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贫困，一般是指部分社会成员因收入过低而难以维持自身或其家庭人口的基本生活，并陷入生活困境的状态。贫困问题是一个重大的经济问题和社会问题。尽管世界已步入全球一体化的时代，各国的经济有了前所未有的发展，但遍及全球的贫困问题却始终困扰着世界各国，并伴随着经济的发展而呈不断恶化趋势，这一现象对处于转轨时期的中国城镇表现的尤为显著。
20 世纪 90 年代，随着国有企业进入改革攻坚阶段以后，大批国企职工失业下岗，再加上产业结构调整、工资制度改革等等措施引发的社会后果逐步显现，在我国城市逐渐形成了一个规模不可忽视的贫困群体。这种新型城市贫困群体是我国经济体制改革和社会结构变迁下的“副产品”和“牺牲品”，他们与传统的乡村贫困和计划经济条件下的城市贫民有根本性区别，他们的生存能力更加脆弱，更需要社会安全网的保护。他们不仅要为每日的基本生存而奔波，而且要面临与富人比邻而居所带来的巨大结构性压力。所以城市反贫困，被提上了议事日程，受到了政府和社会的高度重视和支持。城市反贫困体现了我国致力于改善民生、注重社会建设和谐社会的目标。
一、城市贫困的现状
改革开放以前，我国实行的是计划经济，对城镇居民采取供给制度，城镇居民总体生活水平虽不算太高，但社会福利较高，职工工作、生活都比较有保证。城镇贫困人口主要是“三无人员”（无生活来源，无劳动能力，无赡养人或扶养人），由于数量少，政府能较好地解决。改革开放后，随着经济的持续高速发展和社会的不断进步，城市贫困人口的数量开始逐年增多，贫困面继续扩大。国有企业改革出现的下岗、失业人员，处于无业可就状态的城市农民工，生活和工作面临着不同程度困难的残疾人，在城市街头的流浪乞讨人员等各类贫困人口，除基本生活困难之外，城市贫困者家庭在医疗、子女教育、住房、冬季取暖等方面都存在严重的困难，势必对我国社会、经济、政治等方面产生严重影响。
一方面，由于收入差距过大，使劳动者滋生不满情绪，从而降低其劳动积极性和劳动效率；另一方面由于贫困人口增多，收入过低，抑制了社会的有效需求，平均消费倾向和边际消费倾向都会下降，富人过度储蓄，而穷人消费不足，严重影响社会经济发展；第三方面，由于贫困人员难以维持本人及家庭成员的基本生
活，势必影响劳动力的再生产；第四方面，分配不均，贫富差距过大，易激化社会矛盾，引发社会动荡，影响政治稳定。
二、城市贫困的原因分析
对城市贫困的解释主要有两种理论取向，一为结构取向的解释：侧重于分析社会结构对于贫困产生的影响。例如：马克西主义理论认为，资本主义制度是造成无产阶级贫困的主要原因。结构功能主义认为，贫困是由于社会角色分工造成的不平等的社会经济政治结构的产物。因此，贫困是社会运作的一种常态，是不可避免的，贫困本身具有维护社会运行和发展的正功能。另一种为文化取向，这种取向的解释侧重于从贫困文化和情景适应的角度解释贫困产生的原因。
在我国，城市贫困的产生主要是社会结构的影响。具体来说，受到以下因素的影响。
（一）社会转型产生的结构变迁
在由传统社会向现代社会的转变过程中，城市社会结构发生了巨大的变化。体制改革、产业调整结构，城市中传统的劳动密集型产业向技术密集型产业转化，使得劳动力大量剩余，而这部分从事传统产业的劳动力由于自身素质等多方面因素的限制，无法适应新产业的发展需要，不能再充分就业，最终沦为城市贫困人口。城市中下岗失业人员的大量和突发式的增加是导致目前城市贫困人口面扩大的主要因素。
（二）转型时期社会保障制度的不健全
由于城市社会转型和经济体制转轨，出现了大量需要社会保障的城市人口，而我国的社会保障制度滞后，社会失业保障、养老保障和医疗保障等体制还不完善，使这部分人得不到有效的社会保障而贫困。直到目前，我国的社会保障制度还不够完善，与城市贫困人口直接相关的失业保险还没有建立，社会救济和困难补助的标准偏低，保障覆盖面过窄，保障体系不健全等。
