爱华网当前我国城市历史文化遗产保护存在的问题与对策
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进入21世纪，我国城市化步入了飞速增长期。按照全面、协调、可持续发展的科学发展观的要求，加强城市历史文化遗产的保护，保持城市的个性特色、魅力和发展活力，促进城市历史文化遗产事业走上可持续发展之路，是一道十分急迫而又具有深远历史意义的课题。
一、当前我国城市历史文化遗产保护存在一些亟待解决的问题和制约因素。
近二十多年来，我国城市历史文化遗产保护在取得了巨大成就的同时，面临的问题也是空前的。当前制约我国城市历史文化遗产保护事业健康发展的主要有以下因素：
1、面对经济增长、人口急增、城市化十分紧迫的局面，我们缺乏现代理念的应对之策，文化遗产保护工作受到阶段性弱化。长期以来，经济追赶型发展思路是全社会的主流意识。由于人口的增长，城市住房和基础设施供应不足、不能满足现代生活需要的矛盾日益突出。由于缺乏现代城市发展理论的准备，城市发展模式单一，许多城市都本能地以古城为中心，走改造古城再向四周铺开的城市发展路子，城市历史文化遗产大面积消失。由于缺乏科学的考核机制，没有真正以科学发展观为指导，许多城市政府不愿挤出资金用于尚存的历史文化遗产的保护和古城区的基础设施建设，加剧了古城区居民的反感和不满，乱搭乱拆乱建的现象十分普遍。虽然近几年城市文化遗产保护得到越来越多的关注，但人口增长、城市扩张的压力仍然十分巨大，特别是某些地方政府对“政绩”的片面追求和开发商对利益的疯狂贪图互相交织，我国城市文化遗产保护正面临着空前严峻的困境。
2、全民历史文化遗产保护意识不强，对文化遗产存在不正确的认识。受20世纪否定传统的思潮影响，人们有意无意地对传统、对先人缺乏应有的尊重，对历史文化遗产存在种种不正确的认识。一是认为历史文化遗产是沉重的历史包袱，束缚了社会的发展，增加了政府的负担，限制了居民改善生活条件的努力，影响了经济的发展、城市规模的扩张和城市形象的改善；二是认为我国历史文化遗产十分丰富，有了皇宫的金碧辉煌、江南水乡园林的玲珑秀丽，其它的东西不需要特别珍惜；三是认为历史文化遗产就是已公布的文物保护单位，保住其本体就可以了；四是以眼前的经济利益评判历史文化遗产的价值。五是认为历史文化遗产是为经济“唱戏”而“搭”的装点门面的“文化台”；六是认为保护历史文化遗产是“盛世”、承平时期的“锦上添花”，条件不具备时应当“让路”；七是认为保护历史文化遗产，与其费力费财修“破坏烂烂”的古建，不如拆除旧的新建仿古建筑，等等。整体而言，地方政府和公众对文化遗产的认识尚停留在较肤浅的层次上。
3、法制意识淡薄，公民依法办事、政府依法行政的自觉和氛围远未形成。由于人治传统根深蒂固，公民和政府的思维方式、行为方式、角色意识远没有法律本体转换迅速。在历史文化遗产保护领域，公众法制意识淡薄，地方政府以权压法、有选择地适用法律、曲解法律、钻法律空子、把法律规定的特例当一般、执法不严、违法不究的情况依然普遍。历史文化遗产保护在很大程度上取决于领导人的意识与态度，名人效应、经济利益很容易使遗产保护被淡化。人在政兴，人去政息，当领导人改变或领导人注意力发生转移时，情况便发生变化，这与依法治国的要求相去甚远，显示出遗产保护立法的艰难与无奈。
