爱华网1、一方面，我国在社会救济方面的法律层次还比较低。当前我国社会救济阶位较高的法律只有城市低保条例、五保供养条例两个法规，仅有“流浪乞讨人员管理办法”等少数部门规章，其他社会救济工作的制度来源主要是民政部门和地方各级政府所颁布的通知等规范性文件。同时，现有制度设计对于社会救济工作中政府与受助者的责任与义务、受助者资格认定、社会救济的范围及经费保障、运行程序等方面还存在着大量不明确之处。总体上看我国现有的社会救济制度还未形成完整的制度结构和法治框架。另一方面，社会救济法制化建设的滞后，使有关部门处理社会救助事务时常常无法可依，在一定的程度上导致了社会救济工作的随意性和多变性。
2、
社会救济的管理体制与运行机制不够健全：由于我国社会救济制度没有正规的设计和立法，各项救济制度是在平时的救济过程中不断建立和完善的，这导致社会救济管理缺乏统筹和协调。具体来说，没有一个统一的，完善的社会救济管理部门。如我国的灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员的救助都归属于国家民政部管理。但是，却分属于不同的民政部下属部门管理，使得这些救济缺乏一个统一的规划、管理，为社会救济的实施带来很大不便。管理部门上缺乏统筹，在区分基本生活救助与专项救助上不明确，常常采用捆绑的方
式，导致那些迫切需要获得专项救助地人得不到相关救济，无法摆脱贫困。
3、救助项目单一：我国目前建立的社会救济体系是以生活救济为主，生产救济、医疗救济、住房救济、教育救济和事故灾害救级等社会救助为辅的基本体系。但是在具体实施中主要还是单一的生活救济，重点放在保障贫困居民的最低生活需求，其他专项救济仍只是显示在制度上，实施困难，尚未取得明显成效。以医疗社会救助制度为例，由于医疗体制改革，许多下岗职工或其他贫困居民难以支付高额的医疗费用，十分需要医疗社会救助，但是，我国医疗救助存在主管部门缺位或争当主管部门的现象，需要钱看病的人却没有人去管；在住房社会救济实施过程中，由于存在划分对象、制定标准及经济适用房价格确定困难等问题，使得不少高收入家庭购买甚至高价炒卖经济适用房，而那些贫困居民依然无房可居，这就违背了建立经济适用房的初衷，使得住房社会救助形同虚设。
4社会救济制度的资金投入不足
受各方面因素的影响，我国现有的救济资源无论是在来源还是发放方面的配置极不平衡。一是救济资金相对缺乏。近几年，政府和慈善方面用于社会救济的资金虽然一年比一年多，但由于社会救济对象增长的速度与有限救助资金来比较，两者比例有些失衡。因此，仅靠以政府财政投入为主体
的救助资金，对社会救济工作来说还是有相当大的缺口。这不仅导致救济标准偏低，无法使救济对象的生活得到真正改善，而且导致工作经费难以落实到位，从而使行政程序的执行大打折扣，也严重地影响了基层机构的工作积极性。二是资金筹集渠道单一。目前的救济资金来源，财政投入是主体。有限的财政投入又分散在各政府部门，零散的救济资源由于得不到集中利用，往往发挥不了应有的救助效益。三是资金配套责任不明确。目前，各地大多采用市、区（县级市）两级分级负担的方法，由于相应经济负担能力的不同，对救济对象的确定、救济资金的落实，都会产生不同的影响，也造成社会救助的实施效果有好有差。
5城乡发展不平衡，低保差异较大。由于现在的农村低保还没有纳入中央财政预算，因此，社会救济的压力就被迫落到了地方政府的身上。而地方政府的财政实力不等，个别地区财政薄弱，资金不足，导致低保制度推行缓慢。在城市，社保资金充足，同时由于缺乏规范的操作规程及管理上缺乏约束机制和监督机制等原因，个别地方政府占用、挪用救急资金的现象较严重，给城市低保带来了消极影响。
6、社会救济的标准设置的太低或者不合理。很多家庭困难的群众，并不是没有申请社会救济金。只是，因为没有符合社会救济的标准。比如，有些家中有人患大病的家庭。每个月的实际收入可能要高过受救济得家庭，但是一旦每个月的
医疗费用扣除后。这些家庭的生活水平可能比受救济的家庭还要低。这就是社会救济的设置不合理的地方。或者，社会救济的标准设置的过低，以至于低于某些地方的经济水平很多。那么，这些地方的最低收入很容易就超过了社会救济的标准。而消费水平和经济水平又有联系。所以，有些困难家庭，就是因为收入标准在社会救济的标准外，但是又没有办法应对日益增长的通货膨胀。
