爱华网西方国家的议会是西方国家公民通过选举委托自己的政治代表参与政治决策的重要场所，这种制度又称代议制度，是对封建专制政体的否定，具有重要的历史地位和进步作用。由于议会制度所具有的广泛代表性和在国家政治生活中的中心地位，因此议会制便构成了资本主义国家民主制度的核心，成为了资产阶级民主最重要的组成部分和表现形式。
我曾在中国驻德国大使馆工作了两个任期，对德国的议会制度有着特别的兴趣。通过阅读《当代西方国家政治制度》，我对德国的议会制从历史沿革和理论上都有了更深的认识。下面是自己对有关德国议会制度情况所做的梳理，其中包括一些不成熟的想法。
一、德国议会制度的演变
德国的议会制度经历了数百年的演变与发展。大致可以划分为以下四个阶段：
（1）12世纪初至1848年法兰克福国民议会成立。这一时期被认为是德国议会制度的孕育期。神圣罗马帝国前期，由选帝侯及其他帝国贵族通过投票决定帝国公共事务的御前会议已形成惯例。到1495年哈布斯堡王朝时期，御前会议正式更名为“德意志帝国议会”，但其议员不是经选举产生的，而是由选帝侯、宗教领主、诸侯及早期的市民阶级代表组成的。他们分为三个等级，分别是选帝侯集团、帝国诸侯会议和城市集团。立法权由第一等级独享。属于第三等级的市民阶级议事组1648年后才得到投票权。1806年拿破仑侵入莱茵河左岸，随着神圣罗马帝国的土崩瓦解，帝国议会随之推出历史舞台。1848年，法国2月革命波及德意志，同年5月18日，全德国民议会在法兰克福的圣彼得教堂开幕，德意志历史上的第一个民选议会——“法兰克福国民议会”宣告成立，但由于种种原因，这个议会仅维持了7个月。
（2）1871-1918年。普鲁士国王威廉一世加冕为德意志帝国皇帝，德意志统一为帝国。根据新宪法成立的议会由上院“帝国议会”和下院“联邦参议院”组成。国家法律需由两院多数同意。帝国议会每五年选举一次，在“普遍、平等、直接、无记名”的原则下根据多数选举法原则产生；联邦参议院由22个诸侯国和3个“自由城市”政府的共58名全权代表参加，皇帝任参议院主席。参议院有权对帝国议会的决议做出裁决，实际上掌握着国家权力。普鲁士可通过控制参议院驾驭整个议会。实际上是“以议会形式粉饰门面”，并不是真正意义上的代议制。第一次世界大战德国战败投降，1918年9月，德皇威廉二世退位，德意志帝国解体。
（3）1919-1945年。第一次世界大战结束后，德国多数政党决定建立一个议会制的民主共和国，1919年2月6日，新的国民议会在魏玛召开；8月14日，新宪法（史称“魏玛宪法”）生效，规定魏玛共和国是一个议会制联邦制的民主共和国。皇帝被由选民直选的总统所取代。魏玛共和国实行“三权分立”，代议机构为国民议会和联邦参议院。前者的议员按“普遍、平等、直接、秘密”的原则产生，任期四年；联邦参议院由18个邦的代表组成，作为咨询机构参与联邦立法。德国由以议会装饰门面的君主专制制度过渡到资产阶级的民主制度。这也是德国现代议会制的开端。但旧制度的社会结构几乎原封不动地保留下来，仓促建立的新制度脆弱而先天不足。1930年3月27日，魏玛共和国的最后一届内阁垮台后，议会民主制出现严重危机。1933年初，希特勒利用经济危机和不成熟的民主政治上台，随即通过“授权法”架空国会，实行法西斯独裁统治，并最终挑起第二次世界大战。
（4）1945-1990年。纳粹战败后，德国由美苏英法四国分区占领。1949年5月23日，由美英法三国占区合并成立了德意志联邦共和国（西德或联邦德国）。同年10月7日，苏占区成立德意志民主共和国（东德或民主德国），德国分裂。联邦德国政体效仿英国的“威斯敏斯特体系”和美国的“三权分立”原则，实行议会民主的联邦制；民主德国效仿苏联模式，采用以德国统一社会党为领导的多党议会民主制。随着国际政治经济形势的剧烈变化，1990年10月3日，民主德国正式加入联邦德国。民主德国的宪法、人民议院、政府自动取消，14个专区改为5个州，并入联邦德国。分裂40多年的两个德国重新统一。统一后的德国沿用原联邦德国的国名、国体和政体。
