值的补偿，而且房屋的价值和土地使用权的价值均应为市场价值，具体阐述如下：
（1）《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿包含对房屋价值和土地使用权价值的补偿，而且均为市场价值
第19条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
《国有土地上房屋征收评估办法》对“被征收房屋价值”进行了解释，第11条规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”
首先，被征收房屋的价值包括两部分，一是被征收房屋的价值；二是被征收房屋占用范围内的土地使用权的价值；
其次，被征收房屋的价值及其占用范围内的土地使用权的价值均为市场价值，即“在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”。
最后，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，强调不得低于市场价格。房屋的价值更多的体现是土地的价值，如果土地价值不按市场价值确定的话，整个房产的价值无法表现为市场价值，更不能保证不低于类似房地产的市场价格。
因而，收回国有土地使用权，应该根据其市场价值进行补偿，这是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的基本补偿原则。
（2）一些地方政府规章和规范文件也明确了土地使用权补偿应依据市场价格
《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》（京国土用[2005]534号）第5条规定：补偿价格由有评估资质的中介机构按照现状用途进行评估，评估结果由市国土局会同市发展和改革委员会和市财政局等有关部门确定。第6条规定：土地使用权人已缴纳土地出让金的，将已交的剩余年期的土地出让金返还。
根据以上规定，北京市收回国有土地使用权补偿的基本原则是，首先，由评估机构对补偿价格进行评估，不是政府单方面决定补偿的价格；其次，是按照土地的现状用途进行评估，体现为土地使用权当前的市场价值；第三，还可以退还剩余年期的出让金。基本确立的是按照土地的市场价值进行补偿的基本政策。
江苏省国土资源厅2003年对无锡市国土局《关于收回国有土地使用权有关问题的复函》第2条关于适当补偿问题规定：（1）收回出让土地使用权，应当根据该土地剩余年期土地使用权价格进行评估，给予相应的补偿。
该规定更明确了根据土地剩余年期土地使用权价格进行评估并给与补偿。
以上地方政策规定符合《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规的规定，虽然并没有普遍的约束力，但是可以作为借鉴。
（3）《国有建设用地使用权出让合同》（GF-2008-2601）也采用了市场价值补偿的办法，对土地使用权的补偿也起着积极的引导作用
国土资源部和国家工商局制定的出让合同示范文本《国有建设用地使用权出让合同》（GF-2008-2601）就有提前收回建设用地的内容：
第20条：对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。
本条对提前收回国有土地使用权规定的补偿标准，也是约定根据剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格进行补偿。
虽然该示范合同文本不是法律，并没有普遍的适用效力，但是它体现了国土资源部对提前收回国有土地使用权补偿的基本倾向性意见，而且如果政府和国有土地使用权人按照本示范文本签订了合同，那么就成为双方的法律，对双方具有法律约束力，政府应按照该约定根据土地剩余年期的评估市场价格进行补偿。
