台湾地区的政党制度 台湾的政党

一、台湾地区政党发展的历史和现状

我国台湾地区的政党发展，以1986年9月28日为界，可分为前后两个时期。此前是“党禁时期”。在此时期，台湾实行“戒严令”，禁止结社，禁止组党。全台湾只有国民党以及随其从大陆撤退到台湾的中国青年党、中国民主社会党等3个可以合法存在的政党，此外更无任何其他政党。1960年，雷震、李万居、高玉树等人曾经准备组建中国民主党，结果以失败告终。雷震本人遭到台湾警备总部以涉嫌叛乱拘捕，并在一个月以后被以“为匪宣传”、“知匪不报”的罪名，判刑10年。

1986年9月28日，长期以“党外”为标志的反对国民党专制统治的非国民党籍人士公然突破党禁，宣布成立新的政党。这一天，“党外人士”集聚台北圆山饭店召开“党外后援会”大会，讨论“党外势力”参加该年“中央民意代表”选举的各项工作，会中有人提出应乘机讨论组党问题，会议议程因此发生根本变化。经过激烈讨论，当天下午5点，准备参加年底立委选举的候选人朱高正突然站起来提出干脆在今天就宣布成立新党。此议立即得到众人响应，与会者于是决定当即成立名为民主进步党的政党。台湾的第一个反对党就这样仓促问世。当时，台湾“戒严”尚未解除，党禁的禁令仍然有效，仓促成立的民进党事实上处在非法地位，随时都有可能遭到取缔。但是，由于蒋经国对此采取宽容和默许的态度，尽管民进党的成立已经触犯了党禁，却自始至终也没有被予取缔，发起人也没有受到惩罚。这说明，从民进党成立的这一天开始，因为领导人的开明，也因为时势发展所迫，台湾事实上已经放开了党禁。但在形式上和法律上放开党禁，是在“戒严”解除和“人民团体法”实施以后。

其实，早在民进党宣布成立前半年即1986年3月，时任台湾地区领导人蒋经国在召开国民党十二届三中全会以后，即开始推动了台湾的“政治革新”进程。“政治革新”的主要内容之一就是宣布“解严”，开放党禁。经过一定时期的准备，蒋经国终于在1987年7月14日正式宣布从次日零点起解除已在台湾和澎湖实施了38年多的“戒严令”，人民集会和结社等权利得以恢复。1989年，“人民团体法”又得以颁布实施。由此，台湾的政党发展进入了一个自由组党的时代。只要有30个年满二十岁的自由人发起，即可向主管机关申请许可设立政党。只要申请符合条件，主管机关就得依法许可。所以，如今在台湾，组建一个政党可以说极其自由和容易。截至2013年8月6日，在台湾内政部门登记的政党有245个，除了其中1个已经明确解散外，在台湾，有登记的政党共有244个^［1］。与党禁时期台湾仅有3个政党的状况相比，反差之大，足可令人惊叹。

不过，这两百多个政党当中，绝大多数政党在民意机构中并无代表，也从无在选举中推荐本党候选人，甚至没有活动，没有办公地址，没有领导人，是典型的泡沫政党。目前，仅有国民党、民进党、台湾团结联盟、亲民党、无党团结联盟、新党和劳动党等7个政党在台湾各级民意机构中有席次。也就是说，台湾政党表面上看虽然很多，令人眼花缭乱，但事实上能够在台湾的政治生活中发挥一定的政党功能、具有一定的政治影响的政党屈指可数。

多年前，笔者曾接待过一批台湾来的朋友，并与她们一起进行了座谈。当时她们来的身份都是生意人。事后我却发现，其参访团的团长竟然是1991年就已经建党了的某个党的主席。不知道这位主席，当时何以没有对我表明她的党主席身份？也许是因为我没有这样的身份，跟她不能对等，也许是因为她本来就没有把她的这个党和她的这个党主席当回事，也许是因为她的这个党其实已经不存在了。台湾的政党状况，由此可见一斑。