4、城市历史文化遗产保护法律不完善，给地方政府逃避法律责任、行政不作为以可乘之机。我国历史文化遗产保护方面全国性的法律法规主要是《文物法》及《文物法实施条例》，以及《中国文物古迹保护规范》等文件，全国性的历史文化名城、名镇、历史文化保护区的保护法规尚未出台，民间文物、文物商业活动管理缺乏专门法规，文物博物馆执业资格制度尚未建立，无形文化遗产的保护仍然是立法的空白点。这种状况显然无法满足任务繁重、情况复杂、形势急迫的文化遗产保护工作的需要。现行法律规定文物保护实行属地管理，地方政府对省级以下文物保护单位、历史文化保护区、历史文化名城的认定、核准与保护，对违法行为的处理，有很大的权力，文物工作“五纳入”也较多地取决于地方有权部门和行政首长。由于缺乏有效的外部监督与制约手段，给少数地方政府不履行法定的职责以可乘之机。可操作性不强仍是当前历史文化遗产保护法律法规的弱点。如《文物法实施条例》规定，对危害省级、市县级文物保护单位安全或历史风貌的，由核定公布的地方政府调查处理；危害未核定公布为文物保护单位的不可移动文物安全的建筑物、构筑物由县级人民政府调查处理。由于不少地方大规模违法违规的多为地方政府或有地方政府因素，此项规定有可能形同虚设，易使对此类文物的保护徒具虚名。考古勘探、发掘、文保单位的迁建等费用纳入建设单位工程预算的规定，对于国家大型基本建设项目可能有一些效果，但在历史城区，由于建设主体的多元化显得有失公平、不尽合理而难以操作，甚至容易诱使发现文物隐慝不报现象增多。
5、历史文化遗产保护机构不健全，经费短缺，难以胜任繁重的历史文化遗产保护任务。文物工作“五纳入”已提出多年，有关内容也写进了《文物法》，但各地贯彻落实很不平衡。机构不健全，职责不明确，级别偏低，经费奇缺，在不少地方仍然存在，使这些地方的文化遗产保护工作处于无人过问或无力过问的状况。由于文物行政部门对地方政府负责，与地方政府有关的文物违法事件难以真实、及时地报告上级主管部门，使某些地方成为文物行政执法的盲区。文化遗产保护工作从业人员数量少，专业人员所占比例偏小，专业分布不尽合理，文化层次有待提高，职业道德有待加强。遗产保护是个知识密集的行业，也容易得罪有关领导和部门，于是有的地方在敬业的人被排挤的同时，安插了一些安置性的人员，这些人员甚至还占据着领导岗位，不仅降低了有限经费的有效使用，严重影响了工作的开展，甚至使文物保护机构蜕化为替违法行为开绿灯的办事机构，完全背离了历史文化遗产保护的方向。同时，就整体而言，对历史文化遗产保护技术、方式、方法、基本规范、基本规律的研究还比较薄弱，对地方政府及有关部门、人员的普及更远远不够，对当地历史文化遗产缺乏深入研究和全面了解，或者受制于眼前的、局部的经济利益，致使部分城市历史文化遗产的保护规划起点不高，缺乏科学性、民主性、前瞻性。有的城市文物保护规划本身根本没有真正纳入城市建设总体规划，形成“两张皮”的现象，导致文物保护规划在实践中不断迁就、“服从”于“总体规划”而被淡化、消弭。
二、积极应对，促进我国城市历史文化遗产事业可持续发展
针对我国城市历史文化遗产保护存在的问题和制约因素，按照科学发展观的要求，认真吸收国内外历史文化遗产保护先进的理念，借鉴其成功的经验，发挥后发优势，大胆突破，必将为我国城市历史文化遗产事业实现良性循环、步入可持续发展之路铺平道路。
1、加强城市历史文化遗产保护法制建设。加强历史文化遗产保护科学的研究，并使之尽快从技术层面上升到国家法律、制度层面。有关部门应携手合作，加快立法的进程，促使历史文化名城、历史文化保护区、历史街区保护的行政法规、文物认定的标准和办法尽快出台。加快非物质文化遗产保护的立法工作，保护中华民族的基本特色。加快制定博物馆管理条例，严格规范地管理好国有馆藏文物，建立文物博物馆从业人员执业资格制度，鼓励非国有博物馆的建立，引导其规范有序地运作。加强对民间文物流通的管理，打击非法文物经营活动。制定非国有文物保护单位保护、管理、维修及产权置换办法等专题性法规、规章。对现行法律中的有关条文进行修改或补充，突出可操作性，使城市历史文化遗产保护的各个方面都有切实可行的法律、法规、规章。
