爱华网论公共危机管理的理论内涵与主要内容
摘要：在处于“社会转型期”的中国，公共危机管理成为政府面临的新的挑战，为维护社会和谐和自然和谐，公共危机管理势在必行。公共危机管理，是一个系统工程，指各级各类组织针对潜在或当前的危机，充分利用一切可以利用的资源采取具体有效的措施，对危机进行预防与解决的持久有序的管理；它具有紧迫性、人本性、系统性、广泛性、权威性等特征。进行有效的公共危机管理需要从丰富的物资储备、建立健全管理制度、唤起公众的危机意识和进行科学的信息管理四个方面做出努力。
关键字：公共危机管理；公共危机；管理制度
目前，我国正处于“社会转型期”，社会形态正在发生转换，社会分化加速、社会流动加快、社会整合能力有所下降，导致社会冲突，无论是结构性的、利益性的还是规范性的和观念性的冲突都有加剧的趋势，进而导致公共危机事件不断发生[1]；公众的公共需求日增，公共议题凸显。公共危机管理成为政府面临的新的挑战，[2]为维护社会和谐和自然和谐，公共危机管理势在必行。公共危机管理的理论指导着进而深刻影响着公共危机管理的实践及其成效，因此，有必要对公共危机管理的理论内涵与主要内容作一探讨；这正是本文所要做的。
一、公共危机管理的理论内涵
公共危机管理是在公共管理中应对危机状态的一种形式，是公共管理的一种特殊形式。公共危机管理虽然在实践中长期存在，但是把它作为一门学科来专门研究则是近年的事情[3]；因此，理解公共危机管理的内涵，先要对公共危机作出分析。
（一）危机及公共危机
研究危机的先驱赫尔曼认为危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊讶的方向发展。[4]这是一种决策取向的定义，强调了危机情景中决策的的艰难性和重要性。美国著名学者罗森塔尔修改和拓展了赫尔曼的观点，认为危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[5]。将危机扩展到个人。但二者都强调危机的突发性、威胁性、紧迫性、不确定性和影响的社会性，需要组织或个人在短时间内采取果断措施进行解决；如果不能进行果断的处理，就可能会对组织、个人造成巨大的损失和危害。
根据不同的划分标准，可以将危机进行不同的分类，如根据事件的起因，可以分为人为的危机事件和非人为的危机事件等等。本文根据危机影响的主体和所涉及的范围进行分类，将其分为个人危机、组织危机和公共危机。从这个意义上讲，危机具有不同的层次性。个人危机是指个人在生活、工作和人生中遇到的危机；组织危机是指组织或集团在发展中所遇到的危机。
何谓公共危机？有学者认为公共危机是来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机，它超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。[6]在此基础上，笔者认为公共危机指在社会生活中，由于突发事件引起的，对社会公共利益和公共安全构成威胁与危害，并引发社会混乱和公众不安，需要运用公共政策和公共资源果断应对和解决的危急境况和非常状态，如近期的发生在北京的洪水灾害等。公共危机具有对公众的生存和发展具有破坏性和威胁性，出乎意料之外的突发性、不确定性，有潜伏、爆发、发展、结束的规律与趋势动态性，应对和处理的紧迫性以及影响和关注的公众性核扩散性等特征。
（二）公共危机管理
不同的学者对公共危机管理有着不同的理解，如有学者认为公共危机管理是“是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机”。[7]有学者认为公共危机管理是指对公共危机的管理，其管理主体既包括政府部门、非政府公共部门，也包括企业等私人部门，甚至也可以将公民个人涵盖在内。[8]二者分析的视角不同，进行危机管理的主体也不相同。也有学者认为公共危机管理的实质是危机决策，“它包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理，以及为应付各种情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程”。[9]强调信息在管理中的的重要性。综上，公共危机管理是指各级各类组织针对潜在或当前的危机，充分利用一切可以利用的资源采取具体有效的措施，对危机进行预防与解决的持久有序的管理。公共危机管理是一个系统工程，其主体是政府和、各类非政府组织及公众；核心价值观念在于维护公众的利益；基本的流程在于事前的预防、事中的控制与解决以及事后的善后、总结和改进；其基本的活动是收集一切可能的信息，根据信息进行决策、沟通，管理的实施与监控，事件的控制和恢复。