随着现代西方国家行政权力的急剧膨胀和强化，议会的传统地位和权利相对削弱，但作为西方民主制的核心和主要标志，当代西方国家议会的宪法和法律地位并没有改变，议会在国家政治生活中仍然发挥着重要的、不可替代的作用。这一点在德国的现代议会制度中得到了充分体现。
二、德国议会制度的运作
德意志联邦共和国是一个实行议会制共和制的国家，统一后的德国由16个联邦州组成，联邦州相当于独立的国家，有自己的宪法、议会、政府，在教育、警察、税收等方面享有高度的独立主权。但在外交、国防、金融、海关、航空等方面则由联邦负责和管辖。联邦总统为国家元首，由联邦大会选举产生，任期5年，可以连任一次。联邦总统可对外代表国家签署条约、任命驻外大使和接受外国大使递交国书。总统有权向联邦议院提议总理人选，经议会选举后任命。联邦各部部长、联邦法官、高级联邦官员先由总理建议再由总统任免。总统有权签署和颁布法律，但是法令、命令须经联邦总理或有关部长签署后才能生效。
德国采用两院制的议会，即联邦议院和联邦参议院。
1、联邦议院。联邦议院作为代议机构由各州选举产生，每届任期4年，是国家的最高权力中心；政府由议会产生，对议会负责。联邦议院行使立法权，监督法律的执行，选举联邦总理，参与选举联邦总统和监督联邦政府的工作等。
（1）联邦选举。联邦选举又称“大选”，每4年举行一次。根据德国“选举法”的规定，年满18岁的德国公民有选举权和被选举权。联邦议院由598名议员组成，其中一半即299名议员根据选区候选人提名在各选区直选产生，另一半议员则根据“州候选人名单”（政党候选人名单）选举产生。因此，选民拥有两票（印在一张选票上），第一票选人，第二票选党；候选人与参选政党没有必然关系。一半议员按多数选举制原则选出，另一半按比例选举制原则选出，从形式上保证了大党小党的公平。投票后，如某一政党在各选区中得到的直选议席多于州竞选名单第二票分得的席位，则可保留多出来的席位，称为“滞留议席”（Überhangmandate）。所以，每届议会的实际议席数都会多于“选举法”第一条第一款规定的598席。于2005年10月成立的第16届联邦议院目前共有612席。
（2）议会党团。议会党团是指“代表机构中同一政党或在选举中不是竞争对手的不同政党的成员组成的集团”。在德国，凡超过5%得票率或得到3个以上直选议席的政党就有权进入议会，参加议席分配并组成议会党团。得到3个以上直选议席的政党在议会组成议会小组，但这种情况极少。否则，参选党只能保留得到的“滞留议席”，不能组成党团。如此规定是吸取了魏玛共和国时期的教训，保证议会政党不至过多而无法形成多数，致使议会丧失行动能力。从某种程度上说，议会党团是联邦议院政治权力的中心和主要驱动力量，是“议会各方面进程的主宰者”。有学者甚至把德国政治体制称为“议会党团的政府”。进入议会的政党组成议会党团，其主要目的是协调本党议员在议会中的活动，并与其他政党的议会党团（或议会小组）进行协商，从而保证联邦议院工作的有效性。德国各政党的议会党团都表现出投票的高度统一性。如果有议员自行决定退出本党议会党团或被本党议会党团开除，就等于断送了政治前途。即使他暂时保住了席位，但在议会中的权利也会受到限制。2005年大选中共有6个政党进入议会，在议会组成5个党团，其中基督教民主联盟（简称基民盟）和基督教社会联盟（简称基社盟）作为“姐妹党”共同组建一个党团，即联盟党党团（223席），其他4个党团分别是德国社会民主党（简称社民党）党团（222席）、德国自由民主党（简称自民党）党团（61席）、左翼党党团（53席）、90联盟/绿党（简称绿党）党团（51席），另有无党团议员2席。（信息来源：www.bundestag.de，2009-03-11）
