爱华网国外流浪儿童的预防与救助
华东师范大学教育学系 杨光富
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内容摘要：流浪儿童遍布于世界各地，各国政府积极采取各种措施加以预防与救助。通过颁布法律法规，预防流浪儿童的产生，同时对教唆乞讨者加以重罚；注重发挥民间组织的作用，而政府职责重在管理及政策的制定；通过开设救助电话、提供基本生活品和临时居所、免费教育和培训等形式，尽快让儿童回归社会；注重对家庭暴力的干预及家庭困难的援助，真正从源头上杜绝流浪儿童的产生。
关键词：流浪儿童；预防与救助；国外主要国家；比较
在春节期间，微博上“随手拍照，解救乞讨儿”成为最热门的话题，引发了人们对流浪儿童的关注。其实，流浪儿童的身影几乎遍及世界各地的每一所城市，即使在欧美发达国家也不例外。据联合国儿童基金会（UNICEF）保守估计，全球流浪儿童的总数至少在1000万以上。[1] 面对庞大的流浪儿童群体，各国政府都积极应对，其措施也呈现出不同的特色。
一、颁布相关法律法规，预防流浪儿童的产生
面对流浪儿童问题，各国政府都采取了各种各样的措施加以应对，其主要的一项措施就是通过颁布相关法律法规，预防流浪儿童的产生并保护其合法的权益。
（一）预防流浪儿童违法问题的产生
早在1993年，俄政府就颁布了《俄罗斯流浪儿童预防性原则纲领》，预防流浪儿童的产生。1999年，俄政府又颁布了《预防流浪儿童和未成年人犯罪法》。2002年10月，俄政府颁布了俄罗斯儿童整体纲要（2003~2006年），预防流浪儿童产生的举措操作性更强。如该纲要中的“预防流浪儿童的违法”规定：（1）汇总流浪儿童的信息；（2）建立流浪儿童的电子信息系统并计算出需要实施帮助的人数；（3）支持俄罗斯联邦关于建立统一的救助制度和家庭的措施(2006年之前)；（4）巩固300多家预防流浪儿童违法机构的物质基础；（5）将接受救助的儿童的数量提高三分之一；（6）扩大和提高为流浪儿童服务的质量。[2] 从该纲要中可以看出，它不仅促进了社会救助流浪儿童措施的完善，更重要的是从源头上预防流浪儿童违法问题的产生，其实国外的立法都体现出这样的一个特点。
（二）严禁流浪儿童的街头乞讨
国外很多国家或城市禁止儿童街头乞讨。2008年6月，奥地利首都维也纳颁布法律禁止儿童单独或成人陪伴在街头乞讨。法案规定，只要是携带或利用儿童进行乞讨，不论什么形式和原因都属于违法行为，违法者将视情节被处以最高700欧元的罚款或受到拘留一周的严处罚。[3] 针对流浪儿童保护工作，菲律宾国会专门通过了《反流浪法案》（Anti-VagrancyLaw），不允许人们在街头流浪。菲律宾政府还以总统公告的形式，要求所有的政府组织和非政府组织投入到保护流浪儿童的工作中。
目前，美国大约有13个州在法律法规中明文禁止乞讨。除此之外，美国许多的大城市都有禁止或限制公共场所乞讨的法规。如纽约州刑法规定：“任何人在公共场所基于乞讨的目的逗留或闲逛即为有罪。”[4] 美国很多州，如洛杉矶、西雅图对攻击性乞讨是禁止的。[5]
（三）对教唆儿童乞讨者加以重罚
美国有儿童保护协会主要工作是对教唆儿童的乞讨者加以重罚。只要18岁以下儿童乞讨，第一次警告家长并留记录，全国联网可查，第二次儿童协会和警察就来带走并起诉家长，其结果是大人进监狱，孩子交给临时领养家庭，这有效地遏制了流浪儿童的产生。
2000年，印度颁布的《青少年司法法案》（JuvenileJudicial Act 2000)也加强了对雇佣儿童从事乞讨者以及教唆儿童犯罪的惩罚，如法案第24款规定，对雇佣青少年和儿童乞讨的的除罚款外，将处于3年以内监禁；对教唆青少年和儿童犯罪的除罚款外，还将处以1年的监禁。[6]
二、发挥民间组织的作用，政府重在政策制定及监督
20世纪70年代末，在“新公共管理运动”背景的影响下，西方很多国家将原来由政府公共部门提供的公共服务以委托等方式转交给民间公益组织。而政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行，对流浪儿童的管理也不例外，其主要特点是重视发挥民间组织的作用，而政府重在政策制定及监督。
（一）政府部门重财政支持及政策制定上
