1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。此时距离清末五大臣出洋考察宪政已经过去了将近五十个念头。在此期间，历任政府对宪政有所尝试，但均在内外交困中告败。在新民主主义革命胜利后，立宪逐渐成为可能。“54宪法”由毛泽东亲自参与起草，历时两年，集中了国内各界专家，参与讨论者多达1.5亿人，这是新中国第一部宪法，中国人首次行使了制宪权，也首次分享了本应属于他们的权利。 一、“宪法就是一张写着人民权利的纸”
列宁说，“宪法是一张写满人民权利的纸”，孙中山先生也曾说过：“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。”可以说，宪法公民权利的在法律上的最高体现。清末以降，中国逐步走上了宪政之路。尽管这条道路坎坷崎岖，也曾经被人为扭曲，然而，中国人民对民主自由的宪政的追求却始终未曾终止。 坐失机遇的预备立宪
时人对预备立宪充满期待
1908年8月清朝宣布预备立宪以9年为限，在中国历史上第一次提出了宪政时间表。在此前后，清廷为预备立宪做了大量工作，中国社会呈现民主社会的雏形。
一
宪政也称“宪政民主”、“立宪政体”，是指以宪法为前提、以民主为核心，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。宪政的本质是限制政府权力和保障公民的权利，其作用是防止政府滥用权力，维护公民的自由和权利。宪法与宪政有别，宪法是文本、宣言；宪政是实践、制度。有宪法未必有宪政，有宪政必然有宪法。
清朝最后10年，是中国由专制向民主转型的关键时期。面对外力的压迫和国内要求变革的形势，清朝在1901—1911年对社会各方面进行了一系列改革，这些改革被称为清末新政。在清末新政中，最重要的是日俄战争后的政治改革，即1905--1911年的预备立宪。
1904--1905年在中国领土上爆发了日俄战争，结果君主立宪制的蕞尔小国日本战胜了农奴制的庞然大国俄罗斯。国内外舆论普遍认为：日胜俄败，是立宪战胜专制的铁证。战争初期西方报纸就曾指出：“此战非俄日之战也，乃立宪、专制两治术之战也。”国内报纸也强调，这场战争“非日俄之战，而立宪，专制二政体之战也”；“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”；“日本以立宪而胜，俄国以专制而败”。
在这一背景下，实行宪政、加快进行政治体制改革，成为许多高级官员和社会贤达的强烈呼声。
日俄战争一爆发，1904年2月云贵总督丁振铎、云南巡抚林绍年便联电奏请变法。1905年6月，袁世凯联合两江总督周馥和湖广总督张之洞电奏，请以12年为期实行立宪。7月周馥又单衔奏请实行“立法、行法、执法”三权分立和地方自治的立宪政体。同月湖南巡抚端方入朝领受闽浙总督一职，也建议实行立宪。两广总督岑春煊也奏请“欲图自强，必先变法；欲变法，必先改革政体。为今之计，惟有举行立宪，方可救亡。”出使各国大臣孙宝琦、杨枢、梁诚、汪大燮等也纷纷上奏朝廷，一致赞同立宪，强调“保邦致治”，“全出宪法一途”。1907年10月，著名学者马相伯在政闻社成立大会上大声疾呼废除专制，他在《政党之必要及其责任》的演说中指出：“天下虽无绝对之良政治，而有绝对的恶政治…质而言之，则曰专制。专制政治，束缚人人之神我，使不得申，故有国家曾不如其无。故生为专制之国民者，必当以排除专制为唯一之义务。”
这些高级官员和社会贤达在立宪问题上的共识和呼吁，成为清末预备立宪的重要动力。
在朝野上下一致要求立宪的形势下，慈禧太后为首的清王朝顺应时代潮流，开始了史无前例的宪政改革。
二
1908年8月，清朝宣布了宪政时间表：预备立宪出9年为限。在其《逐年筹备事宜清单》中设计了预备立宪的进度：1909进行省咨议局选举；1910年资政院开院；1917年召开国会，实行宪政!清朝预备立宪，就是试图在中国建立君主立宪制，为实行正式的民主政治打下基础。
早在1906年9月1日，清朝就发布了《宣示预备立宪谕》。谕旨指出：“各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财政，经画政务，无不公之于黎庶......时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”鉴于规制未备、民智未开等，“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”。虽然仍强调“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，但不可否认，该谕旨是中国专制统治者第一次对宪政制度的肯定和对两千年专制制度的否定。
两年后，清朝宣布了9年预备立宪期限。l908年8月27日，慈禧太后和光绪帝发布《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》，指出：“当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习......所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬备属随时催办，勿任玩延。”谕旨明确要按期完成9年预备立宪：“至开设议院，应以逐年筹备各事办理完竣为期，自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”有学者指出，这是慈禧太后生前颁布的最后一道谕旨，也可说是她的政治遗嘱。
在宣布宪政时间表前后，或曰在预备立宪期间，慈禧太后大刀阔斧，推行了一系列政治改革措施：
1、考察西洋宪政
1905年9月清朝派遣载泽、戴鸿慈、端方、徐世昌、绍英5大臣出使西洋，考察宪政。24日5大臣及随员登上火车，不料遭遇革命党炸弹恐怖活动。革命党吴樾怀揣炸弹，混入五大臣专车，“适因接驳车辆，车身猛退，而所携之炸弹，撞针受震，未及抛掷，轰然一声，血花铁片，飞溅人丛”。结果，炸伤载泽、绍英等人，吴樾也被炸死。《时报》评论说：“五大臣此次出洋考察政治，以为立宪准备，其关系于中国前途最重且大，凡稍具爱国心者宜如何郑重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此绝大之惊险，虽五大臣均幸无恙，然此等暴徒丧心病狂一至于此，其罪真不容诛哉!”
