爱华网中国技术监督情报协会 中国法学会食品安全法治研究中心
北京大学法治与发展研究院 中国法学会消费者权益保护法研究会
2015年2月28日
《食品安全法》实施五年即行修订，充分体现了全国人大、国务院对民生问题的高度重视和依法治理的决心。特别是全国人大在审议中两次将审议稿向全社会征求意见，充分体现了民主立法、公开透明的原则。为进一步提高立法质量，保障食品安全，特提出以下建议供参考：
一、关于风险监测、风险评估与抽样检验制度
《食品安全法》修订稿第13条、第16条、第80条分别设立了对食品的风险监测、风险评估和抽样检验等三项制度，其目的是运用检验手段加严监管。但这种设计的必要性、合理性和经济性有缺陷。例如检验一种月饼，一块月饼检三次或三块月饼一家检的现象有点乱，成本高，效果差，财政、消费者、企业负担都会加重。要害在于体制问题。风险监测制度的执行主体是卫生部门会同食品药品监管、质监等部门。风险评估制度是由卫生部门负责组织实施。抽样检验制度是由食品药品监管部门组织实施。农业部门负责对食用农产品的风险监测等工作。这三套制度并行，多家主体重复交叉的“九龙治水乱象”问题并未解决。
建议由有关部门认真梳理相关职能，明确分工，把不必要的重复制度合并，减少交叉浪费，提高效率。尤其要考虑在部门分别治理无法彻底改变的格局下，加强“龙头”的协调和组织功能。
二、关于食用农产品
用《食品安全法》和《农产品质量安全法》分别调整食品和食用农产品，是我国法律体系不协调、不完善的突出表现，也存在巨大的食品安全隐患。
首先，概念上混乱：《食品安全法》在附则中有明确的食品定义，即各种供人食用或者饮用的成品和原料。但在总则中为了两法衔接又给出一个食用农产品的概念。二者的内涵、外延是什么关系?如果二者并列，则应当给出本质区别;如果二者包含，则不必重复，引起混乱。如二者有部分重合，则更需要清晰界定。而在《农产品质量安全法》中，对食用农产品没有定义，因此，用《农产品质量安全法》来监管原食品和食品原料，显然是不科学、不严谨的。
其次，制度设计上混乱：在《农产品质量安全法》中有许多不严谨之处，如用“质量符合保障人的健康、安全的要求”的表述来定义质量安全，用 “获得的植物、动物、微生物及其产品”来涵盖农产品。该法规定的监管主体包括农业主管部门和其他有关部门，但在监管检查、法律责任中，并无其他有关部门。定义农产品的生产者，又使用了农产品生产企业和农民专业合作组织的概念。在监管制度的设计上，《农产品质量安全法》的大部分内容都放在了外部性管理上，如产地、环境、农业投入品、产品包装、标识等，而恰恰对食物本身的安全性、营养性和物理、化学、生物等理化指标，感官指标的监管上，只用标准一词涵盖了事，而我们的标准又是最短缺、最不明确的。
再次，两法衔接上有断裂：修订稿对《食品安全法》和《农产品质量安全法》的衔接只有1-2条原则规定。仔细对照两法，无论是食品的概念、制度安排、监管主体、监管对象、检验检测、法律责任等重大内容，则根本无法衔接。而当今世界各国对食品安全监管大都是“从田间到餐桌”一个完整的链条。食品源头这一块的前后不衔接，会留下巨大的安全隐患。
建议：废止或同时修改《农产品质量安全法》，将其相关内容纳入《食品安全法》。回顾历史，当年制定《农产品质量安全法》时，很多人就提出它具有过渡性，有了《食品安全法》后，确应将二者统一，否则既浪费了立法资源，又造成断裂。
三、关于食品生产加工小作坊和食品摊贩问题
修订稿第35条对食品生产加工小作坊和食品摊贩作了原则规定，把具体管理办法交由省级人大去立法。这是修订草案的又一大硬伤。
首先，小作坊、摊贩之类的说法不规范，是俗称，不应写进法律。正确的表述应当是小微企业和个体工商户。
《食品安全法》规定：国家对食品生产经营实行许可制度。但小微企业搞不搞许可，许可条件是否都一样?谁来管?怎么管?都没有规范。修订稿把这个大难题推给了地方，这不是科学立法。
其次，《食品安全法》实施到现在，各省对小微企业的立法并不积极，已经成为食品安全监管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源头一块不管，占80%的小作坊不管，再加上多头管理，构成了这部法律的三大缺陷。