在流浪儿童的管理方面，各国政府重在政策的制定上，正如文章第一部分所阐述的那样，不管欧美发达的资本主义国家，还是发展中国家，都制定了各种法律法规。如英国政府将主要精力放在流浪儿童救助政策的研究与监督管理之上，而救助的具体工作多由民间公益组织来承担。政府在民间公益组织参与救助的程序上采取监督——评估——资助环型管理措施，有效地激发和调动了民间公益组织参与流浪儿童工作的主观能动性。除了政策制定及监督外，政府还对民间慈善组织提供财政支持。
（二）民间组织发挥政府不可替代的作用
面对庞大的流浪儿童群体，各国政府不堪重负，这为民间组织提供服务留下了空间，然而，即使政府能够提供服务，民间组织依然有它的优势和存在的价值。如民间组织没有官僚主义，工作效率更高；以帮助政府减轻负担，节省开支；更加贴近弱势群体；还有助于提高公民参与意识、公益意识，进而促进公民对社会事务的有序参加。
因此，几乎各国都有民间慈善组织开展流浪儿童的救助工作。如英国在18世纪初就有教会组织开设“免费学校”、“贫儿学校”、“乞儿学校”、“流动学校”，为流浪儿童提供免费的教育。成立于1919年的英国救助儿童会（Save TheChildren）在开展活动时，注重与社区、省级政府部门以及中央的合作，在英国民众中享有很高的声誉，是个家喻户晓的慈善机构。再如美的“全美无家可归者联盟”（the National Coalition for theHomeless）专为为无家可归者提供无偿服务，这些组织起到了很好的辅助与监督作用。
这些民间慈善组织的经费除了政府拨款外，绝大多数来自社会的捐赠。如菲律宾现在已有超过300家的非政府组织实施了流浪儿童保护项目，其资金大部分来自民众的捐赠及国外基金会的资助。
（三）加强与国际慈善组织的合作
各国政府都积极争取外援，争取同国际组织以及其他国家的政府民间组织进行多方面合作，不仅获得了有力的资金支持，还在救助形式、预防措施、行为转变和技能培训等方面获得了有益的帮助和指导，引进了新理念，新方法，取得了较好的成效。
如越南政府与联合国儿基会合作，在河内、胡志明市等大城市就流浪儿童、贫困儿童等问题与当地政府合作，开展了诸多形式不同、内容不同，但目标相同的救助合作项目，项目涉及社区预防、干预、宣传教育、咨询辅导和技能培训等。
1997年，蒙古与英国救助儿童会签订协议，共同创办救助保护儿童项目。在两年多的时间里，救助儿童会在蒙古的乌市、乔市和其它地区共创办了10个中心和庇护所。20世纪90年代中后期，蒙古天主教会在乌市等地创办的救助儿童中心，先后得到了德国天主教会的支持。丹麦民间组织在蒙古也建立了丹莫斯林中心及家庭支持项目。[7]
这种合作关系发挥了民间公益组织在流浪儿童救助中的资源优势，使得民间公益组织既可以独立的实施流浪儿童的救助活动，也可以参与政府实施的流浪儿童救助项目，改进救助政策的制定，提高服务的水准。
三、援助方式形式多样，让儿童尽快回归社会
国外预防与保护流浪儿童的方式丰富多样，如开设救助电话，为流浪儿童提供日用品和药物的临时救助，为他们提供行为矫正和心理辅导，尽快让儿童回归社会，其救助理念经历了一个从控制为主到服务为本的明显转变。
（一）设立救助热线电话
几乎国外所有的国家都设立专门的热线电话，以帮助寻找流浪儿童，为他们提供帮助。如法国115、印度的1098专门用以为无家可归的人提供救助的免费电话。另外捷克、丹麦、芬兰、希腊、匈牙利、葡萄牙及瑞典等国已经把116111作为这些国家的儿童求助热线号码。
印度的1098儿童热线是一个24小时紧急响应系统。1996年，印度孟买塔塔社会科学研究院（Tata Instituteof Social Sciences，TISS）杰娜·比莉莫瑞亚（JerooBillimoria）教授创办此热线，一开始是作为TISS家庭与儿童福利系的一个实验项目在孟买运行，目前在全印有25个邦（state），83个城市开通了热线电话。[8] 服务对象为18岁以下的青少年。但遇到危险或困难时都可以免费拨打这个电话以寻求帮助。具体来说，服务的儿童包括：流浪、童工，受到虐待、受到性侵犯、被父母遗弃、失踪、受到毒品困扰、智障、艾滋病等。接到电话后，一个小时内社工人员就会前去把儿童接走，做紧急的治疗及安置。家长也可以通过这个电话寻找失踪的孩子。自1996年创建以来到2009年，热线共接到超过一千五百万个电话。[9]
