爱华网广东顺德大部制改革
一、改革的原因(背景渊源）：
一、外因：中共十七大召开后，政府机构改革提到议事日程，确实目前行政体制已经不适应社会与经济的发展。
二、直接原因：在顺德806平方公里这样一个小地方，它创造的经济总量已经非常庞大，去年工业产值3900多亿元，今年截至目前工业产值已经超过4000亿元。高速增大的经济总量，我们的行政管理体制却难以适应。民间组织与政府组织没有分化导致了政府的运行成本非常昂贵，运行效率却低下，权力部门化，部门利益化，部门利益争夺愈演愈烈。
三、根本原因：过去的政府架构在整体上存在的三大问题。一是政府内部各个部门间职能交叉，多头管理问题严重；第二，在党政系统中，职能重叠，如中组部与人事部，中宣部和文化部，广电总局等；第三，在政府和社会的关系上，政府和社会组织没有分化。
二、顺德大部制模式的主要内容和特点（“党政联动”模式）
主要内容
将现有41个党政群机构整合为16个大部门，其中政府部门由29个调整为10个，机构精简近2/3。调整后，设置党委机构6个，全部与政府机构合署办公；设置政府机构10个。
区综合设置16个党政机构，包括纪律检查委员会机关和5个党委工作部门、9个政府工作部门和各区公安分局。党政机构主要负责人，由区领导或副处级干部兼任。区委书记、区长、副书记和1名常务副区长，可不兼任大部门负责人。建立部门首长负责制，实现党政决策和管理的扁平化。
例如，四区的区府办将与区委办合署办公；而区文广新局(区版权局、区旅游局)除文化许可、旅游市场监管及文化综合执法外的职责，区体育局除体育许可外的职责，都将划入区委宣传部(区文体旅游局)。
顺德16个部门首长由常委和副区长担任，目的在于提高执行力。但是，日常政府管理还是有交叉内容，还是需要设立专门的协调领导。
大部制改革的主要任务为转变政府职能，理顺职责关系，本着加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则进行，明确佛山市政府履行职责重点，理顺部门职责分工。在这一原则下，原由佛山市政府管辖的37个政府部门，最终简化为31个部门。
其最大的特点是合署办公与经过裁撤合并后新设行政机构，其中，有四个部门合署成两家办公，新组建的五个部门则合并了18项职能，原有的市人事局、市劳动和社会保障局、市建设局（市房产管理局）、市交通局、市水利局、市城市管理行政执法局等不再保留。
顺德改革方案最大特点就是其大部制改革思路，而且是党政联动的改革路径。
合并同类项的思路来裁减政府部门。企业和市民关心的是，改革后政府为市民和企业办事时，效率有无提高，公共服务内容有无增加。我们就参照市场经济发达的国家标准，将政府部门按照资源规划、城乡建设、社会管理、经济发展、市场监管、政务监察等标准，对政府进行合并。
最大的亮点是建立了党政统合的组织架构，从根本上改变了过去党政两条腿的机制。由于职能合并而不是取消，只是换了一个名字，因此也与现行体制不相矛盾。到目前为止，顺德是全国唯一进行了党政统合改革的县，其他地方还没有迈出那么大的步子。
三、顺德大部制模式运行效果跟踪评估
其一是顺德改革方案最独特之处是党政联动。顺德的改革是党政机构改革，而非政府机构改革熟悉中国行政管理体制的人都知道，两者虽一字之差，意义却是完全不同，顺德无疑是第一个吃螃蟹者。顺德这种层级进行这种试探所拥有的特殊优势。这种试探性改革首先突破了原来“党政分开”的认识水平。在改革开放30年的改革路径中，党政分开是相对于改革开放前党政不分的弊端进行的改革，但其实际效果却是党一套机构、政一套机构，经常相互重叠交叉，导致重复行政、人员庞杂、责任不清。对于执政党如何变“执政”为“行政”，中国共产党是不断地进行探索的。因此，顺德改革方案中的党政联动，结果是，原来的一些政府机构归并到党委机构去了，如审计局、人事局部分、文体广电新闻出版局部分、旅游局部分、司法局、民政局部分，以及工青妇等社会团体。也就是说，党委管的东西更实了，只要是党政有交叉的，一般都划归党委。其次，很多地方政府原来党政在一个大院办公，后来都分开办公，形式上的分开并没有把职能分开得很清楚，现在职能分清了，但又可能产生“两个政府”的误导。这是值得顺德党政联动改革注意的。