（三）分配体制不合理
在我国，由于分配机制、竞争机制的不完善导致收入分配不公、贫富差距扩大，社会分化趋势明显，一些适应能力较差的城市居民出现生存危机和生活困境，从而陷入贫困。
三、城市贫困救助制度
解决贫困问题，其有效手段就是由政府牵头，通过法律保障，建立社会救助制度。我国针对城市贫困的社会救助制度主要包括最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、灾害救助制度等，资金来源于国家财政拨款和社区援助。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解决当前贫困问题方面起到了重要作用，解决了我国大量下岗失业人员基本生活问题。但同时这项制度在实践中也暴露出一些问题，需要我们进一步思考，以此进一步完善我国社会救助制度，更好地解决我国城市贫困问题。
（一） 最低生活保障制度
1.覆盖范围有限
“低保”制度覆盖范围过窄，一方面是由于一些地方“低保”资金严重不足，没有足够的能力去救助所有贫困人员；另一方面是由于“低保”管理人员不够、管理机构不健全、管理制度不完善，没有即时审核贫困申请，不能按时足额发放“低保金”；第三方面是贫困审核存在一些问题，使一些贫困人员不能享受“低保”。如一些地方不是按“实际收入”而是按“虚拟收入”确定家庭收入，一些地方规定有金银首饰的家庭、有电视机电冰箱的家庭、居委会反映经常吃荤的家庭，均不属“低保”对象，一些地方把居民的安置费、搬迁费、抚恤金等也计入收入，这些审核标准和观念，致使部分贫困者无法得到“低保”制度的保障。
2.制度管理问题
管理机构不够健全，管理人员数量不足。“低保”的管理从中央到地方都比较分散，缺乏一个统一的管理机构，增加了制度实施的环节，不仅加大了制度管理的成本，且分散了责任意识，严重影响了制度的统一性。而且只对管理审批工作的人员的不良行为有所约束，缺乏有效的监督路径。另外，“低保”的实施主要由各地的民政部门组织，最终由街道办事处社会保障所来完成。由于部分地区社会保障所还未建立，一些地区社会保障所仅配备两名“低保”专职人员，要负责辖区数百人的贫困申请、审核，“低保”金的发放、监督等工作，很难将工作做细做好。许多“低保”申请长期得不到批复，部分人员隐瞒收入、虚报假报家庭情况，管理人员难以有效监督核定。
3.救助标准偏低
一方面，各地主要根据当地维持居民最低生活需要来确定“低保”标准，“低保金”过低。没有从“相对贫困”角度，从社会进步、经济发展角度，确定合理的“低保”标准，以此改善贫困家庭生活，缩小贫富悬殊，提高社会整体生活水平。另一方面，贫困家庭收入发生了变化，“低保”标准难以随之做出及时调整。其原因在于，一些贫困家庭隐瞒就业情况及收入情况，其所在工作单位也帮助员工开虚假收入证明，社保人员难以深入调查取证。第三方面，对于有劳动能力、无劳动能力，有特殊困难家庭、无特殊困难家庭，没有实行差别“低保”救助，而是按贫困家庭人均收入多少及家庭人口数量来发放“低保”金。目前，一些地方对有劳动能力，有一定收入（或隐型收入）的贫困人员实行了差别救助，在“低保”待遇标准、“低保”享受时间长短等方面与特殊贫困群体有所不同，对特殊贫困家庭，如家有危重病人、有残疾人，家庭人口数量较多等这样的家庭，适当调高“低保”标准。
4.公平与效率问题
如何让有限的救助资金产生最大限度的社会效益，如何让真正需要救助的家庭得到社会救助，如何让“低保”制度既能达到救助贫困的目的，也可起到鼓励劳动就业的作用，这些问题也需要我们进一步思考。