（3）组阁优先权与组阁。按照选举法的规定，议会第一大党拥有组阁优先权。2005年大选时，默克尔领导的联盟党获得226席，比施罗德领导的社民党（222席）多4席，获得优先组阁权。由于左翼党2005年整合后异军突起，使德国的政党格局从二战后的“两大两小”开始向“两大三小”转变，增加了组阁的变数。因为要达到议席50%以上的多数，一个大党通常要与两个小党联合组阁，而三个小党（自民党、绿党、左翼党）之间的政见分歧严重，由此也就促成了德国目前的“大联合政府”，即由联盟党与社民党两大“人民党”共同组阁，又称“黑红政府”。联盟党的主要政党基民盟出任联邦总理；社民党出任副总理和外交部长；其他内阁部长职位由联盟党和社民党根据两党在议会所占议席的多少，通过组阁谈判进行分配。目前的“大联合政府”在德国现代史上是第二次出现，上次是1966-1969年。“大联合政府”的好处是，两大党在议会拥有绝对多数，政府的决定等于议会的决定，特别是在诸如联邦制改革等需要三分之二多数的重大问题上。但缺陷是，反对党均为小党，社会对政府的决策不可能通过议会加以影响或扭转，以议会制为代表的民主制度有可能名存实亡。另一方面，两大党势均力敌，如在重大问题上不能达成妥协，不仅会造成政府瘫痪，而且会造成议会瘫痪，导致提前大选。“两大三小”的政党格局同样反映在联邦州一级的议会选举中。如果小党之间不能妥协，“大联合政府”的现象在联邦州一级的政府中将会进一步增加，目前在16个州中已有5个州由基民盟与社民党联合执政。
（4）联邦议院与政府的关系。德国实行联邦政府对联邦议院负责制，主要表现在三个方面：一是联邦总统提名的总理人选需要获得联邦议院多数通过；二是联邦议院可对政府提出“建设性不信任”动议，迫使政府下台；三是政府需向议会报告工作，答复议员的口头质询或书面质问。政府对议会的制衡则表现在：第一，政府通过提交立法案决定议会审议法案的内容，并可通过提出信任要求迫使议会通过政府的重要法案。如遭否决，政府可依法绕过联邦议院，借联邦参议院立法，但前提是政府在联邦参议院拥有多数票。第二是请求解散议会。联邦议院如果否决总理的信任动议，总理可提请总统解散议会，提前大选。例如2005年施罗德在实施改革中遇到反对党的极大阻力，并在一系列重要的州议会选举中失利，便提出了提前大选的要求，并得到了总统的批准。应该说，议会对政府的控制，主要目的是制止滥用权力和促使改善工作。但由于联邦政府可以借助联邦议院多数党团控制议会，因此，很少会出现议会与政府对峙的局面。通常情况是，政府与议会多数党一起对抗议会反对党。这样，议会对政府的制约或控制实际上就变成了反对党的任务。
2、联邦参议院。联邦参议院是一个反映各联邦州利益的制度安排。它既不同于英国的上院，也不同于美国的参议院，是协调联邦政府与州政府以及联邦州之间利益关系的合议机构，并对联邦议院和联邦政府的职权进行一定的制约和补充。联邦参议院与联邦总统、联邦议院、联邦政府、联邦宪法法院并称德国五大常设宪法机构。
（1）联邦参议院的组成与议席分配。联邦参议院议员不是经选民选举产生，而是由各州政府委派和指定，一般为州长和州政府成员。联邦参议院议长由各州州长轮流担任，任期１年。在联邦总统因病或出国访问期间，联邦参议院议长代行总统职务。各州在联邦参议院所占议席数根据其人口比例确定3至6人。参议院共69席，具体分配如下表(信息来源：bundestag.de, 2009-03-11)：
联邦州 | 人 口 （百万） | 州 长 | 席位数 | 执政党 |
巴登符登堡 | 10.75 | Oettinger | 6 | 基民盟/自民党 |
巴伐利亚 | 12.52 | Seehofer | 6 | 基社盟/自民党 |
柏 林 | 3.42 | Wowereit | 4 | 社民党/左翼党 |
