爱华网任筱锋（译）
【学科分类】国际公法
【关键词】主题词：领海基线、海洋法、美国
【写作年份】2000年
【正文】
<海洋边界第117号>
中国的直线领海基线主张
主笔：罗伯特·W·史密斯
本研究报告是美国国务院海洋、国际环境及科学事务局海洋事务办公室发表的系列研究报告之一。该系列研究报告仅为提供背景材料，其目的是为沿海国测算其海洋区域提供依据。本文并不必然表示美国政府接受沿海国所主张的海洋边界。
如需要系列研究报告的其他文本，请与下述机构联系：海洋事务办公室，5805室，美国国务院，华盛顿特区，20520，美国
1996年7月9日
海洋事务办公室
海洋、国际环境和科学事务局
美国国务院
导言
1996年5月15日，中华人民共和国发表声明，宣布了沿其部分海岸的直线基线。中国将从这些直线基线开始，测算其领海、毗连区和所主张的其他海域的宽度。该声明表明，中国“宣布了毗邻其大陆的部分领海和西沙群岛的领海的基线”。该声明没有涉及自基点1以北大陆海岸（包括渤海海域）、北部湾海岸以及中国在南中国海所主张的其他岛屿的领海基线。因此，中国此次只是宣布了其所主张的部分领海基线。
1958年9月4日，中国首次在“关于领海的声明”中主张直线基线。该声明主张测算领海宽度的基线为“连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的直线”。然而，中国一直没有对外公布这些基点的具体位置。
1992年2月25日，中国颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》。但是，该法只是在其第3条宣布，“中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相临基点之间的直线连线组成”，仍然没有明确领海基线基点的位置。无论是1958年声明还是1992年领海法都没有提及将低潮线作为正常基线。
1996年5月15日声明
中国在该声明中主张两组直线基线。第一组基线由设在其大陆海岸各突出部、毗邻其大陆海岸的岛礁和海南岛上的49个基点组成。基点1“山东高角”位于渤海东南的山东半岛东端，基点49位于海南岛西海岸。第二组基线由环绕位于南中国海北部的西沙群岛的28个基点组成。
中国政府关于中国领海基线的声明
(该图并非此文章原始配图，晨之晖添加，只作辅助阅读使用)
中国在该声明中没有提供其基点或基线的技术情报，也没有说明所使用的“直线”线段的类型及其基准数据和球面几何数据。
分析依据
《联合国海洋法公约》（简称“公约”）反映了合理、合法确定领海基线的习惯国际法原则。公约第5-11条、第13-14条规定了确定领海基线的规则。第5条规定，“除本公约另有规定外，测算领海宽度的正常基线是沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线。”第7条第1款是一个至关重要的规定，它明确了沿海国在特定地段选择直线基线主张时必须满足的地理条件。该条规定沿海国只能在具有下述两种地理条件的地方划定直线基线：海岸线极为曲折，或紧接海岸有一系列岛屿。
授权使用直线基线的目的，是允许沿海国按照自己的意愿，将一些因与陆地具有密切关系而具有内水性质的水域封闭起来。根据“公约”，“基线内的海域必须充分接近陆地领土，使其受内水制度的支配”。沿海国也可以使用直线基线划定其他复杂地形的领海，包括其领海内的“飞地”和其他不能用正常基线划定领海的地形。
美国的一份研究报告表明，当确定“地理条件”是否“允许使用直线基线”时，“必须遵循《海洋法公约》第7条第1款的精神和文字”。而且，如一位著名地理学家所言，“合理的直线基线通常有许多段，而每一段又有几条腿点缀在岛屿和大陆海岸的低潮线之间，单个腿的长度不长。基线到相关海岸的距离很少超过24海里”。“公约”第14条承认沿海国可以在特定海域交替使用直线基线和正常基线确定其领海基线。该条规定，“沿海国为适应不同情况，可交替使用以上各条规定的任何方法以确定基线。”