恐怖没有动摇清廷取法西方的决心。端方在致上海报界电中说：“炸药爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益征立宪不可缓也。”1906年夏秋之季，考察团(徐世昌、绍英由尚其亨、李盛铎替代)先后回国，他们进呈了强国必须宪政的考察报告，力陈东西洋各国之所以强盛，“实以采用立宪政体之故”；中国之所以贫弱，“实以仍用专制政体之故”。强调中国若想国富兵强，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”他们还编成《列国政要》133卷及《欧美政治要义》18章，供立宪参考。
此后，清廷又多次派人出国，学习西方的民主制度。
2、设立专职机构
1905年11月25日，清朝设立了专门的政治体制改革机构“考察政治馆”，其职责是“悉心研究，择各国政法之与中国治体相宜者，斟酌损益，纂订成书，随时呈进，候旨裁定。”1907年考察政治馆改为宪政编查馆。该机构为筹划预备立宪做了大量切实工作。
3、成立资政院和咨议局
清朝预备立宪时期所设资政院和咨议局，分别是国家议院和省议会的过渡形式。
1907年9月20日，光绪帝颁布《设资政院谕》，明确提出设立资政院：“立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础”。这表明统治阶层已公开认同现代民主制度。
1907年10月19日光绪帝又发布《着各省速设咨议局谕》。上谕要求“各省督抚均在省会速设咨议局，慎选公正明达官绅创办其事，即由各属合格绅民公举贤能作为该局议员，断不可使品行悖谬营私武断之人滥厕其间。”咨议局的职责是讨论“地方应兴应革事宜”，指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶”。1908年7月，清朝颁布了各省《咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》，随即各省举行咨议局选举。1909年3月清朝下诏命各省当年内成立咨议局。到当年10月中旬，全国有16省的咨议局相继建立起来。1910年9月全国资政院开院。
资政院和咨议局的创设，使两千年中国政制发生了质的变化，在中国民主发展史上占有重要地位。
4、颁布《钦定宪法大纲》
1908年8月27日，清朝颁布了《钦定宪法大纲》，这是一部君主立宪性质的法律文件。由专制政体升始向立宪政体过渡，自然希望并且习惯于君主保留较多的权力，这是不奇怪的，如规定了“统帅陆海军”等“君上大权”。但皇帝权力毕竟受到了限制，如虽规定皇帝“在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用”，但“惟至次年会期，须交议院协议。”在与《大纲》同时颁布的《议院法要领》中规定：“国家之岁入岁出。每年预算，应由议院之协赞”，即经济大权也非皇帝专制了。
《钦定宪法大纲》宣布，“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由”，还规定臣民的人身、财产、居住等权利均受法律保护。人民的权利第一次得到了法律的承认，这在中国历史上是破天荒的。
对《钦定宪法大纲》的两项规定：“大清帝国，万世一系，永永尊戴”；“君上神圣尊严，不可侵犯”，人们常常斥其为象征专制。其实该规定并不违反立宪精神，因为清朝试图建立的是君主立宪制，而世界上君主立宪国家都是君主世袭制，君主为国家元首，其尊严不可侵犯，何以清朝的这种规定就代表专制了？
《钦定宪法大纲》确认了君主立宪制的政治改革方向，是中国第一部具有现代宪法意义的法律文件，在中国法制史上具有重要意义。
5、推行地方自治
1905年8月清朝在奉天和直隶开始试办地方自治。1909年、1910年清廷接连颁布《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》和《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》，在全国推行民主自治。
辛亥革命前，很多省区的地方自治机构已经成立过半，遍布全国的地方自治局，自治研究所。自治讲习所等官方机构，培训了大批推行民主选举的骨干，地方自治运动蓬勃开展。
6、改革官制
清朝宣布预备立宪后，以三权分立原则，对中央和地方官制进行了改革。中央官制废除了隋朝以来沿袭了一千多年的三省六部制，立法属资政院，行政属内阁各部，司法属法部(以大理院任审判，法部监督之)。地方则仿照中央，以省咨议局为立法机关，以总督、巡抚为地方行政机关，以高等审判厅为地方最高审判机关。各府、州、县的机关也按“三权分立”的原则设立。官制改革，为预备立宪奠定了基础。
7、实行君主立宪
1911年11月3日，清廷公布《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》)，宣布采取英国宪法的“虚君共和”制，实行责任内阁制。《十九信条》对君主的权力作了很大限制，规定“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，实际上这是一部议会君主制宪法。后来的一些宪法学家对其评价很高，认为它是“有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也”。“《十九信条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独惜其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清柞或因以不斩，未可知也!”