公共危机管理具有其相对的独特性，它不同于“公共部门危机管理”和“政府危机管理”，不同于企业危机管理，也不同于一般的公共管理。公共危机管理，一是具有紧迫性，需要管理部门在短时间内做出关键的决策和采取紧急行动；二是人本性，公共危机事件事关公众的生存和生活，管理须采取最有效的方式维护公众的生命安全和生存环境，以人为本；三是系统性，公共危机具有不可预测性和发展性，当期并不是不可以防范的，无论是在危机发生之前、之后还是之中，都需要一套系统的防范、控制和恢复举措；四是广泛性，公共危机，在影响、参与的范围上，关系到社会的各个方面、各个部门和组织；五是权威性，是统一协调进行，实施有效管理的重要保障，可以提高效率，减少不必要的浪费。
二、公共危机管理的主要内容
本文拟从四个层面对公共危机管理的内容进行分析。
（一）丰富的物资储备
在公共危机的管理需要充足的物质资源作基础尤其是自然灾害所引起的公众事件的管理。如汶川大地震这一公共危机事件的管理。在地震后，需要为生还者提供充足的食品、水以及帐篷等等一些日常生活所需的物质资源，也需要对伤者进行救治的药品、医疗器械等，需要进行救援、清理废墟、进行重建等的工程机械设备。
（二）建立健全管理制度
建立、健全管理制度有两层意思，一是建立、健全具有可操作性的危机管理法律。这样，可以保证政府和其他组织在非常时期具有权力采取有力的措施进行管理，且有法可依；可以有力的调动非政府组织的积极性和参与程度。二是建立健全的危机管理机制。如建立统一领导、分工协作的公共危机管理机制。我国社会已进入一个各种生态和社会危机频发的阶段，应建立常设危机处理机构并赋予其足够的权力，政府应成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局那样的危机处理协调机构，以保证真正、切实做到危机管理[10]。再如建设社会动员和公众参与机制。社会力量的参与不仅有助于公众了解真相，消除恐惧,起到稳定社会、恢复秩序的作用，而且调动各种社会资源进行危机救治，可以降低政府救治危机的成本。
（三）唤起公众的危机意识
福祸相依的思想不仅是道家的思想精髓，也是中华民族思想的精华。《易经》中也讲“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”。公众对危机的认识不仅有助于在危机管理过程中凝聚力量，而且还能减少危机发生的概率，尤其是认为的公共危机事件和由人类间接引起的自然灾害。
（四）进行科学的信息管理
三、美国管理学家诺曼·R·奥古斯丁将危机管理划分为六个不同的阶段，分别是危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决及从危机中获利。[11]这六个阶段也是进行一次公共危机管理的完整的程序。每个阶段都需要掌握充分的信息才能顺利的完成。因此，应在公共危机管理中建立建立一套发达的、健全的监控信息系统，以便于在危机管理中，政府与公众、政府与新闻媒介、政府部门之间的沟通等，便于充分了解危机现状和预测其趋势，从中汲取经验教训。
三、结束语
公共危机管理是一个系统性工程，包括对危机进行监测、识别、预控、处理，以避免或减少危机产生的危害，甚至将危机化解为机会的整个过程。。有效的公共危机管理需要做到减少危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。
参考文献
[1]李笃武．社会转型期主流意识形态认同危机与对策［J］．河南师范大学学报：哲社版，2006（2）：19-22．
[2]于新恒，魏芙蓉．公共危机管理：现代政府面临的新挑战［N］．中国经济时报，2006年8月15日第三版．
[3]李笃武．公共危机管理的内涵及其特点［J］．西南政法大学学报，2004（5）：7-12．
[4]转引自刘文光．解读政府危机管理［J］．沈阳干部学刊，2004（3）：51-55．
[5]RosenthalUriel.CharlesMichaelT.，CopingWithCrisis：TheManagementofDisasters，RiotsandTerrorism[M].Springfield：CharlesC.Thomas，1989：53．
[6]张成福．公共危机管理全面整合的模式与中国的战略选择［J］．中国行政管理，2003（7）：6-11．
[7]张成福．公共危机管理的模式与战略［N］．广州日报，2005年6月21日理论版．
[8]张小明．从SARS事件看公共部门危机管理机制设计［J］．北京科技大学学报（社会科学版），2003（3）：19-24．
[9]伍洪杏．论当前我国危机决策的优化［J］．甘肃行政学院学报，2004（4）：38-39．
[10]孙铭心，王娟，刘善华等．从危机处理到危机管理［J］．城市与减灾，2008（1）：10-15．
[11]转引自唐钧．公共危机管理国际趋势与前沿动态［J］．理论与改革，2003（6）：124-126．