中国的大部分海岸不符合海洋法公约规定的可以使用直线基线的两项地理条件。而且，最重要的是，中国新的领海基线制度所包围的海域与陆地没有密切关系，相反却反映出公海或领海的特点。在这些海域使用正常基线—低潮线—应更为合理。
基线分析
“大陆”和海南岛基线
连接大陆海岸线和海南岛各基点之间的直线基线总长为1,734.1海里。中国主张该直线基线从其大陆海岸线的东北部一直延续到海南岛的西部海岸。基线的长度从0.1公里（第45-46段）到121.7海里（第8-9段）不等。本文附录3列有每段基线的长度。如表1所示，超过一半的基线（48段中有25段）超过24海里，其中3段（为全部领海基线的6%）超过100海里。
表1：中国大陆和海南岛领海基线的长度
| 长度（海里） | 段数（占基线总数的比例） |
| ≤24 | 23（48%） |
| 24.1-48 | 9（19%） |
| 48.1-100 | 13（27%） |
| ≥10 | 3（6% |
虽然，“公约”和《领海及毗连区公约》都没有具体规定直线基线的长度限度。但一些分析已经建议该限度应在24-48海里之间。美国的立场是，作为一项一般规则，基线线段不应超过24海里。下述分析支持24海里应是基线线段的最大长度：
仔细阅读“公约”的有关条款可以发现，24海里最大长度暗含其中。第7条（1）言及“紧接海岸”。第7条第3款称，“基线内的海域必须充分接近陆地领土，使其受内水制度的支配”。被内水化的水域不能反之成为领海的含义在这些条款中表现强烈。把在某种程度上“充分接近”的国际水域（从适当的低潮线量起12海里之外）转化为内水的情况是很难想象的。
“公约”第8条强化了这种含义。该条保证了因采取直线基线而转化为内水的海域的无害通过权。无害通过是一种适用于领海的制度（领海的最大宽度不超过12海里）。在适用直线基线之前具有领海性质而现为内水的海域保留无害通过的权利，使现存于该水域的权利得以延续。基于无害通过制度与领海的关系，必然会得出下述结论：作为一项规则，任一直线基线线段都不应超过24海里。
我们将在后文分析指出，中国许多直线基线的长度和位置均不符合海洋法公约规定的标准。
黄海海域中美两国视角下的领海基线
(该图并非此文章原始配图，晨之晖添加，只作辅助阅读使用)
总体上讲，中国大陆海岸山东半岛至上海段（基点1-11）基本平缓，没有系列岛屿。在该部分海岸线上，只有极少的海岸凹入地形符合法律上的海湾标准。
基点1-5（指的是本研究所附的示意图）位于山东半岛附近，山东半岛既没有深深地凹入陆地，也没有因岛屿而支离破碎。基点2-3之间有两个凹入地形，可以用法律上的海湾湾口线封闭其出口。然而，任一湾口封闭线，都不影响12海里领海的测算，因为，在可能的封闭线向海方面还有其他地形。在该海域（具体指根据基点2-3之间的直线基线划定的领海），大约有20平方海里（70平方公里）的领海应仍为公海，约有同样面积的内水应为领海。
基点5-8之间的海岸线相对平缓，只有少数凹入地形可用湾口封闭线封闭。青岛市位于这些海湾中最大的海湾。基点6、7和基点8位于毗邻海岸（东经119.50和东经122.15之间）约140公里的小岛上。基点6-7之间的连线和基点7-8之间的连线长度分别为84.1和71.8公里。基点6、7和8距大陆的距离分别约为5、16和26公里。基点6-7之间的连线附近只有另外一个小岛，基点7-8之间的连线附近没有任何小岛。由于岛屿数目极少，所以该海域不能视为因岛屿而支离破碎。领海应从这些岛屿的“正常”基线（低潮线）和大陆的低潮线（即中国官方海图上标出的线）量起。中国在该海域主张的领海中约有1,175平方海里（4,023平方公里）应仍为公海，约有600平方海里（2,055平方公里）的内水应为公海。另外，还有一处主张为内水的海域应为领海。
基点8-9之间（121.7公里）、9-10之间（25.6公里）、以及10-11之间（100.2公里）的基线位于远离中国东海岸的低潮高地区。在本分析使用的海图上，基点9位于水深小于3米的水中。基点10位于与大陆的距离超过12海里的低潮高地。基点8-9之间的连线和基点9-10之间的连线向大陆附近没有岛屿。除有几条河流注入黄海和东海外，大陆海岸相对平缓。