三
清朝预备立宪，使中国社会成为民主社会的雏形，即形成初步的、不成熟的、不完全的民主社会。
在选举方面。民主选举国家或地区的领导人，是民主的主要内容和方式，是民主国家的根本标准。“选举权是一个民主国家的人民所必须享有的最低限度的、起码的政治权利......如果人民没有选举权，不能选举官吏和代议士，则这个国家决不是民主国家......凡是真正的民主国家，就必须让人民享有选举权。”
1908年按照清朝颁布的各省《咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》，各省举行了咨议局选举，选举出的议员既有读书人，也有从政者和从事地方公益事业的人，他们具有问政的能力，质询、辩论，有声有色。英国《泰晤士报》记者莫里循对陕西等地的咨议局选举评价说：“良知和礼节是首次各省咨议局开会的特点”。咨议局选举尽管存在不成熟现象，但公共事务的管理者毕竞是由选票产生的，这在中国历史上是第一次。
在分权制衡方面。孟德斯鸠说“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。宪政的本质就是制衡政府权力，保障公民的各种权益，防止民主制度变成独裁制度。三权分立是目前政治科学所知道的唯一能防止民主制度变成独裁制度的方法。清朝宣布预备立宪后，即以三权分立为原则，设立中央和府、州、县机关。
作为国会和省议会的过渡形式，资政院和咨议局一经设立，便履行起民主制衡和监督职能，行使起三权分立之一权，绝非今人熟知的橡皮图章所可比拟。《钦定宪法大纲》所附的《议院法要领》规定了“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞”等权力，1911年预算案，资政院的议员们行使权力，详细审核，在我国破天荒第一次实行了预算监督。一个在华的西方记者观察说：“临时议会已在某种意义上掌握了过去从未指望的权力”省咨议局亦然，如张謇为议长的江苏咨议局，对督抚代表的强势行政力量形成了一定程度的监督和制衡，当行政力量蛮横地抵制对他们的监督时，他们则用集体辞职的方式表达抗议。再如l911年湖北、四川等省的咨议局领导的反对清政府“铁路国有”政策的保路运动，最终成为辛亥革命的导火线等。这些机构还组成联合会，领导国会请愿运动，如1910至1911车由各省咨议局和咨议局联合会领导了四次请开国会运动。总之，资政院和咨议局成为制衡和推动政府前进的不可忽视的力量，其行动表明它们是具有独立品格的机构。
在舆论监督方面。舆论监督是民主的基础，即公民有权接触多种独立的信息来源，并对范围广泛的各种政治事务，享有自由表达意见的权利。
预备立宪期间，中国有了很大程度的言论和思想自由。预备立宪时期，民间各种报刊如雨后春笋般涌现。人们可以自由指陈时政，议论国事，抨击政府，宣传民主。“人人皆得本其本心之所自信，自由发表意见而无所屈避”(《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷第628页)。出版界可以大张旗鼓地介绍西方国家的政治、法学、财政、政党、历史、教育等学说，如《民约论》、《万国宪法比较》、《议院提要》、《选举法要论》、《地方自治要鉴》、《立宪国法制述要》等上百种著作被翻译出版，其民主、自由、平等的思想，对促进中国社会的进步发挥了积极作用。1904—1907年问世的刘鹗《老残游记》、吴沃尧的《二十年目睹之怪现状》、李宝家的《官场现形记》，这些作品带有鲜明的社会批判色彩，表现了对社会的强烈不满和绝望，没有宽松的言论自由空间，它们是难以面世的。
在结社自由方面。在民主社会，公民有权结成独立的社团和组织，包括独立的政治党派和利益团体，以便组成压力集团，实现自己的各种权利。
预备立宪期间，中国有了很大程度的结社自由，预备立宪一宣布，“预备立宪宜先组织政党”的呼声便此起彼伏。到“1911年上半年，政学会、宪政实进会、辛亥俱乐部、宪友会相继成立，中国的第一批合法政党出现。”“据考，清末仅商会(含总会和分会)就有900余个。到1909年，各地共建成教育会723个......农学会到1911年至少有总会19处，分会276处。仅此三项相加，已达2千有余”。
总之，清末新政打开了结束旧体制、开创新制度的通道，使中国自由度空前提高，公民社会的雏形已经形成。
四
清末预备立宪的实行，使中国两千多年的皇权专制为君主立宪所取代成为不可抗拒的趋势。经过数年的改革实践，民众，士绅和各级官吏的宪政认识渐趋一致，进行实质性政治改革的时机已经成熟。它昭示专制者，应该顺应时势，强力推动民主的实现。
但关键时刻，慈禧太后去世。2008年是慈禧过世一百年，慈禧一生恶行不少，但也不能因此而否定其一切行为，尤其是她在中国历史上首次明确了君主立宪制的时限，并采取了一系列预备立宪的措施。
光绪皇帝和慈禧太后离世后，摄政王载沣和隆裕太后无能，使清廷陷入极为被动的境地。宣统皇帝登基次日，即1908年12月3日，发布《重申仍以“宣统八年为限实行宪政谕》强调9年预备立宪“期在必行，内外诸臣断不准观望迂延，贻误时机”(《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第134页)。1909年3月6日清廷再次重申预备立宪。后又把预备立宪的年限由9年缩短为5年，并于1911年5月组织了失去人心的“皇族内阁”。即令最后颁布《宪法重大信条十九条》，接受君主立宪，但和平演变的时机已被暴力革命切断。
随着清王朝的倒台，给中国带来无限希望的清末预备立宪也随之葬送。
清末“预备立宪”虽未成功，但其意义重大，值得纪念。
预备立宪虽有弊端，但决不是“假维新”。它是中国两千年“秦政”走向“宪政”的开端，是“宪政”在中国的最初试验。预备立宪承认了代议制、民众的基本权利、地方自治等；它的某些措施触动了清朝专制统治的根本，使中国单纯的专制制度不复存在；舆论监督、分权制衡日益发展，结社和言论自由日益扩大。这些使中国整个社会制度向着民主化方向迈进，中国呈现出民主社会的雏形。