二、台湾地区对政党的法律规范

鉴于政党在国家政治生活中的重要影响与作用，二战以后，世界上越来越多的国家对政党及其政党活动都有专门的法律规范。意大利是在宪法中规定政党地位的第一个西方国家。阿根廷是世界上最早制定专门政党法的国家。但影响较大的还是1967年联邦德国颁布实施的《政党法》。当今很多国家的政党法都是参照它制订的。

目前，台湾地区并无专门的“政党法”，有关政党的法律规定散见于“人民团体法”等其它各类法律。2012年8月台湾行政部门曾通过了“政党法”草案，并送往台湾立法部门审议。但由于党产条款存在巨大争议，该草案至今尚搁置在立法部门“内政、司法及法制委员会”，甚至连“一读”程序都还没有经过。至于完成所有立法程序，可谓遥遥无期。

（一）关于政党设立目的或其功能的规定

依照台湾法律的定义，政党系人民团体中以推荐候选人参加公职人员选举为目的的政治团体。因此，法律同时规定，凡政党都得依法推荐候选人参加公职人员选举。换言之，政党如果不能推荐候选人参加公职人员选举，那么，事实上也就失去了其存在的理由和价值。德国的《政党法》规定：任何政党若在6年内提不出自己的候选人参加联邦议院或者州议院的选举，“就失去作为政党的法律地位”。在台湾，法律也规定了解散政党的几种情形。但是，对于从不依照法律规定推荐候选人参加选举的政党，法律却并未明文规定应予解散。这也是造成台湾今天出现大量泡沫政党的重要原因之一。据了解，尚在审议中的“行政院”版的“政党法（草案）”对此仍无明确规定。

（二）关于政党行为限制的规定

此类规定有：1、政党不得危害国家的存在和自由民主的宪政秩序。政党之目的或其行为，如果危害“中华民国”之存在或自由民主之宪政秩序，则视为违宪。经由“司法院”大法官组成宪法法庭审理确定违宪的政党，将被勒令解散。2、政党内部应依据民主原则组织与运作。3、政党不得收受外国团体、法人、个人或主要成员为外国人之团体、法人之捐助，也不得接受大陆地区人民、香港居民、澳门居民及其法人、团体或其他机构，或主要成员为上述范围的个人和团体机构的捐款。4、不得成立区域性政党。5、“监察委员”须超越党派以外，依法独立行使职权。6、政党不得在大学、法院或军队设置党团组织。7、选举公告发布后，政党不得邀请外国人、大陆人民或港澳居民为其助选。

早先，还规定了人民团体组织与活动不得主张共产主义或主张分裂国土。但是，2008年6月20日台湾“司法院”大法官会议对此进行释法时认为，这些规定使得主管机关对人民政治上的言论进行审查，并作为不予许可设立人民团体之理由，显已逾越必要之程度，与“宪法”保障人民结社自由与言论自由的精神不符，因此宣告该相关条款无效。如此一来，如今在台湾的二百多个政党中，既有主张“台独”的民进党、建国党等，也有冠名为共产党或者共产联盟的政党。这两种政治主张公然存在，在两蒋时期是不可想象的。

（三）关于政党经费来源的规定

除了党员交纳党费外，台湾政党的经费来源主要有：

1、政府的补助。根据“公职人员选罢法”的规定，凡在最近一次“立委”选举中，政党得票率达百分之五以上者，“中央选举委员会”将补助该政党竞选费用，计算标准是每年每票补贴新台币五十元。根据“总统副总统选举罢免法”的规定，在“总统”选举中，各组候选人选举得票数达当选票数三分之一以上者，补贴其竞选费用，每票补贴新台币三十元。如候选人由政党推荐，则补助由政党领取。

2、政治献金。个人、团体或企事业单位的政治献金，是政党经费的重要来源。但是，并不是所有的人都可以向政党捐赠政治献金的。包括公营和党营企事业单位、宗教团体、不具有选举权的人，以及外国人、大陆人民、香港和澳门居民等在内的11种团体或人员不得向台湾地区政党捐赠政治献金。政党也不得接受这些团体或人员的政治献金。同时，向政党捐赠政治献金的人或单位团体也不是可以无限度地向政党捐赠政治献金的。对同一政党每年的捐赠总额，个人不得超过新台币三十万元，营利事业单位不得超过新台币三百万元，人民团体不得超过新台币二百万元。而且，任何人不得以本人以外之名义捐赠或为超过新台币一万元之匿名捐赠。