根据国际法，只有当低潮高地全部或部分地位于从大陆或岛屿量起不超过领海宽度的距离时，国家才可以将该低潮高地的低潮线作为测算领海的基线。对中国来讲，任何距其大陆或岛屿12海里的低潮高地的低潮线都可用于确定其领海界限。有8个低潮高地，包括现在的基点10所在的低潮高地（标在DMA海图94260），都不能用于确定领海的界限，因为，这些低潮高地的任何部分都不在大陆或岛屿12海里距离之内。
另外，低潮高地不能作为直线基线的起讫点，“除非在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以此种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认”。本研究确信，中国海岸的此处不存在这种条件。
这样以来，在基点8-9、9-10和10-11之间的连线所涉海域，合理的基线就应是大陆和那些全部或部分位于距大陆海岸不超过12海里的低潮高地的低潮线。由此分析，中国在该海域主张的领海中大约有1,995平方海里（6,831平方公里）应为公海，大约有550平方海里(1,880平方公里)的内水应为公海。位于上海以东长江口附近的基点11是一个孤岛，不应成为直线基线体系的一部分。
东海海域中美两国视角下的领海基线
(该图并非此文章原始配图，晨之晖添加，只作辅助阅读使用)
大致从北纬30°50′（从上海东南并基点12向陆）到北纬27°30′，在基点18（在南极山列岛上）附近海岸，有一系列岛屿符合公约第7条第1款的要求。但除基点16和17（或许还有基点18）外，其他基点都位于孤立于其他大陆岛屿的小岛上。譬如，基点12和13，似乎位于距大陆约60公里和距马鞍群岛超过16公里的岩礁上。实际上，自该群岛用直线确定领海基线才应是有效的。基点14和15所在的岛屿也不符合“紧接海岸”的“一系列岛屿”的要求。
基点18到24之间的连线位于台湾海峡西岸的曲折地段。虽然该地区的海岸具有极为曲折和紧接海岸有一系列岛屿的特征，但现存的基线体系仍需修正。基点19和20偏离曲折地段约21公里。基点18-19之间的连线（73.2公里）、19-20之间的连线（14.3公里）和基点20-21之间的连线（50.3公里）所包围的海域没有“充分接近陆地领土”。
同样，基点22、23和24不属于系列岛屿的一部分。这些基点向陆一面的海域的确有一系列“充分接近陆地”并“紧接陆地”的岛屿，而这些岛屿可用于划定直线基线。
基点24-25之间的连线（30.8公里），25-26之间的连线（1.1公里），和26-27之间的连线（43.8公里）不合法，因为，基点24、25和26所在小岛不是“系列岛屿”。基点24-27之间的海岸线的确有一些法律上的海湾，该海域的领海应从岛屿和大陆的低--潮线，以及合法的湾口封闭线起算。
基点27-28之间的连线（84.6公里），28-29之间的连线（71.3公里），29-30之间的连线（66.8公里）和30-31之间的连线（25.4公里）连接的基点均位于小岛和岩礁。基点27-28之间的连线所涉海岸的确有一处或两处可以用湾口封闭线封闭的凹入地形。但是，基点28却是一距陆地19公里的孤岛。基点28-29之间的连线和29-30之间的连线封闭了还没有回归中国的香港和澳门。基点31是一孤立的岩礁；合理的直线基线应从基点30向西西南延伸连接大陆和几个大陆岛屿。
基点31-32（107,8公里）之间的基线连接了基点31所在的礁石和位于海南岛东北海岸附近的一个小岛。该基线阻断了海南海峡—一个国际海峡—的东口。中国在这里将一大片公海海域封闭并主张其为内水。海南岛没有系列岛屿，而只有少数小岛点缀在其海岸周围。除了几个小海湾外，其领海基线应为低潮线。直线基线对其领海界限的确定影响极小。
南海北部海域中美两国视角下的领海基线
(该图并非此文章原始配图，晨之晖添加，只作辅助阅读使用)
西沙群岛