预备立宪的推行，为中国民主积累了资源，准备了物质和社会方面的条件。预备立宪结束后，民主政治及有关法律有些仍在试行，新闻界和社团组织仍然发挥着民主作用，继续推动着中国民主政治的进步。
预备立宪的实践证明，只要政治体制改革的闸门一打开，民主的浪潮必然汹涌澎湃。一个真正的政治家应该主动抓住机遇，与民间社会良性互动，积极推动国家的进步和民主。但慈禧太后之后的统治者已无力把握机遇。即使采取有益民主的措施，也失去了民众的信任和呼应。
最近邻邦小国不丹顺利地完成了大选，这是由国王辛格自上而下一手推动实行的民主制。凤凰卫视一位嘉宾引用国王辛格的话，解释他为什么要主动实行民主制，他认为推行民主就得趁国泰民安的时候，等到体制造成的社会问题全部暴露出来时，就可能一切都来不及了。清末预备立宪恰可做反证。
时光荏苒，转瞬百年。清末预备立宪曾经给中国带来无限希望，以至人们闻之莫不“额手相庆曰：中国立宪矣，转弱为强，萌芽于此。”百年之后，令人感慨不已。
旧中国的八部宪法
《中华民国临时约法》
（一）、《钦定宪法大纲》
1895年中日甲午海战和1905年日俄战争，日本这个弹丸小国打败两个大帝国，使世人震惊，日本因君主立宪而胜，中俄两国因专制而败。这终于使清廷下决心立宪，于是派大臣赴欧洲考察，派幼童留学美国。1906年9月1日，清廷颁布了《宣示预备立宪谕》，设立考察政治馆（后改为宪政编查馆），作为预备立宪的办事结构，进行了一些预备立宪活动，在中央设立资政院、各省设立咨议局，于1908年颁布《钦定宪法大纲》（又名《皇权宪法》），作为今后的制宪纲领。《大纲》的主要内容是：①君主神圣不可侵犯；②君主独揽统治权；③臣民按照法律有应得的权利和义务。其突出特点就是皇帝专权、人民无权，以继续维护封建专制为目的，从而激起人民的愤怒，也令立宪派大失所望。虽然《大纲》存在缺陷，但宪法作为国家根本大法的地位从此确定下来，这也是传统法律向近代转型的最明显标志。
（二）、《宪法重大信条十九条》
预备立宪之初清政府采取无限拖延的策略，但摄于革命运动和为了拉拢立宪派，先出台立宪大纲，并于1908年宣布立宪以九年为期。民众对清廷预备立宪感到失望，于是爆发了武昌起义，改革派又乘机提出要推翻皇族内阁、强烈要求协定宪法，清政府为了渡过危机，于1911年临时炮制《宪法重大信条十九条》，（又名《妥协宪法》）。这部宪法虽然对民众有所让步，但仍然坚持在确保皇权的前提下实行君主立宪制，加上颁布得太晚了，已经没有什么实际意义，不能挽救清王朝灭亡的命运，并成为清政府预备立宪走向破产的记录。
（三）、《中华民国临时约法》
1911年10月10日，孙中山领导的辛亥革命推翻了两千多年的帝制，建立了中华民国南京临时政府，选举孙中山为临时大总统，1912年3月11日孙中山公布《中华民国临时约法》（又名《五权宪法》）。五权是指立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，这五权要受到国民选举权、创制权、弹劾权、复决权四权的制约，五项治权与四项政权的结合才是最理想的宪法。《五权宪法》共有“总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务院、法院和附则”7章56条，内容主要有：①首次以根本法规定中华民国的领土疆域（包括外蒙古），对外维护中国领土完整，不容外敌侵犯；②规定了人民的权利义务；③规定了自由资本主义的基本经济制度；④规定中华民国的国体；⑤规定《临时约法》的效力和严格的修改程序。《临时约法》虽然受到时代的局限，存在种种不足，但它对推动中国社会的近代化进程起到重要作用，孙先生一生企盼民主、舍身缔造共和，把《临时约法》视为中华民国的灵魂，为之倾注大量心血，并为之发动二次护法战争，这是孙中山《五权宪法》思想在立法活动中的一次重要实践。
（四）、《中华民国宪法（草案）》
北洋军阀袁世凯窃取政权后，为了早日当上正式大总统，胁迫国会违反制宪程序，先选总统后公布宪法。袁世凯以武力当上大总统后，开始有计划地破坏国会的制宪，既向国会提出扩大总统权力，缩小国会对总统的制约权利的“增修约法案”，并派员到国会陈述其对宪法起草的意见，但遭到国会的拒绝。1913年10月31日由国民党占优势的中华民国国会公布《中华民国宪法（草案）》（又称《天坛宪草》），它仍然保留了较多的资本主义民主共和色彩，尤其在政体上继承了《临时约法》的责任内阁制精神，因而没有达到袁世凯的目的。为使《天坛宪草》流产，袁世凯下令解散国会，《天坛宪草》被停顿。
（五）、《中华民国约法》
1914年3月18日，袁世凯成立约法会议，作为《临时约法》的修订机关，约法会议按照袁世凯提出的旨在独揽大权的增修临时约法大纲领七项，5月1日，袁世凯颁布《中华民国约法》，（又名《袁记宪法》）。《中华民国约法》与《中华民国临时约法》相比，有两个特点，一是实行总统制；二是取消国会，代之以立法院；《袁记宪法》所确立的是大总统专制独裁的政治体制。随后袁为了达到大总统终身任职并为其子孙世袭继承的目的，公布了《大总统选举法》，为其大总统终身制和世袭制提供法律依据，袁的最终目的是当上皇帝，1915年12月31日，袁世凯逆历史潮流而动下令改国号为中华帝国，以次年为洪宪元年，由于全国的反对，只当了83天皇帝的袁世凯在全国人民的一片叫骂声中病死。
（六）、《中华民国宪法》
袁死后，段祺瑞以国务院的名义通电全国，宣布奉袁世凯遗命，依《中华民国约法》，以副总统黎元洪代行大总统之职权。其意在拒绝恢复《临时约法》和国会。后在各方的压力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢复《临时约法》和旧《大总统选举法》。8月1日，国会复会，复会后两会继续讨论“天堂宪草”。1917年段祺瑞和黎元洪在是否对德参战问题上发生激烈矛盾。黎下令免去段的国务总理职务，段则唆使各省督军宣布独立。为解此危机，黎电召安徽督军张勋入京调停。6月，张勋率辫子军入京，逼黎解散议会并扶持清帝复辟。制宪活动又一次中断。