（二）提供基本生活品及临时居所
国外很多城市为无家可归人员建立援助中心，如美国纽约市1993年成立“无家可归救助局”(The Departmentof Homeless Services, DHS)，该机构在全市设置160个援助中心，拥有1700多名职员，每年预算为3.89亿美元。[10] 发现流浪儿童后，第一步工作就是为他们提供生活必需品。
除了生活必需品外，还为他们提供临时的住宿。美国国家住房与发展事务部(U.S. Department ofHousing and Urban Development, HUD)主要的职责是实施“居者有共屋”的计划，它每年都为各州提供大量的“持续关护资金”(Continuum ofCare)，为无家可归者提供永久性和过渡性住房。其中，2010年提供的资金超过14亿美元。[11] 在此资金的资助下，各州都积极采取相应的对策，特别在大城市。如纽约市有关法令要求为符合条件的无家可归者提供应急住所，目前每晚一般都要为7000名单身成年男女和4500个家庭（包括6500成年人和8000名儿童）提供应急住所。在英国，政府专设流浪人员临时居所，专为13-25岁露宿街头、无家可归者提供临时的居所和免费早餐的服务。这也是流浪儿童工作者与流浪儿童进行有效沟通的机会，有利于后续服务的开展。
（三）提供医疗服务
美国基本健康护理局(Bureau of PrimaryHealth Care)为无家可归的流浪者推出了健康关怀计划（Health Care for the Homeless,HCH）。该计划最初始于1983年，为无家可归者提供健康帮助，包括提供基本健康照顾、精神健康与吸毒治疗、个案管理以及其它支持帮助。[12]
蒙古的医疗保险机构为救助儿童中心、发展中心、庇护所里16岁以下儿童建立档案，经过公证的儿童实行医疗免费。没有公证注册的儿童只要中心档案给予救助注册，医疗保险机构登记后也承认中心的注册，给予免费医疗。各救助机构非常重视儿童的健康，所有救助中心的儿童全部建立了健康档案，使被救助儿童的医疗和健康得到了充分的保证。
对那些具有具有越轨倾向和心理问题的流浪儿童，国外则加强对他们进行行为矫正与心理辅导。
（四）尽快让儿童接受正常的教育
救助儿童的最终目的是让流浪儿童尽快回归社会。对于有父母的流浪儿，救助中心一般会把流浪儿童遣返回去，并提供一定的经济资助。如越南政府对于返回家庭的流浪儿童提供三个月的资助，其中包括15元越盾的返乡车费，25万越盾的职业技能培训费用或20万越盾的回学校接受正规教育的费用，以保证流浪儿童尽快回归正常生活。
国外救助机构对无家可归的儿童和家庭长期有困难无力抚养的儿童，一般采用收养的方式。如蒙古对失去父母的孤儿，一般进行积极的援助，把其放在在各类援助中心或“大家庭”中，志愿者妈妈对这些孩子视如己出，认真履行妈妈的职责和义务。“大家庭”儿童之间兄弟姐妹相称，共同生活、劳动，共同遵守家规、制度，到上学时间都上学，放学回来帮妈妈做家务，家庭中充满温馨、关爱和亲情，孩子们没有悲伤，没有恐惧，没有孤独，基本没有行为和心理障碍，使他们的健康成长得到保证。
除了提供正式的学校教育外，蒙古还通过开放式学校为流浪儿童提供选择性教育。对于流浪儿童，选择性教育是十分必要的，因为有些流浪儿童没有上过学，由于年龄大的原因，他们又不能进人小学读书。选择性教育包括计算机技术培训、卫生教育等。职业技术教育通过电器修理、居民商业学校、食品生产、儿童发展银行等项目进行。
四、加强特殊家庭帮教工作，从源头上杜绝流浪儿的产生
国外流浪儿童的来源主要分为两种：一是没有住房的贫困家庭，带着孩子出来流浪的；另外一种是离家出走的孩子，而前一种是主流。如美国目前有75万无家可归者。[13] 据无家可归者联盟统计，2007年有23%的流浪人群都是带着孩子的家庭，而随着金融危机的影响，这一数据目前已经增长到了41%。[14] 另外，对家庭暴力也是产生流浪儿童的一个原因。因此家庭对特殊教育的帮教工作，是杜绝流浪儿童产生的根本办法。
（一）对家庭暴力的干预