勃兰登堡 | 2.53 | Platzeck | 4 | 社民党/基民盟 |
不来梅 | 0.66 | Böhrnsen | 3 | 社民党/绿党 |
汉 堡 | 1.77 | von Beust | 3 | 基民盟/ 绿色替代名单 |
黑 森 | 6.07 | Koch | 5 | 基民盟/自民党  |
梅克伦堡 - 前波莫瑞 | 1.67 | Sellering | 3 | 社民党/基民盟 |
下萨克森 | 7.97 | Wulff | 6 | 基民盟/自民党 |
北莱茵 - 威斯特法伦 | 1.97 | Rüttgers | 6 | 基民盟/自民党 |
莱茵兰-法尔茨 | 4.04 | Beck | 4 | 社民党 |
萨 尔 | 1.03 | Müller | 3 | 基民盟 |
萨克森 | 4.21 | Tillich | 4 | 基民盟/社民党 |
萨克森-安哈尔特 | 2.40 | Böhmer | 4 | 基民盟/社民党 |
石勒苏益格 - 荷尔斯泰因 | 2.84 | Carstensen | 4 | 基民盟/社民党 |
图林根 | 2.28 | Althaus | 4 | 基民盟 |
此外，联邦参议院还设有16个委员会：即农业委员会、劳动与社会政策委员会、外交事务委员会、欧洲委员会、家庭与老年人委员会、财政委员会、健康委员会、内政委员会、文化委员会、环境委员会、交通委员会、国防委员会、经济委员会、住房委员会。
（2）联邦参议院的运作。联邦参议院参与国家的立法和行政。涉及各州权利和权限的联邦法律在联邦议院通过后，必须在联邦参议院通过方能生效。事实上，德国的法律多数都涉及州的利益和任务，因此参议院在联邦法律的立法过程中起的作用很大。通常，联邦议院提出的法案中约有60%会遭到联邦参议院的反对，但通不过的情况很少。联邦参议院在对某项法律表决时，同一州的议员必须投一致票（或赞同、或反对、或弃权）。因此各州执政党对联邦参议院的投票结果起着决定性作用。一般情况下，联邦执政党可以控制联邦议院，但却难以控制联邦参议院，因为在参议院中，联邦反对党通过在州政府参政而影响的议席数往往超过联邦执政党。从上表可以看出，目前，联邦执政党（基民盟/基社盟与社民党）在参议院69票中可以绝对控制的票数只有30票，另外39票是所谓的“中立票”。可以说，联邦参议院实际上起到了一种对联邦议院和联邦政府的平衡作用，由此可在联邦一级确保国家政治权力在运作过程中兼顾到选民、联邦和联邦州三者之间的利益。
三、德国议会制度的改革
联邦德国在立法实践中虽然实行传统的“议会原则”，但德国《基本法》规定，代表各州利益的联邦参议院对60%的联邦法律拥有否决权。多年来，当两院所代表的党派权力结构相异时，立法效率往往受到影响，致使联邦政府的行动能力下降，社会改革进程受到迟滞。因此，德国从本世纪初开始进行了多次改革尝试，并于2003年10月由联邦议院和联邦参议院共同组成了“联邦制现代化改革委员会”。这一领域的改革涉及修改《基本法》，而修宪提案必须同时获得两院三分之二多数支持才能生效。由于1998-2005年的施罗德政府无法在两院同时获得三分之二的多数支持，因而改革毫无进展。2005年成立的“大联合政府”为改革创造了条件。这一改革虽称为“联邦制改革”，但就其实质而言，也是对议会制度的改革，目的是理清议会两院职责，提高议会的行动能力和办事效率。
2007年6月30日和7月7日，联邦议院和联邦参议院分别通过了酝酿已久的联邦制改革法案，并于同年9月生效。此次对德国《基本法》141项条款中的25项作了修改，是二战后德国历史上最大规模的修宪案。改革涉及议会的主要内容是：第一，限制联邦参议院对联邦立法的影响，使联邦立法权回归联邦议院。今后需征得联邦参议院同意的法律比例将从60%降至30-40%，以提高议会的工作效率，适应全球化挑战。但财政上需要各州支持的联邦法律，仍应征得联邦参议院的同意。第二，调整立法分权，减少联邦在框架性和竞争性方面的立法权，将相关权力分散给各州政府和议会，以保持地方的活力和积极性，使联邦与联邦州的关系更加融洽稳定。