1922年第一次直奉战争爆发，直系战胜奉系，独掌北京政府，赶走由“安福国会”选出的大总统徐世昌，恢复黎元洪的大总统职务及被第二次解散的国会。1922年6月11日，黎元洪复职，国会也第二次复会，因到会议员人数较少，经常不足法定人数而无法开会，故国会于1923年3月第二次修改《国会组织法》。修改后的《国会组织法》降低了法定开会的人数和表决的法定人数比例。经此修改，宪法会议始得以召开，继续讨论“天坛宪草”。讨论期间，曹锟急于做大总统，将现任大总统黎元洪逼迫出京并辞职，采取贿赂手段当上总统，时人称“贿选总统”。10月10日曹锟颁布中国历史上第一部正式宪法典《中华民国宪法》，史称《贿选宪法》。《中华民国宪法》的基本内容和特点为：①中华民国的国体永远为民主共和国；②中华民国的政体为责任内阁制，但又有包含总统制的部分内容；③规定了中央与地方的权限划分，以及地方自治制度。《中华民国宪法》是一部较完备的资产阶级宪法，但由于制定宪法的目的只在于使贿选合法化，立法程序又是非正常的，这就使该宪法的进步意义完全被抵消。1924年第二次直奉战争爆发，10月23日直系将军冯玉祥发动“北京政变”，软禁曹锟，《贿选宪法》也被完全抛弃。
（七）、《中华民国宪法（草案）》
1928年6月初，张作霖退出北京，途经沈阳皇姑屯时被日本人炸死，北洋军阀政府就此结束，历史进入了国民党统治时期。10月3日国民党中执委通过《训政纲领》，确立一党专政制度。蒋介石的强权政治引起国民党内部各派系的不满，并由此引发蒋与李宗仁、冯玉祥和严锡山等新军阀混战。为争夺法统，1931年6月国民政府公布《中华民国训政时期约法》，其主要内容有：①确立国民党一党专政制度；②规定了以国民政府主席为首的五院制政府体制；③规定了人民的各项民主权利；④规定了以发展国家资本主义为主的基本经济政策；⑤规定了中央与地方均权以及县级实行自治的制度。
九一八事变后，民族危机空前严重，共产党与各界爱国人士均要求国民党结束训政，实行民主，团结抗日。国民党在各界压力下，于1936年5月5日公布《中华民国宪法（草案）》（俗称《五五宪草》），其主要内容是：①确立五院制与总统实权制的政治体制；②在经济制度上实行“平均地权”与“节制资本”；③实行县级自治。由于日本人大举入侵，《五五宪草》尚未经国会正式通过就“夭折”了。
（八）、《中华民国宪法》
1945年抗战胜利后，国共两党签定“双十协定”，于1946年在重庆召开旧政协会议，确定了宪草的修改原则并把修正案提交国民大会。1946年6月内战全面爆发，国民党在未经政协讨论、没有共产党和民主党派参加的情况下，单方召开国民大会强行通过宪法修正案。1947年1月1日国民党公布《中华民国宪法》，（就是现在的《台湾宪法》）。其主要内容是：①国民大会的职权被缩小，其创制权、复决权的行使被推迟；②在政体上实行总统集权制；③实行省、县两级自治；④为换取西方国家的支持，实行“尊重条款”的外交政策，损害国家与民族的利益。
总之，由于外国列强入侵加上国内军阀混战，旧中国虽然有过八部宪法，但有宪法无宪政、有人治无法治，立宪活动不是“流产”就是“夭折”，根本就没有条件实施，入主北京的军阀们上演了一幕幕“立宪”骗局，国民党蒋介石也没有给国民带来真正的民主。中国近代史是中华民族的耻辱史，世界上没有一个国家象我国这样多灾多难，走过漫长的艰难曲折的立宪历程。只有在共产党的正确领导下，中国人民才得到翻身解放，当家作主，实现民主与法治。 二、酝酿数年新宪法诞生
1953年12月24日，毛泽东带着起草小组的几个成员陈伯达、胡乔木、田家英乘专列离开北京，于27日夜来到风景如画的杭州，开始做一项为新中国法制建设奠定千秋基业的大事，起草中华人民共和国宪法。
斯大林的三次建议
毛泽东首次访苏与斯大林的合影
领导苏联人民建立了社会主义制度、制定了世界上第一部社会主义宪法的斯大林，却认为中国应尽早召开全国人民代表大会，制定宪法。1952年10月，刘少奇率领中共代表团参加苏共第十九次全国代表大会。他受毛泽东的委托，就中国向社会主义过渡的设想，向斯大林征求意见，其中一个问题就是中共中央关于召开全国人民代表大会和制定宪法的设想。斯大林赞成中共关于向社会主义过渡的设想，同时提出，为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业，中国应该将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前。
他说：“我建议，你们可在1954年进行选举和通过宪法。”
这是斯大林第三次对这个问题提建议了。
第一次是在新中国成立前夕。1949年6月至8月，为同苏共直接交换意见，取得斯大林和苏联对即将成立的新中国各项工作的支持，刘少奇秘密访问了苏联。在会谈中，斯大林谈到了宪法问题，建议中国现在可用《共同纲领》，但应准备宪法。
刘少奇问：“您所说的宪法是否指社会主义性质的？”
斯大林摇摇头说：“不是，我说的是现阶段的宪法。”
他接着说：“敌人可用两种说法向工农群众进行宣传，反对你们。一是说你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是国家没有宪法。政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；共同纲领不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器。我同意你们的意见，把共同纲领变成国家的根本大法。”
第二次建议是在1950年初。毛泽东第一次访问苏联时，斯大林就新中国的建设问题提了三点建议，其中第二点，就是建议召开全国人民代表大会和制定宪法。