其二是顺德改革方案另一个值得称道之处是同类项合并的原则。党政联动的指导原则是根据社会需求，凡党政机构有同类项的职能进行合并，避免机构的重复设置和职能的交叉。应该说，这是顺德改革幅度比深圳大的关键之一。党政联动、同类项合并是机构大幅度减少近2/3的主要因素。这种精简幅度可能是空前的，决心很大，探索的力度也很大，对各地的机构改革是一个巨大震动，真正体现了“大部制”改革的真谛。新中国成立以来的历次行政改革，很少有如此大的精简幅度。相比之下，深圳由46个减少为31个，顺德由41个减少到16个。当然不是机构越少越好，但肯定不是越大越好。“大部制”不配之以“少机构”，其“大”就没理由。
其三是运行机制创新 改革后顺德的16个大部门首长全部由目前的区位常委副区长以及区务委员兼任，改变了过去区位常委和副区长分管和副秘书长协调两个环节，实现扁平化管理副秘书长也由8个减少为3 个。
其四是推进速度快 改革方案之前高度保密， 9 月 16日上午召开干部动员大会宣布方案，下午人大召开常委会议任免相关领导 17日上午召开区委和区政府会议，宣布16个大部门班子成员名单，同时这些部门集中揭牌按要求，全部工作要在10 月底前基本完成。
顺德改革在上述两大突破之外，也有很保守之处，这就是“人员一个不减”。精简机构、人员分流，历来是行政改革的基本招式。顺德改革不进行人员分流，这就使机构改革可以减少摩擦，得以顺利进行。但是，顺德副职不多，却创设了政务委员、局务委员这种新型职位，据说创意来自国务院的国务委员。这种创设保证了“人员不减、待遇不降”，是一大创举。但是，从长远来讲，应该考虑相关岗位的“只减不增”、自然淘汰。虽说顺德GD P1500亿元，只有900个公务员不算多，但如跟西方国家城市的公务员与G DP之处对应一下，就没有什么值得自豪的了。当然，如果把公务员也作为就业的重要安排路径来考虑城市发展战略又另当别论。人口众多、G DP量大都不是公务员队伍要壮大的理由。目前公务员队伍庞大，主要还是政府管得太多。只要政府职能转变不到位，公务员就会忙个不停，队伍就会膨胀壮大。
五、顺德大部制模式改进思路
先要弄清改革存在三大考题:如何对接公众。公众并不关心改革的过程，他们只关心改革的结果，各部门究竟怎么合并，他们不想也没必要知道，但合并后有没有效果，他们就非常关心了。大部门并不必然地等同于高效率，如果各小部门缺乏有机融入，那么大部门就只是一张皮，皮下依然是各小部门各自为政。
再是部门如何磨合。让一个公务员去适应一个部门很容易，但让一个部门去适应另外一个部门，甚至几个部门相互适应则困难得多。每一个部门都有自己的办公流程与习惯，这些流程与习惯都是多年养成的，突然之间就让他们革故鼎新，必然影响办公效率。因此，如何让部门尽快磨合是亟待解决的问题。
其次是如何对接上级。很多部门在这次改革中被整合了，以顺德质监局为例，它被整合进顺德区市场安全监管局，从此顺德再无质监局。今后广东省质监局、佛山市质监局有任务下达，该找哪个部门对接?从长期来看，这些问题都将被解决，但眼下它的确会令人无所适从。
因此我们总结出改革思路是：事先在诸如行政服务中心大厅等地方收集民意，可从侧面提升公众参与度。顺德大部制改革中，公务员虽然没有裁撤，但领导职级发生变化。因此要通过改革人事制度，营造一个公平竞争环境。在顺德行政服务中心办事时，因大部制改革部门调整，很多部门被合并进新的部门，办事时觉得指引牌不够，介绍不够详细和突出。政府相关部门要加大改革力度，通过引导、分流等形式，方便群众办事。
补充资料和参考文献阅读
大部制改革改革相关分析：
重要性：机构重叠等落后的管理体制来管理先进的生产力，改革的最终目的是要最大限度释放生产力，让社会主义市场经济得以在顺德的土壤上进一步发展，一定要走出“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。