四、德国议会制的借鉴意义
首先必须强调，德国的议会制是与其资本主义国家的国体相一致的，具有资本主义性质。这与我国的人民代表大会制有本质区别。但制度文明建设应该说是当今世界各国发展政治民主的一个重要课题。实现制度文明的方法和道路虽然因国情不同而各异，但总体目标各国应该是一致的，即维护法治、扩大民主、遏制腐败、反映多元利益。
德国议会制经历了漫长的发展历程，如果仅从1848年成立的法兰克福国民议会算起，到今天，德国的议会制也已经历了160年的演变发展，民主议事日程日臻缜密，效率不断提高，政治影响持续扩大。而我国的人民代表大会制度只有60年的发展史，还有很多有待进一步完善的地方。人民群众对人民代表大会工作的关注度普遍较低。
我认为，我国的人民代表大会制与德国的议会制相比，主要有如下异同：第一，均采用代议制，即由人民定期选出代表组成代议机关行使国家权力。但两国代议制的性质不同，人民代表大会是我国人民民主专政国家的根本组织形式；德国的议会制体现的是不同政党和利益集团政治竞争的结果和安排。第二，都是国家的最高权力机构，行使国家立法权，决定国家政治生活中的重大问题。但人民代表大会在中国共产党的领导下统一行使国家权力，具有全权性；德国议会的立法权与国家的行政权、司法权实行“三权分立”。由于三者被不同政党控制或影响，彼此在相互监督的同时又相互牵制和扯皮。第三，人大代表和联邦议员均经法定程序选举产生，享受基本相同的会内和会外职权。但人大代表的产生注重地区、民族和行业的代表性，即体现人民的特性；而德国的联邦议员则由不同政党提名，选举结果体现的是党派特性。此外，人大代表是兼职的民选代表，而德国的联邦议员则是领取津贴的“职业议员”。
德国的议会制度虽与我国的人民代表大会制度有着本质区别，但也有值得我们研究借鉴的方面。由于这不是本文的重点研究问题，只能粗略谈及以下三点：第一，议员职业化。德国的“职业议员”具有更高的参政议政能力，有更多的精力和时间从事政策调研和民意调研，对内政与外交的关系及其相互影响更关注、更敏感。议员的职业化和专业化是绝大多数国家的通行做法。随着我国的快速发展和国际地位的不断提高，“干部型”、“劳模型”、“明星型”的人大代表将越来越难以适应政治经济形势的发展，难以满足对外交往的需要。第二，大比例直选议员。德国联邦议员有一半直接由选区选出，另一半也必须是活跃的各党派政治人物，因为只有这样他们才有可能被列入“政党候选人名单”。这迫使有志当选或已经当选的议员要用更多的时间去接触选民、宣传自己。我国只有县、乡两级人大代表按照选区由选民直接选举产生。全国和省级、设区的市级人大代表则由下一级人大选举产生，通常称之为“间接选举”。这种情况造成普通选民对“高层”人大代表的严重“距离感”。因此应改进人大代表的选举办法，扩大直选范围，加大差额选举的力度。相信这将有助于拉近人大代表与普通选民的距离，增强人大代表为选民服务的责任感。第三，德国议会在国家政治生活中是活跃的行为体。如2009年联邦议院全体大会的会期就累积超过60天，议会各专门委员会还经常就国内外重大事项召开会议，联邦议院经常举行开放式辩论，发表声明或做出决议。我国是一个有13亿人口的大国，事情千头万绪。但全国人大的全体会议每年会期只10天左右。人大代表人数偏多，集中提案内容过于分散庞杂，不少提案缺乏科学性和可操作性。还有个别代表把这短短的会期用来“做秀”，盲目“歌功颂德”或干脆做一名“举手代表”或“哑巴代表”。造成了国家政治资源的浪费。
以上如有错误，欢迎指正。
2009年3月