可见，斯大林的这个建议，不是一时心血来潮，而是经过深思熟虑的。对这个重要建议，刘少奇及时向毛泽东和中共中央作了汇报。中共中央认真考虑并接受了斯大林的建议，于1952年底作出决定：尽快召开全国人民代表大会和制定宪法，并按规定向全国政协提议，由全国政协向中央人民政府委员会提出定期召开全国人民代表大会的建议。
1952年12月24日，全国政协常委会举行扩大会议，一致同意中国共产党的建议，决定由全国政协向中央人民政府委员会建议，根据中央人民政府组织法第7条第10款的规定，筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、制定宪法。
1953年1月，中央人民政府委员会决定在1953年召开全国人民代表大会，以制定宪法，同时成立以毛泽东为主席、朱德等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会，进行宪法草案的起草工作。
原定在1953年召开全国人民代表大会、制定宪法，为什么后来推迟到1954年呢？一个原因是，1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害。为集中力量战胜自然灾害，中央人民政府委员会于1953年9月18日召开第28次会议，决定全国人民代表大会推迟到1954年召开。除此之外，更为重要的原因是，当时要制定的宪法是过渡时期的宪法，如果过渡时期总路线的一系列重要内容不解决，宪法也就无法制定。事实上，从1952年9月毛泽东提出向社会主义过渡，过渡时期总路线经历了一个相当长的酝酿时间，一直到1953年12月才最后确定了对总路线的完整表述。因此，这个问题解决以后，毛泽东立即把主要精力转向了宪法的起草工作。1953年12月24日，中共中央政治局召开扩大会议，决定党中央主席毛泽东休假一段时间，这期间由刘少奇代理毛泽东主持中共中央工作，由毛泽东着手起草中华人民共和国宪法草案。
制宪问题的提出及中共中央的最初设想 一届政协通过的《共同纲领》具有临时宪法性质
新中国成立之初，由于不具备召开全国人民代表大会、制定宪法的条件，全国人民代表大会的职权是由中国人民政治协商会议全体会议代行的，全国政协第一次全体会议通过的《共同纲领》，则具有临时宪法的作用。到1952年，全国范围的大规模军事行动已经结束，土地改革基本完成，国民经济恢复的任务也顺利实现。在这种形势下，中共中央决定领导人民向社会主义过渡。1952年9月24日，毛泽东在中央书记处会议上提出了从现在起即开始向社会主义过渡的设想，随后进行了多次论述。
在决定向社会主义过渡的同时，召开全国人民代表大会和制定宪法的问题也纳入中共中央的统筹考虑之中。按照全国政协组织法的规定：中国人民政协全体会议每三年召开一次。到1952年底，一届政协即将到期，因此应尽快召开第二次会议，否则就要召开第一次全国人民代表大会。考虑到在较短的时间内无法完成召开全国人民代表大会所要做的各项准备工作，加上中国人民政治协商会议在全国人民心中的崇高地位，中央决定先在1953年召开第二届全国政协会议，在晚些时候再召开全国人民代表大会。
针对当时党内有人提出了制定宪法问题，中央认为，在过渡时期，以社会各界认可并共同遵守的《共同纲领》作为国家的根本大法是可以的，因为过渡时期的阶级关系没有发生根本的转变，即使制定宪法，恐怕绝大部分也是重复《共同纲领》的内容，不会有大的改变。因此，中央考虑在过渡时期可以暂时不制定宪法，而继续以《共同纲领》代替宪法，并在以后的政协全体会议或全国人民代表大会上对《共同纲领》进行修改补充。在我国基本上进入社会主义，消灭资产阶级，阶级关系有了根本改变以后，再制定社会主义类型的宪法。
毛泽东亲自主持宪法的起草
毛泽东亲自起草宪法
毛泽东对宪法的起草工作非常重视，他不但担任了宪法起草委员会的主席，而且亲自挂帅，领导中共中央宪法起草小组进行宪法草案初稿的起草工作。中央政治局扩大会议后的第三天晚上，毛泽东即率领宪法起草小组的三大成员陈伯达、胡乔木、田家英，踏上了南下列车，离开北京来到杭州。在去杭州的途中，他对随行人员说：治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。
在毛泽东的主持下，宪法起草小组制定了详细的工作计划，报经中央批准后便着手起草。在三个月时间里，宪法起草小组先后起草并修改出了四稿。3月上旬，中央政治局扩大会议讨论通过第四稿后，向宪法起草委员会提交宪法草案初稿。宪法起草委员会接受了中共中央的宪法草案初稿，先后召开了七次会议讨论修改，最后形成了宪法草案。
在宪法起草过程中，毛泽东对历次宪法草稿都作了多次修改，写了不少批语，并在宪法起草委员会、中央人民政府委员会讨论宪法草案的会议上作了多次讲话和插话。在1954年6月11日宪法起草委员会最后一次会议上，毛泽东总结说：“宪法的起草，前后差不多七个月。最初第一个稿子是在去年11、12月间，第二稿是在西湖，花了两个月时间。第三稿是在北京，就是中共中央提出的宪法草案初稿，到现在又修改了许多。每一次稿本身都有许多修改，在西湖那一次稿，就有七八次稿子。前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了。”“总之，是反复研究，不厌其详。”
一届人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法》
刘少奇作宪法草案的政治报告
会议通过共和国宪法
经过1954年3月23日至6月11日历时八十一天的广泛讨论和反复修改，宪法草案提交全国人民公开讨论的条件已经成熟。6月24日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，一致通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》。会议结束的当天，《中华人民共和国宪法草案》正式公布，郑重地交付全国人民讨论并征求意见。在随后的两个多月里，全国各界共有一亿五千多万人参加了宪法的讨论，他们热烈拥护这个宪法草案，又提出许多修改和补充意见。