目的：丰富政府服务的内涵。构建公共服务型政府，使公权力的公平公正。
“大部门制”的改革，是从整体上对国家权力运行机构进行一体化制度设计。除了外交部、公安部、安全部等政治性的机构外，其他的部门都应该按照大部门的思维进行整合。尽管这是一个渐进的过程，并不能一步到位。
政府内部部门的整合的同时，亦需把党政系统功能重叠的问题进行解决，政府和社会组织的功能也要分化。要把大部门制度的改革放在整个国家权力架构运行中来观察，才可能进一步认识到它的意义和重要性。
“大部门制”政府机构改革，比较鲜明的特点是更重视了法制化，强调了权力运作过程的法制化以及权力在运作过程中的艺术性。
施行的阻碍：
权力重新划分和利益分割的科学操作
思维惯性思维的束缚（我们国家以苏联为样本设置党政机构，60年来虽然历经数次机构改革，但根本架构并没有改变。决策者的突破思维定向，需要见识与胆识。）
改革的意义：
此次机构改革，表面上看是机构的合并，实质上是党政组织结构的深刻变革，是政府职能的重大转变。顺德通过改革建立决策、执行与监督互相制约又互相协调的行政管理体制，为全国县级行政单位改革探路。顺德1992年的改革是以产权为核心，以行政体制改革为配套的综合体制改革为目标，是解放生产力的改革。尽管以产权为核心，但行政体制改革最大限度释放生产力，奠定了顺德此后的大发展。对比1992年，这次改革在于探索政府如何适应新的管理模式，以建立高效、廉洁、服务型政府为目标进一步推行。建立服务型政府就是要打造公开、公平、公正的政务体系。
顺德大部制（合署式行政成效）
(一) 切实推进政府职能转变,实现了大部制体制
大部制改革的核心是转变政府职能。就需要对现有政府机构进行有效整合,改变政府机构繁多、职能交叉的现象。通过减少机构数量,降低了各部门协调困难的难度,使政府运作更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。因此,能否切实有效的梳理政府各部门的职责功能,解决好政府机构中存在的部门过多、职能交叉现象,成为大部制改革成功的标志。（改革必要性）顺德区将现有41个党政群机构通过整合,形成了16 个职责明确的大部门,大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构限额。顺德区也因此成为我国地方政府中一个真正意义上的大部制体制政府。
(二) 优化了人力资源结构,解决了人员分流难题
地方政府大部制改革中富余人员分流问题,一直是地方大部制改革所面对的一大难题,也是历次政府机构改革陷入“精简-膨胀”的怪圈的原因之一。顺德区在解决人力资源结构上,主要是通过在大部门之间统筹安排人力资源,解决以往存在的人员配置不平衡的问题,形成更合理的人力资源结构。在解决富余人员安置问题上,遵循以人为本的原则。
在改革中,对涉及调整的干部和人员都做好安置,确保他们的利益不受损害,并充分调动他们的积极性。同时,在改革后,建立了一系列配套的人事制度方案,如事业单位的改革和政府雇员的改革方案,确保人员的平稳过渡。
(三) 健全了权责分配体系,明确了各部门的权利责任关系
在改革过程中,顺德区对部门进行了优化组合,避免了简单拆分机构的做法,确保合并后的机构产生“化学反应”,实现“1 + 1>2”的良好效果。严格按照权责一致、有权必有责的要求,在赋予部门职权的同时,明确相应承担的责任。在全区范围内形成了大规划、大建设、大监管、大文化、大保障的工作格局,从而有效防止了推诿塞责、重复管理的现象出现。改革的内容,但是作为地方政府,它的改革切中行政体制改革要害,如果将顺德区合署式行政放在中国县域地方政府改革的大背景下,其成功经验是可以被复制的。
对我国地方政府改革创新的启示
(一) 因地制宜,探索创新模式
顺德区合署式行政之所以能够顺利推进,一方面离不开顺德区自身的先天优势。顺德区一直作为我国改革开放的龙头,有着丰富的改革试点经验和历次改革试点积累下来的可喜成就。另一方面,在1999年,广东省就赋予顺德市行使地级市的管理权限,并直接对省负责。与顺德区相比,我国大部分地方政府的大部制改革,都或多或少的受到自身条件不足或是受到改革调整权限的限制。因此,必须因地制宜的开展改革创新实践。