除此而外，国民党还有相当一部分党营事业收入。尽管在民进党的追讨下，如今国民党的党产已经今不如昔，甚至连原国民党的中央党部大楼也被售出，但是，与其他政党相比，国民党仍是全台最有钱的政党。

三、台湾地区的政体形式对政党制度的影响

以行政权的归属作为划分标准，世界上的政体形式大致有议会内阁制、总统制、半总统制、合议制等四种。政体形式往往决定政党制度的主要特征。一般而言，议会内阁制国家多为多党制（英国例外），总统制国家多为两党制。

台湾地区的政体形式属于半总统制，台湾学者称其为双首长制。它是国民党败退台湾后，民国时期孙中山先生所设计的“五权宪法”的政府体制在台湾因应时势变化历经七次“修宪”变迁的结果。“总统”由所谓“自由地区全体人民”即岛内居民按照一轮简单多数原则直接选举产生。“总统”是三军统帅，并有缔约、宣战、媾和之权。也就是说，“总统”掌管“国防、外交”。“行政院”院长由“总统”任命，无须经“立法院”同意。“行政院”副院长及各部会首长、政务委员等由“行政院”院长提请“总统”任命。“司法院”院长、副院长和大法官，“考试院”院长、副院长和考试委员，“监察院”院长、副院长和监察委员，均由“总统”提名，经“立法院”同意任命。“总统”还有权决定有关国家安全的大政方针，有权发布紧急命令，有权解散“立法院”，有权召集有关各院会商解决院与院之间的争执。可见，台湾地区的“总统”具有实质性的行政地位，总统制特征非常明显。但是，“总统”又不是行政部门首脑。行政部门的首脑是“行政院”院长。而“行政院”在“宪政”体制上却不对“总统”负责，而是依法对“立法院”负责。“立法院”如果通过对“行政院”院长的不信任案，“行政院”院长则应当辞职。这又明显带有议会内阁制的特征。台湾地区的这种政体形式，对台湾地区政党制度的形成影响很大。一方面，它对两党制的形成极为有利。另一方面，它给多个政党的存在也保留了一定的政治空间。

由于“总统”具有实质性的行政地位，“总统”职位的归属实质上就是行政权和执政地位的归属，“总统”所属的政党即执政党，所以，争取“总统”选举的胜利，是台湾地区政党活动和政党斗争的首要目标。但是，这种选举，无论有多少候选人参与，最终胜出的只能是一个，是一种“零和游戏”。所以，一般来讲，这种选举一般只是两个大党相互角力的政治舞台，小党至多扮演一个搅局者的角色，终究不会形成气候。且以1996年台湾地区领导人实行直选以来的历次选举结果为例说明。1996年大选有四组候选人参选，国民党提名的候选人得票54.0%，民进党候选人得票21.1%，另外两组以无党籍身份参选的候选人分别得票14.9%和9.98%。2000年大选有五组候选人参选，国民党候选人得票23.1%，民进党候选人得票39.3%，脱党参选的宋楚瑜得票36.8%，脱党参选的许信良得票0.63%，代表新党参选的李敖得票0.13%。2004年大选只有国民党、亲民党联合推荐的候选人，以及民进党推荐的候选人两组人马。国亲联盟候选人得票49.89%，民进党候选人得票50.11%，两者票数仅仅相差两万多票。2008年大选也只有国民党候选人和民进党候选人两组人马。国民党候选人得票58.45%，民进党候选人得票41.55%。2012年大选有三组候选人，国民党推荐提名的候选人得票51.60%，民进党候选人得票45.63%，亲民党提名但以联署方式登记参选的候选人得票2.77%。由此可见，台湾地区“总统”选举实际上一直是国民党和民进党两大政党之间的角逐。这两大政党在历次“总统”大选中的得票数也始终位居前列。特别是2004年和2008年大选都是典型的两党对决的选举。唯独一次2000年大选，由于宋的参选分散了支持国民党的选票，以致宋楚瑜的得票率高于代表国民党的连战，似乎国、民两党之外的其他小党和候选人在“总统”选举中也有赢的机会。事实上，2000年大选只是不可复制的特例。2012年宋楚瑜再次参选，由于其得票数不足选举人总数的百分之五，不但没有选举补助金，其所缴纳的1500万新台币的选举保证金也没有予以发还。这足以说明，台湾地区对“总统”职权的制度安排和“宪政”设计，必然有利于台湾地区两党制的形成和巩固。