非政府团体“莫斯科赫尔辛基小组”（Moscow HelsinkiGroup，MHG)最近一项研究表明，全世界每年大约有200万14岁以下的儿童深受家庭暴力的困饶，其中约5万名儿童因此而离开家庭，成为街头流浪儿。[15] 2004年，俄联邦教育科学部协调委员会主持的国家重点项目《流浪儿童成长问题的研究》中也指出，63.3%的流浪儿童无论年龄大小都遇到了家庭暴力。[16] 为此，俄联邦教育部特成立的“预防家庭暴力的教育中心”，它是政府层面专门收集家庭暴力信息、预防家庭暴力发生、防止流浪儿童再生的机构。它不但在实践中积极预防流浪儿童再生，同时开展全国范围的工作总结和理论研究，收集各方面的材料，收到了较好的效果。
（二）对困难家庭的援助
针对因家庭困难可能导致儿童流浪的实际情况，蒙古国的各类救助机构对儿童和家庭分别提供一定的经济援助和生活用品的援助。如为家庭提蒙古包，帮助解决儿童生活物品等。1982年的，瑞典颁布的《社会服务法》（Social Services Act）中规定：“对育有子女的家庭，当父母因无法照顾子女时，由地方政府的社会福利委员会安排家庭协助服务，家庭因生病或生产无法亲自照顾子女时，由专业的家事服务人员协助家务，对于困难家庭，政府提供家庭津贴。家庭津贴是为了让家中子女较多的家庭得到最低生活水平保障，年龄未满16岁（学生未满19岁）均可领取。”[17]
越南对贫困家庭采用贷款扶贫的方式，为此政府专门成立了一个扶贫银行，救助对象主要是农村特困儿童家庭。扶贫银行由省级家庭人口委员会和当地的妇女联合会负责运作。扶贫贷款需要在前期家庭成员状况评估的基础上，由家庭监护人向政府作出一定承诺，政府则以自身信誉作保证，由政府基层组织与贷款户直接签署贷款合同，贷款用于帮助困难家庭开展有一定技术含量的定向投资，扶助受助家庭依靠发展生产，增加收入脱贫。
（三）对未尽责任家长的惩罚
对未尽责任的家长，各国都加强了惩罚的力度。如俄罗斯内务部公共秩序局在2004年开展了保护青少年行动中，对4万名家长因没有尽到养育未成年子女的义务而被追究责任。内务部建议严惩虐待子女的家长和不及时解决青少年问题的官员。在4万名家长中575人因对孩子施虐被追究刑事责任。俄罗斯约3.6万名家长被剥夺了做父母的资格。[18]
结 语
流浪儿童是世界各国普遍存在的问题，它因各国的政治、经济、文化、地理环境等诸多不同，其预防与救助的措施在世界各国及一国的不同地方都存在着差异，但其中的一些认识和理念弥足珍贵，一些见解也有其独到之处，值得我们学习与借鉴。结合国外实践及我国实情，特提出以下三点建议：
1．完善相关法律法规，更要加强执法的力度。中国目前已出台了一系列保护未成年人的法律法规以及流浪儿童的救助文件，但对于具有复杂性的流浪儿童问题来说，尚未形成环环相扣、缜密完善的政策法律体系。另外，我国的流浪儿童救助还属于短期临时救助，没有建立起长期有效的安置措施。因此当务之急是完善流浪儿童的救助法律法规，对已经颁布的法律法规应加大执法的力度，让法律的规定真正落到实处。
2．降低民间组织登记门槛，更好地发挥其作用。国外很多国家对非政府组织的登记和注册要求比较低，这样会有更多的民间组织参与流浪儿童的救助。如印度的流浪儿童保护在很大程度上依赖于非政府组织的合作与推动，这主要得益于该国对民间组织的登记要求较低的缘故。从登记制度来看，我国严格的门槛限制和登记许可是其最大特征，这严重限制了民间组织的发展壮大。因此，我国政府在非政府组织的登记中应放低门槛，让更多的民间慈善组织关注流浪儿童问题。
3．关注弱势群体，构建和谐社会。正如前面所阐述的，流浪儿童的产生在很大程度上与家庭有关，特别是弱势群体的家庭。国外很多国家在制定相关政策时，提出了要关心弱势人群的问题，为他们消除贫困而努力。因此，我们切实做好对弱势群体的帮扶工作，为构建和谐社会而努力。
最后需要指出的是，在参照国外流浪儿童的预防与救助实践时，我们不能奢望有一套普世通行的预防与救助办法。因此，任何切实可行的救助办法，都必须是本土化的，需要流浪儿童工作者的积极、创造性的参与，才会收到更好的效果。
参考文献
参考文献等文章正式发表后再附上。如转载请注明来自华东师范大学教育学系杨光富博客，http://blog.sina.com.cn/westedu。
[1]作者简介：杨光富（1973－），男，安徽定远人，华东师范大学教育学系讲师、教育学博士，研究方向：外国教育史；国外基础教育改革。个人博客：http://blog.sina.com.cn/westedu。