(二) 抓住重点,务求改革实效
顺德区进行的合署式行政改革,更是牢牢的抓住了此次中央关于大部制改革的核心内容———转变政府职能。合署式行政有效的整合了党政机关的职能,形成了16个分工合理,职责明确,协调有序的大部门体系。合署式行政也是务求改革的实际效果,注重具体政策的执行力和社会实际问题的解决,所形成的大监管、大设计、大司法格局,在实际运行中都取得了良好的社会效应。这也就启示其它各地区在改革实践中要抓住改革重点,务求改革实效。
(三) 统筹兼顾,减少改革阻力
任何改革的成功,一方面需要有强大推动力,另一方面需要减少改革的阻力。为减少人事改革阻力,顺德区采用“人随事走”策略,按照职能划分将科室整体平移,编制和公务员数量基本保持不变,为获得领导干部支持,采取“人员不降级”。因为没有破坏整体利益格局,使得合署式行政得以顺利推进。各地区在改革中要重视改革阻力带来的影响,做到统筹兼顾,妥善安排分流人员,合理调配各部门的权力责任关系。
(四) 循序渐进,推进长效机制
顺德区的合署式行政改革,看似疾风骤雨般,其实是一个循序渐进、稳步连续的长效改革实践过程。目前,我国已经推广的纪委与监察局合署办公,就是借鉴合署式行政的实践建立的。因此,像地方政府大部制改革这样的大幅度改革,不能一蹴而就,地方政府要有恒心,科学制定改革方案,循序渐进式的展开,不断改革和完善政府职能,适应社会和时代的发展要求。
以上参考文献：闫煜琦
《我国地方政府机构改革的创新之路———基于顺德合署式行政模式的分析》2010.6
顺德大部制改革重点
顺德重点在“党政联动”
顺德改革最为突出的是实行“党政联动”,即打破党政界限,只要党委部门设置有管理机构,政府部门就不再设立同类项管理机构。于是,不仅区委、区政府办公室合二为一,而且,审计局合并到纪委,文体广电新闻出版局及旅游局合并到宣传部,司法局合并到政法委,民政局合并到社工部。这样,多少有了实质上的合署办公的意味,党委书记与区长分工,书记管得更加具体了。
以上参考文献：彭 澎《广东大部制改革:比较与思考》
顺德区本次机构改革主要体现了如下几个特点：
（一）着力转变政府职能，建设公共服务型政府。主要做法有：一是加强政府公共管理职能，按照“重心下移”的思路，充实社会管理、公共服务和市场执法任务重的部门以及部门一线工作人员力量，强化市场监管、社会管理和公共服务等原来比较薄弱的领域；二是弱化政府微观管理职能，将政府组织的内部事务管理与社会服务、市场监管等职能从机构设置上区分开来，避免政府内部组织对社会经济生活进行过多干预；三是实施综合配套改革，改变“头痛医头、脚痛医脚”的单一改革模式，通过多种配套措施实现政府职能转变。
（二）党政联动改革，大力精简机构。顺德改革的最大亮点，就是党政联动一起改。顺德在全国县域中开创了先河，就是将党委部门与政府部门部分重叠职能“合并同类项”，减少重复劳动，提高办事效率。不拘泥于名称，从实用性和贴近基层的角度，构建大社会工作格局，以缓解职能交叉、机构重叠所带来的相互推诿和扯皮的现象，有利于行政效率的改进和提高。
（三）决策、执行、监督相制约协调，构建统一高效的运行机制。三大机构的运行模式如下：决策机构：区委书记、区长、人大主任、政协主席、区委常委、副区长及政务委员组成的领导团队；执行机构：由原来政府机构合并后形成的10个大局；监督机构：纪委(监察局)、审计局、信访局合并成的政务监察和审计局。党委、政府、人大、政协权力部门的行政首长，通过一个党政联席会议，对相关事务进行决策，通过决策权上移、执行权集中、监督权外移，利用彼此的制约————与联动共同保障运行机制的高效与有力。从上述介绍来看，顺德机构改革的优点显而易见，总的说来，可以用三句话来概括：一是服务政府的理念体现了时代发展的趋势，二是机构模块化设置初步体现了“大部制”的改革要求，三是统一高效的行政运作机制体现了现代政府的导向。
以上参考文献：崔玉娈《顺德机构改革对大部制改革的启示》