“立法院”是台湾地区的民意机构。一般而言，世界上除了一党制国家和美国的国会选举以外，民意机构的选举都会给大党之外的其他小党留下一定的空间和土壤。台湾地区“立法院”的选举也是这样。从开放党禁以来，台湾至今进行了8次“立法院”选举，包括1次增额选举，7次换届选举。藉此选举，进入“立法院”的政党，1989年12月选举后3个，1992年12月选举后3个，1995年12月选举后3个，1998年选举后7个，2001年12月选举后5个，2004年12月选举后6个，2008年1月选举后4个，2012年1月选举后5个。

四、台湾地区的选举制度对政党制度的影响

这里所说的选举制度主要指的是选区的划分方式和选票的计算方式。世界上选区的划分方式大体上有两种：一是小选区制，又称单名制，即每个选区只选举一人。一是大选区制，又称多名制，即每个选区选举两人及以上。选票的计算方式分为多数投票制、比例代表制和混合选举制，其中多数投票制又分为绝对多数制、相对多数制（又称简单多数制）和特别多数制。此外，还有一轮投票制和两轮投票制的划分。一般而言，小选区相对多数制对大党有利，对两党制的形成也有利。相反，比例代表制有利于小党的存在，进而也有利于多党制的形成。

台湾现行的选举制度分为三种。一是针对台湾地区领导人、“区域立委”和县市长、乡镇长、村里长的选举，采用的是小选区相对多数制。二是针对“不分区及侨选立委”的选举，采用的是政党比例代表制。三是针对原住民“立委”和县市议员的选举，采用的是大选区相对多数制。台湾地区领导人的选举对台湾地区政党制度的影响，前已述及。至于县市公职人员的选举，这里姑且不论。本文单从台湾地区的“立委”选举制度的改变，看其对台湾地区政党格局和政党制度的影响。

2008年之前，台湾地区的“立委”共有225席，其中“区域立委”168名、“不分区立委”41名、侨选“立委”8名、原住民“立委”8名。“区域立委”和原住民“立委”的选举采用大选区相对多数制，台湾学者称之为复数选区单记不可让渡制。“不分区立委”和侨选“立委”采用一票制的政党比例代表制，即将政党比例代表附挂在“区域立委”的选票上，由各政党依照大选中的该党所提名之“区域立委”候选人的得票率，分配“不分区立委”及侨选“立委”的席次。凡“区域立委”选举总得票率超过5%的政党，即可参与分配。

2005年6月，台湾“修宪”规定“立法院”席次减半，席位减为113席，其中，“区域立委”73人（每县市至少一人），平地原住民和山地原住民各3人，“不分区及侨选立委”34人。选举方式也改采所谓的单一选区两票制。“区域立委”的选举，采取小选区相对多数制，这是选举制度的重大改变。原住民“立委”选举仍沿用大选区相对多数制，“不分区及侨选立委”仍沿用比例代表制。投票时选民领取两张选票，一票投“区域立委”或原住民“立委”，一票投政党。获得5%以上政党票的政党依得票比率分配“不分区及侨选立委”名额。2008年台湾第七届“立委”选举即依据这一新的规定进行。

这一新的选举制度对“立法院”的政党格局影响马上显现。首先，它使两大政党之外的小党变得更小。以亲民党的席次变化为例。2001年12月，亲民党首次参选即一举夺得46个席位，占“立法院”总席位的五分之一多，位居第三，比第二大党国民党只少22席。2004年12月“立委”选举，亲民党得票下降，但也夺得34席，比第二大党国民党少45席。2008年1月“立委”选举采取新的选举制度后，亲民党仅赢得原住民“立委”1席，政党实力大为下降。目前的“立法院”除了台联党和亲民党各占3席，无党团结联盟1席，其他席位均为国、民两大政党所有。