1954年9月15日下午三时，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，在北京中南海怀仁堂隆重开幕。大会在毛泽东主持下，有制定宪法和几个重要法律等议程。大会于9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共国宪法》。出席会议代表1197人，投票1197张，同意票1197张。
中国各族人民经过长期的艰苦斗争，终于有了一部代表自己利益、体现人民民主原则和社会主义原则的宪法。中国的民主法制建设有了一个重要的好开端。这部宪法的实行，证明它是适合中国国情的。从五十年代到六十年代初对这部宪法的执行是比较好的。六十年代后期，中国的政治生活出现了严重的曲折。从一九八二年以来，根据新时期的实践经验，我国宪法经过几次修改，但仍然是建立在一九五四年宪法的基础上，是一九五四年宪法的继承和发展。 三、施行三载不宣而费
随着“左”的政治理念不断变得激烈，新中国法治建设不断遭到破坏。毛泽东自己就曾说过“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套。”“民法、刑法那样多的条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。”1957年到1965年这段时间里，全国人大的地位摇摇欲坠。而1954年宪法，先是降低了威信，最后遭到不宣而废的厄运。
1954年宪法施行三年后为什么被逐渐弃废
制定1954年宪法时，大家最关心的一个问题是，宪法通过后能不能得到贯彻执行?对此，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议讨论这个宪法草案时说：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。”“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”在一届全国人大一次会议讨论宪法草案时，代表们也都表示，衷心地拥护这一伟大的宪法，并愿为其完全实现而奋斗。但也有的代表存有疑虑。如黄炎培代表在发言中就直截了当地提出，宪法通过后，能否照着它做，“我有一种顾虑。”为此，他说：“我万分恳切要求各方各面对予宪法予以高度的重视来正确执行，所有领导、管理、监督、检察各方面对于宪法执行工作，特别予以严重注视。”后来的实践证明，这种顾虑是不无理由的。
1954年宪法施行的头3年，由于各方面的重视，情况是好的。据彭真回忆：“那个时候，中央决定重大问题时，毛主席、周总理常问：是不是符合宪法？”可见当时中央领导同志是注意依照宪法办事的。这3年，各级人民代表大会认真履行宪法赋予的各项职责，在国家生活中发挥着重要作用。全国人大和它的常委会制定了80多个法律、法令，并抓紧了刑法、民法等基本法律的起草工作，到1957年已起草出刑法初稿第22稿，经全国人大常委会决定，发给全国人大代表征求意见。全国人大及其常委会还讨论决定了一系列重大问题，如第一个五年计划、年度计划与预算，综合治理黄河的方案等，促进了决策民主化和科学化。可以说，这几年是我国民主法制建设和人大工作开展较好的时期，国家政治、经济和社会生活比较正常，社会主义各项事业顺利发展。它表明，宪法的实施是有成效的。
但是，从1957年下半年反右派斗争起，领导人的看法和注意力改变了，从此不适当地强调阶级斗争和大搞群众运动，“人治”的思想抬头，不再那么重视宪法和法律了，有时甚至置宪法和法律于不顾。例如，1958年一届全国人大五次会议上，审查批准的关于1958年国民经济计划中，钢产量的指标为624.8万吨，比上年增长17％。而会后不久，毛泽东就找人谈话，提出1958年的钢产量指标为1070万吨，即比上年翻一番，并把它写入了北戴河政治局扩大会议的公报上。由此引发了一场大炼钢铁的群众运动和“大跃进”，造成了国民经济的极大混乱和损失。又如，在全国范围内开展的人民公社化运动，涉及改变宪法规定的农村基层政权体制等问题，却未经全国人大讨论决定，便由党内作出决定就实行了。在此之后，党内的政治生活越来越不正常，一言堂、个人决定重大问题，民主集中制遭受破坏，而个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类的家长制现象不断增长。这种状况，严重危害了党内民主，也给国家民主产生了很不好的影响。1958年之后，各级人民代表大会会议不能按期召开，立法工作基本停顿下来，监督工作更是流于形式，我国的社会主义民主和法制建设陷入低谷，宪法被虚置。
民主法制遭受严重破坏，既是“文化大革命”的因，也是“文化大革命”的果。“文革”一开始，便停止了各级人民代表大会和全国人大常委会的活动。1966年6月12日，康生在一份关于召开三届人大二次会议的请示上批示：“和民主人士谈，大会不定时间，集中力量搞好文化大革命”。他并在7月7日召开的三届全国人大常委会第三十三次会议上说：“在革命运动中，少开一次会议或迟开一次会，是可以的，允许的。延期召开对我们的社会主义民主是否有所损害呢？没有。相反，因为文化大革命是全国性的大鸣、大放、大辩沦、大字报这样的全面的大民主运动，也可以说是空前的社会主义民主运动，对社会主义民主是有重要意义的。”这次会议没有经过讨论，就通过了延期召开三届全国人大二次会议的决定。从此停止了全国人大和它的常委会的活动，达8年之久。地方各级人民代表大会被停止活动的时间更长，人民委员会被摧毁，由所谓集党、政、军、审判、检察权于一身的“革命委员会”取代。1954年宪法可确立的国家政治体制发生了畸形的演变，造成了经济停滞、专制横行、人民遭殃、动乱不止的严重混乱局面。在这个“无法无天”的年代，宪法赋予公民的基本权利失去了保障，不仅普通的公民，就连全国人大代表包括他们选出的国家主席、委员长和副委员长，也都被任意批斗、侮辱，有的身陷囹圄，有的被迫害致死。国家主席刘少奇在被揪斗时，拿出《中华人民共和国宪法》，义正词严地抗议说：“我是中华人民共和国的主席，你们怎么对待我个人，这无关紧要，但我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席？要审判，也要通过人民代表大会。你们这样做，是在污辱我们的国家。我个人也是一个公民，为什么不让我讲话？宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯。破坏宪法的人是要受到法律制裁的。”但是，这时宪法已经不起任何作用了。在“文革”中受损害的人又岂止少奇同志一个？这是历史的悲剧，国家的灾难。