2、调整管理体制，强化地方政府保护历史文化遗产的职责，加强执法和执法检查。一是强化国家和省级文物、规划行政管理部门对基层文物、规划部门的指导与协调力度。建立历史文化遗产保护与规划专家监督与巡视员制度，定期向国家或省级行政管理部门报告。尝试对省级以下文物管理部门或其执法机构实行以条为主、条块结合的管理体制，保证基层文物部门全面、真实地向上级主管部门报告工作，提供资料、信息。加快文化遗产资料信息库建设。二是建立有关专业的专家委员会，充分发挥专业机构和专家的作用，并使之成为必经的法律程序，弱化地方政府对文化遗产的认定权，促进决策的科学性。三是加快地方尤其是基层历史文化遗产保护机构建设，改善工作环境，提供必要的工作条件。充分发挥各地文物管理委员会的作用，主动、超前介入当地城市建设，协调处理历史文化遗产保护中出现的问题。加强基层文博人员职业道德教育和业务素质培训，大幅度提高基层文博工作人员的素质。四是加快城市历史文化遗产的调查、研究及保护规划的编制，提高编制质量，强化规划权威，使之成为城市总体规划的重要内容。五、完善考核机制，力争把城市历史文化遗产保护工作列入对地方政府及其领导人考核的范畴。
3、拓宽融资渠道，为城市历史文化遗产保护提供充裕的资金。一是按照“五纳入”的要求，争取国家和地方财政对历史文化遗产保护资金的支持。二是积极争取世界遗产基金和国外其它专业团体、个人设立的遗产保护基金和投入的资金。三是落实有关税收政策，鼓励企业捐资保护历史文化遗产。四是接受社会特别是与特定历史文化遗产有关系人员的捐资。对非国有文物保护单位、有历史价值的传统民居等，可尝试通过政府补贴、低息、贴息货款、提供货款担保、奖励等方式吸引社会资金的投入。五是设立历史文化遗产保护奖券、彩票筹集资金。
4、加强历史文化遗产保护的宣传教育，努力提高全社会的遗产保护意识，消除各种误解。全面宣传历史文化遗产的概念、历史文化遗产的价值、保护的意义以及历史文化遗产保护的法律法规、历史文化遗产保护的理论、方法和成功的做法，以及为保护历史文化遗产做出贡献的人和事。对不利于历史文化遗产保护的各种不正确的认识、做法做出剖析，消除公众对历史文化遗产的神秘感、对历史文化遗产保护的不理解，让历史文化遗产保护成为社会的共识、公民的自觉行动。把历史文化遗产的宣传教育纳入学校教育，“从娃娃抓起”，在历史、语文、社会、法制等课程中都有体现。要把历史文化遗产保护法律法规的宣传普及纳入各地五年普法规划，力求形式多样，富有感染力，持续时间长，做到好看、易懂、难忘。要特别加强对各级干部的宣传教育，将历史文化遗产保护列入干部培训课目，进入党校和各级干部学校、在职培训，成为干部法律知识考试尤其是地方政府领导和相关部门负责人任前法律考试的必备内容。通过坚持不懈的宣传教育，逐步形成历史文化遗产保护的良好社会氛围。
5、完善城市历史文化遗产保护的社会监督机制。首先，充分发挥文化、文物系统的人大代表、政协委员的作用，加强和改进地方人大及其常委会、人民政协对地方政府保护城市历史文化遗产工作的法律监督、工作监督和民主监督，创新监督方式，加大实质监督的力度，把对事的监督与对人的监督结合起来，增强监督效果。其次，加强行政执法，强化国家和省级文物、规划等行政管理部门的督导职责，对地方政府贯彻历史文化遗产保护法律法规的情况进行定期检查，对存在的问题及时提出改进要求，并进行跟踪检查。设立历史文化遗产濒危名录，适时向社会通报。第三，以政务信息公开为契机，积极与新闻媒体联系和合作，加强舆论监督，增强地方政府保护历史文化遗产工作的透明度。对具有典型意义的案例在严肃处理的基础上予以曝光，努力遏止文物违法现象不断蔓延的势头。第四，加强司法监督。要善于运用法律武器，以事实为依据、以法律为准绳，不唯上，不惧权，通过司法途径，依法加强对各级政府保护历史文化遗产情况的监督。
当前我国正处在城市历史文化遗产保护的关键时期。加强城市历史文化遗产保护，大力实施可持续发展战略，“使城市的风貌随着岁月的流逝而更具内涵和底蕴”（温家宝语），是时代赋予我们的职责，也是我们义不容辞的义务。
（本文写于2004年。）