其次，它对大党实力的此消彼长也有很大的影响。由于小选区相对多数制是一种零和游戏，赢者全拿，政党得票率即使相差不大，席位数却可能相差很大。譬如，按照原先的选举制度，在2001年和2004年的“立委”选举中，民进党是“立法院”的第一大党，其与第二大党国民党的席次之比为1.28和1.13，相距不是很大。而实行新的选举制度后，在2008年和2012年的“立委”选举中，不仅民进党降为第二大党，国民党上升为第一大党，而且，第一大党和第二大党的席次之比却为3.0和1.6，席次差距明显拉大。

此外，比例代表制本来是有利于小党取得政治上相应的发言权的。但是，5%的限制条款却大大阻碍了一些小党进入“立法院”。譬如，在2008年的“立委”选举中总共有12个政党参加竞争政党票，结果只有国民党和民进党跨过了5%的门槛，并共同瓜分了34个不分区“立委”席位，每个席位大约等于25万多张政党票。而新党在“不分区立委”的选举中尽管也有4%的得票率，获得了38万6千多张政党票，结果连1个席位也不能分得，不仅进不了“立法院”，而且投给新党的票，与投给国、民两党的票，同票不同值，显失公平。

四、台湾地区的政治生态对政党制度的影响

台湾地区政治生态的主要特征是基于族群分野背景下的统独矛盾和蓝绿对立。一般国家和地区的社会矛盾，通常都突出地表现为阶级和阶层之间的矛盾，其政党的政治色彩一般也被涂抹上阶级或阶层的颜色。在台湾，情况却并非如此，政党的政治色彩是以统独和蓝绿划分的，其政党制度和政党格局的形成也受到这种政治生态的影响。

由于当年国共内战中败退台湾的国民政府并未被完全消灭和彻底取代，其在大陆的统治被推翻，其在台湾的统治却仍在延续。这样，在中国境内，事实上有两个政府同时并存，并分别在各自控制的区域行使着有效统治。这一现实，不仅拖累了中华民族的复兴和强盛，也严重困扰了台湾社会的国家认同，并由此产生了台湾社会十分突出的统独矛盾。一些台湾民众支持与大陆统一，相反，一些台湾民众坚持要台湾独立。与此相适应，既有坚持一中立场、认为两岸同属一个中国的政党，譬如国民党、新党、亲民党、劳动党等，也有主张“两国论”和“一边一国”、坚持台独的政党，譬如民进党、台联党、建国党等。因为国民党的党旗是青天白日满地红，因此支持统一的政党和民众，都被归为泛蓝；民进党的党旗为绿色，因此主张台独的政党和民众，都被归为泛绿。凡是台湾人，不归于蓝即归于绿，不归于绿即归于蓝。因为事关台湾地位的性质和国家的认同，作为台湾人，很难在这个大是大非的问题上没有一定明确的态度。这也是为什么台湾每次大选蓝绿双方都有一个支持自己的相对固定的基本盘。一旦有政党在大选中抛出统独议题，那些比较忠诚的蓝绿选民不论其是否支持某个特定政党的公共政策，也不论其是否喜欢某个特定政党的候选人，事实上最终都会按其政治色彩选边站队，以致出现有的选民含泪投票的现象也就毫不奇怪。曾经有人试图跳出蓝绿对立的政治格局，组建第三势力的政党，结果都以失败告终。那些本意超越蓝绿的政党，最终也避免不了被归为蓝绿的命运。

那么，台湾民众在国家认同和统独问题上的态度究竟如何？不同族群背景的人在这些问题上的立场有究竟如何？

对于前一个问题，十多年来，台湾政治大学选举研究中心每年都有一个抽样调查^[2]。姑且调取第一次调查和最近一次的调查数据对比如下：

表一：关于身份认同的调查

表二：关于统独立场的调查

表三：关于政党偏好的调查

由于受到各种主客观因素的影响，任何调查都难免有一定的误差。但是，台湾政治大学的上述调查数据，对于帮助人们观察了解台湾民众的基本政治态度，还是有着极高的参考价值。这三份数据，至少可以表明三个情况：一是赞成维持现状的台湾民众始终占半数左右，明确支持统一或独立的人都不超过三成。二是近年来自我认同为中国人的人数下降幅度很大。这一点值得研究和关注。三是有四成以上的人并无特定的政党偏好。这一情况与有半数左右的人赞成维持现状的情况比较相符。这部分人群，将是决定台湾政党命运和两岸关系发展的关键。