为什么1954年宪法施行3年后就被废弃了呢？原因是复杂的。从宪法、宪政的角度分析，至少有三个原因。第一，制定这部宪法时，毛泽东就说过，这是一部过渡时期的宪法，大约可以管15年左右的时间(因为当时预计向社会主义过渡大约需15年左右的时间)。在1956年提前基本完成社会主义改造任务后，这种说法就给人造成宪法已经过时的错误认识，从而使一些人认为再实施这部宪法已经没有必要了。这既说明1954年宪法有它自身的历史局限性和不足之处，更说明我们对宪法重要性的认识存在许多不足，没有认识到宪法是社会主义法制的基础，是人民权利保障和人民民主政权的合法权源，治理国家决不能离开一部社会主义的宪法。第二，我们是共产党领导的社会主义国家。宪法是党领导人民制定的，它也必须在党的领导下贯彻执行，并且党自身必须在宪法的范围内活动。这是宪法实施的关键。但在当时，一些领导人缺乏这样的观念。1958年，毛泽东在一次会议上说，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。我们基本上不靠那些来维持秩序。这说明执政党与宪法的关系问题还没有得到正确解决。因而在实际生活中，党和党的组织往往处于宪法之上，不按照宪法的规定办事，结果只能使宪法虚置。第三，1954年宪法本身对维护宪法尊严、保障和监督宪法实施，没有给予应有的重视，缺乏有效的规定。这部宪法虽然规定了由全国人大来监督宪法的实施，但由于没有专门的机构和程序，致使这种规定形成虚设。面对当时不断出现的违宪行为，全国人大竟没有表达任何不同的意见，更没有采取任何措施，这不能不说是全国人大的严重失职。到后来，全国人大连它自身的存在也维持不下去了，还谈什么宪法监督。1954年宪法的命运，给我们留下了许多启示和教训，值得引以为鉴。
54宪法的遗产
尽管“54宪法”的起草开创了“外行领导内行”这一颇有中国特色的立法起草模式，但在立法的开放度与民主性上，仍被学者们认为是值得今天的立法工作效仿的。“54宪法”起草小组以毛泽东为组长，成员包括陈伯达、胡乔木和田家英。从组长到成员无一人有法学背景，更遑论对宪政有所研究。针对草案中“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威和信仰宗教自由的权利”这一条款，毛泽东在“游行、示威”旁划了两条竖线，又打了一个问号，并批语“不写为好”。对草案中的“迁徙自由”，毛也明确表示反对。但“起草小组组长”的这些意见并未被采纳，游行、示威及迁徙自由最终都写入了“54宪法”的正式文本中。
1954年6月16日，宪法草案公布，一场全民讨论迅即展开。据称在不到三个月的时间里，立法机关共收集到各类修改建议、意见1180420条。这一记录虽难称“绝后”，但绝对“空前”。宪法学者对这些典故津津乐道，并将这种立法民主视为中国宪法史上的骄傲，是最值得纪念与珍视的宝贵遗产。
“54宪法”最值得纪念的还是国家主席刘少奇手持《宪法》维护个人权利的悲情一刻。1967年8月5日，被封为“中国最大走资派”的刘少奇再次被批斗后，刘拿出《宪法》向红卫兵严辞抗议说：“我是中华人民共和国主席，你们怎样对待我个人这无关紧要，但我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席？要审判也要通过人民代表大会。你们这样做是在侮辱我们的国家。我个人也是一个公民，为什么不让我讲话？宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯。破坏宪法的人是要受到法律的严厉制裁的。”
但没有人理会这番说辞，“法律的严厉制裁”也没有加诸于破坏宪法的人身上。反倒是终于懂得了“依宪维权”的刘少奇，在两年又三个月后被非法“制裁”至死。他的死亡卡片上写的是，“姓名：刘卫黄；职业：无业；死因：病死”，连姓名权都被无端剥夺。
1975年1月17日，“54宪法”终于在文本意义上完成了它的历史使命。新的“文革宪法”正式登上舞台，“大鸣、大放、大辩论、大字报”成了为宪法所确认的“人民群众创造的社会主义革命的新形式”，而“公民的基本权利和义务”则仅剩三个条款。这也应算是中国制宪史上的另一个世界之最。三年后的“78宪法”虽然宣告了“文化大革命”的结束，却同时肯定了“文革”的成果，并以宪法的形式确定了“新时期的总任务”是“坚持无产阶级专政下的继续革命”。只过了四年，被称为“改革宪法”的“82宪法”出台。
其实宪法最应是政府和执政者的行动指南。在“民以吏为师”的传统根深蒂固的这个国度，领导人与政府对宪法的态度已在很大程度上决定了宪法的命运。世所公认的宪法应是“限权(力)之法”，是“众法之法”，也是“根本大法”。宪法拥有最高的法律效力和不容置疑的权威与尊严，然而这种尊严来自于宪法的科学设计和宪法的切实施行，无法制约权力的宪法只能是一部“闲法”。从清末立宪至今整整一个世纪的时间里，中国并不缺少作为“闲法”的宪法，独独缺乏的，正是作为宪政之基的“行动中的宪法”。 | 
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