我国现行“低保”制度规定，低保金的发放实行收入差额补助制度，贫困人员如有部分收入，则“低保”金发放时，将从“低保”标准中扣减其收入部分。这样的规定，不利于促进劳动就业，不利于社会经济发展。我国现行“低保”制度还规定，享受“低保”的家庭，还可以享受廉租房、经济适用房、医疗救助、教育减免、创业税收及信贷优惠，而接近贫困线的“准贫困”居民，既不能享受“低保”，也不能享受其它救助，这对于低收入者很不公平。他们收入不高，又得不到相应救助，生活容易陷入贫困。
5.资金运行问题
最低生活保障制度的“资金瓶颈”被突破是近年来中国在社会政策和公共财政方面的一大进步，但是问题并没有完全解决：“一刀切”的资金配套或分担比例，中央拿多少，地方拿多少，没有一个合理的衡量标准，转移支付始终是在一个“灰箱”中进行。所以，最低生活保障资金不仅是一个拿多少的问题，还有一个可能是更重要的“怎样拿”的问题。
（二） 其他社会救助制度
1.灾害救助制度
我国灾害救助制度主要由民政部门组织实施，由民政部门提供灾民吃、穿、住等基本保障，以解决其暂时生活困难。分析我国灾害救助制度，主要存在缺乏法律保障，灾害救助能力（如快速反应能力、综合协调能力、物资保障能力、疫情控制能力）不足，灾害监测和灾情信息管理不够健全，抗灾救灾综合协调能力欠缺等问题。我们应建立起省、市、县各级救灾信息网络管理系统，加强民政、水利、气象、统计等部门的协调配合，建立灾情定期会商制度，完善24小时灾情监测机制，建立和完善救灾应急预案体系，建立救灾物资的保障和供应工作机制，确保灾害发生后各类救灾物资调运渠道畅通，24小时内调运到位。另外，对在各类自然灾害中受到损失的情形需要出台统一的《灾害救助法》，统一灾害救助标准，规范灾害救助行为，防止各种虚报灾情、扩大损失以及救灾物资不到位以及被占用现象的发生。
2.住房保障制度
针对贫困阶层的住房保障，政府实行了住房公积金制度、廉租房制度、经济适用房制度，以此解决贫困家庭住房问题。在实践中，存在着如下几个问题，应当引起我们的思考。
一是经济适用住房价格偏高，贫困人员很难买得起，一些地方政府修建的经济适用房实际上是被其它人员以各种方式买走。二是廉租房过少，许多贫困无房家庭，自己又买不起经济适用房，只得提出廉租住房申请。但由于房源少，申请后要等多年才有望解决，一些申请甚至等到最终都拿不到廉租住房。三是优惠政策不到位。如首付比例过高，税费未得到减免优惠，信贷手续繁杂，利率得不到优惠等。当前，一些地方对贫困家庭购买解困房，规定首付比例可以低至“一成”，在申请审核、贷款利息、税费减免等方面都给予方便或优惠，较好地解决了贫困家庭住房问题。
3.教育救助制度
教育救助制度包括九年义务教育制度，大学生“绿色”通道制度，贫困学生学杂费减免制度，奖学金计划和助学贷款计划，贫困人员再就业免费培训制度。如何加强贫困人员的职业培训问题，单靠政府就业训练中心的力量，很难承担大量贫困人员的职业教育培训任务。贫困人员的职业培训，要走市场化、社会化道路，要以市场需求为导向，运用市场化的运作机制，通过优惠政策，充分动员和发挥社会各方面的力量来开展培训，鼓励技工学校、职业院校、民办教育培训机
构开展贫困人员培训工作。贫困人员的职业培训，要采用理论、实习相结合的教学方式，要注重培训内容的针对性、实用性、有效性。
4.医疗救助制度
建立医疗救助制度是解决因病致贫、因病返贫的重要社会救助内容。应加大对贫困人员的帮扶力度，设立医疗救助专项基金，对个别发生大额医疗费用，严重影响其基本生活的参保对象实施除大病统筹外的医疗救助。进一步拓宽医疗救助试点，扩大医疗救助的范围，进一步完善手续，规范操作，加大资金投人，提高救助水平。
总之，城市贫困是社会转型的必然结果，在我国这样一个保障制度不健全、政策法规和管理力度不到位的社会里，贫困似乎更容易发生，因此，非一招一式而需运用综合的手段和措施，调动各方的力量方能有效应对城市贫困问题。
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