关于第二个问题，不同族群背景的人在统独问题上立场是否有所区别？由于这样的调查太过于敏感，也不利于台湾社会的族群融合，所以，目前并无发现有这样具体的调查数据。众所周知，台湾社会一般被分为原住民、闽南人、客家人和外省人（或称作新住民）等四个族群。其中，闽南人是主要族群，占台湾2300多万总人口的70%以上，客家人约占17.5%。外省人约占11%，原住民大约占2.28%。^[1]曾经有种观点认为，“台独运动即闽南人的运动”。^[3]这也许是因为闽南人在这一运动中居于领导地位并且人数占绝对优势的缘故。^[3]200事实上，外省人中也有支持台独的人。而且，台湾政治大学的调查数据其实也充分表明，多数闽南人是不赞成台独的。不过，大多数外省人、客家人和原住民可以肯定地说是不赞成台独的。外省人的政治立场自不必说。缘于土地、水利的争夺，历史上移民台湾的客家人与闽南人之间矛盾很深，特别是在“朱一贵事件”之后，为此甚至多次发生分类械斗。人数处于劣势的客家人为求自保，在清政府平定主要由闽南人发起的反抗清政府统治的起义和叛乱中，曾经积极地组织“义兵”协助清政府的平叛。这在一定程度上也可反映出客家人的政治态度。至于原住民，最近历届“立委”选举都是泛蓝阵营提名的人当选，民进党没有一席，由此可见，这个族群中的绝大多数人也是不赞成台独的。

长期以来，以浊水溪为界，在台湾有一种“北蓝南绿”的现象。这和族群分布的基本态势大体一致。此外，北部工商业者较多，南部农业从业人员较多。这是否预示着人们的职业经历与其政治立场有一定的关联？值得观察和研究。实际上，随着时间的推移和族群的融合，族群背景对台湾民众国家认同的作用将逐步淡化，人们在这一问题上的立场将可能更多地取决于其自身的经济利益和价值观念的影响。而人们的经济利益和价值观念一般都与其教育背景、成长环境、职业经历、社会地位、家庭及社会关系等因素密切相关。

但无论如何，只要两岸一日不实现统一，台湾社会的蓝绿矛盾和统独对立就一日不会消失，多数台湾民众按其立场分属蓝绿两个对立的政治阵营这一政治生态就会继续存在。台湾各政党力量的变化和消长基本上都是这一政治生态变动的反映。

五、余论

综上所述，受政体形式、选举制度和政治生态的影响，台湾地区政党制度的现状和未来发展，可以说，不是也不会一党独大，不是也不会形成真正意义上的多党制，而是有多党存在的两党制政党制度。在影响政党制度的形成和发展的三种因素中，无论是台湾地区的政体形式，还是台湾地区的选举制度和政治生态，无一不是有利于形成两党制的制度环境和政治生态环境。在两党制的政党制度下，一般而言，尽管会有政党轮替，但由于两党制衡的作用，因此无论哪个政党上台执政，除非两党能够相互妥协、协调一致，否则，在重大政策问题上，都不会作出过激的调整，以免引起两党的激烈对抗和社会的严重分裂。由此也可以预料，未来一个阶段两岸关系的发展，从台湾方面来说，不会很快地寻求统一，也不会很快地走向独立，而是会继续保持“不统”、“不独”的现状。从大陆方面来说，则意味着与台湾方面就和平实现统一最终展开的政治谈判，无论如何，都不可能绕开台湾地区两大政党中的任何一个。这一政治现实，我们只能面对它、接受它、处理它。

2014年1月

参考文献：

[1]参见台湾当局内政部门网站。

[2]台湾政治大学选举研究中心：重要政治态度趋势分布图http://esc.nccu.edu.tw/modules/tinydz/content/tonduID.htm

[3]徐正光.徘徊于族群和现实之间：客家社会文化 [M]. 台北：正中书局，1991：202.

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