中国在西沙群岛周围创造了28个基点，并用直线基线将群岛封闭起来。不论西沙群岛的主权归属如何，在该海域都不能采用直线基线。西沙群岛由一系列小岛和岩礁组成，它们散布在约120′100公里范围内的海域。最大的岛屿是永兴岛和珊瑚岛，两岛的面积分别是1.62平方公里（400英亩）和0.26平方公里（64英亩）。该海域的其他海上地形是一些更小的岛屿、礁盘和岩礁，其中一些标在海平面以上。虽然岛屿在符合“公约”第7条规定的条件下，可以采取直线基线来划定其领海，但这些标准不适用于此。合理的基线应是这些岛屿和岩礁的低潮线。
不能允许中国（或越南）在西沙群岛周围设立群岛直线基线。因为，海洋法公约明确规定，群岛国是“全部由一个或多个群岛构成的国家，并可包括其他岛屿”；群岛是“一群岛屿，包括若干岛屿的若干部分、相连的水域和其他自然地形，彼此密切相关，以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体，或在历史上已被视为这种实体”。作为一个大陆国家的中国和越南，不能在属于它们的群岛周围设立群岛直线基线。
附表1：中国大陆岸线及海南岛直线基线(单位:海里)
基线 长度 海图 基线 长度 海图
1-2 0.3 94440 25-26 1.1 94040
2-3 26.7 94440 26-27 43.8 94040
3-4 3.0 94440 27-28 84.6 93730
4-5 1.9 94290 28-29 71.3 93730
5-6 15.2 94290 29-30 66.8 9373093720
6-7 84.1 94290 30-31 25.4 93720
7-8 71.8 94290 31-32 107.8 9372093690
8-9 121.7 9429094260 32-33 6.4 93690
9-10 25.6 94260 33-34 83.7 93690
10-11 100.2 9426094220 34-35 0.6 93690
11-12 62.5 94220 35-36 23.7 93690
12-13 0.6 94220 36-37 6.0 93690
13-14 35.2 94203 37-38 23.2 93690
14-15 84.2 9420394180 38-39 0.3 93690
15-16 34.9 94180 39-40 7.2 93690
16-17 0.5 94180 40-41 26.0 93680
17-18 69.3 94180 41-42 11.0 93680
18-19 73.2 94180 42-43 18.5 93680
19-20 14.3 96160 43-44 0.3 93680
20-21 50.3 94160 44-45 0.8 93680
21-22 36.9 9416094060 45-46 0.1 93680
22-23 83.6 94060 46-47 19.6 93680
23-24 48.3 94060 47-48 21.0 93680
24-25 30.8 94040 48-49 9.8 93680
附表2：中国西沙群岛领海基线长度（单位：海里）
基线 长度 海图 基线 长度 海图
1-2 0.5 93520 15-16 0.5 93520
2-3 0.4 93520 16-17 0.4 93520
3-4 36.3 93520 17-18 0.6 93520
4-5 3.9 93520 18-19 1.4 93520
5-6 1.0 93520 19-20 1.8 93520
6-7 2.0 93520 20-21 0.6 93520
7-8 75.8 93520 21-22 0.4 93520
8-9 0.5 92520 22-23 41.5 93520
9-10 0.3 93520 23-24 0.9 93520
10-11 0.2 93520 24-25 1.0 93520
11-12 0.3 93520 25-26 1.9 93520
12-13 0.2 93520 26-27 1.5 93520
13-14 0.3 93520 27-28 1.1 93520
14-15 78.8 93520 28-1 28.0 93520