7、最后，政府在组织和动员社会自身的力量参与社会救济方面做得还不够，没有形成有效的社会救助系统工程。 保障标准偏低。由于地方财政吃紧，所以不可能按照当地最低生活标准确定和发放最低生活保障费，而是根据可能提供的资金额确定发放标准，结果标准普遍偏低，难以维持低保对象的基本生活需求。据调查，1998年，上海市贫困家庭人均月收入仅为当地社会人均月收入的31%；就是在1999年最低生活保障标准上调30%以后，武汉和天津的贫困家庭人均月收入才是当地社会人均月收入的21%，如此低的收入只够维持最低的生活需求，他们买最便宜的蔬菜，甚至一个星期只能吃到一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠亲友赠送的占34%，家庭成员生病不去医院诊治的占50%.[17]上海低保对象的生活是这样的状况，其他地区的情况就可想而知了。
3.资金缺口较大。各地虽然按照条例的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分有限。筹集不到足额低保资金的原因主要是：大部分地区由于受传统社会救济观念的影响，将低保对象限定在特困人口上，对最低生活保障重视不够、支持不力；地方政府不愿意承担中央和省属企业低保对象的保障金；由于多数地方财政困难，有的仅是吃饭财政，有的甚至拖欠机关工作人员的工资，无力筹集低保资金。尽管从1999年下半年起，中央加大了对部分省份低保资金的补贴，但是实际需要的资金仍然是已落实资金的6倍，缺口还是非常大的。另外，中央提高最低生活保障标准以后，新增了许多保障对象，进一步扩大了资金缺口。例如，吉林省1999年提标以前低保对象约66000人。提标以后增加了67000余人，按人均138元计算，每月需保障资金1841万元，如数筹集所需资金是不可能的。
[18]
4.相关制度实施不力造成的贫困问题，低保也无能为力。按照条例的规定，只有在人们领取了失业保险金、离退休金、工资和下岗职工的基本生活费后，家庭人均收入仍低于最低生活保障线的，才给予差额补贴。但是，在部分地区由于人们不能或不能足额及时领到以上各项费用，地方财力又十分有限，决不可能把他们纳入最低生活保障范围，使得他们成为生活没有保障的最困难的群体。要将以上这些人纳入最低
生活保障范围，不解决低保资金的来源问题几乎是不可能的，而不将这些生活没有着落的人纳入低保范围，他们将成为社会的不安定因素。
二、 我国社会救助体系的不足
由于我国经济发展落后，社会保障制度正在不断探索和完善之中，社会救助体系更是在不断的实际救助工作中发展而来，难免会存在一些弊端。只有正确认识我国社会救助制度的不足，吸收各国精华，才能真正发挥我国社会保障制度稳定器作用，快速实现和谐社会，发展市场经济，从而进一步完善社会救助体系。
(一)无专门的社会救助立法
在现代社会，社会成员享受社会救助是一项基本的权力，应该受到法律的保护。而我国至今仍没有专门的社会救助立
法，目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律，阻碍了我国社会救助工作的开展。
(1) 导致社会救助理念落后
我国社会救助立法缺失，社会救助普法宣传教育更是欠缺，国民对社会救助认识不够，相关部门对社会救助也缺乏正确的理论指导，导致我国现行社会救助基本上还沿用传统的救助理念——以个人或家庭的收入调查为基础，当个人或家庭收入低于政府确定的标准之后，可经申请获得相关救助。实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。
(2) 社会救助管理缺乏统筹
由于我国社会救助制度尚无统一的设计和专门的立法，各项救助制度是根据实际需要不断建立和发展起来的，这就导致社会救助管理缺乏统筹和协调。表现在：没有统一的社会救助管理部门。如我国的灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员的救助都属于民政部管理，但却分属于不同的部门管理，使得这些救助缺乏统一规划、管理，为救助的实施带来很大的不便。管理部门缺乏统筹，难以适当地区分基本生活救助与专项救助，常常将他们捆绑在一起，从而导致那些迫切需要获得专项救助地人得不到相关救助，无法摆脱贫困。
（二）实际社会救助项目单一
我国当前虽然建立了以生活救助为主，生产救助、医疗救助、住房救助、教育救助和灾害救助等社会救助为辅的基本体系，但在具体实施中主要还是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求，其他专项救助仍“徒有其表”，实
施困难，尚未取得明显成效。如医疗社会救助制度，由于医疗体制改革，许多下岗职工或其他贫困居民难以支付高额的医疗费用，急需医疗社会救助，但我国医疗救助存在主管部门缺位或争当主管部门的现象，使求助者求助无门。在住房社会救助实施过程中，由于存在划分对象、制定标准及经济适用房价格确定困难等问题，使得不少高收入家庭购买甚至高价炒卖经济适用房，而贫困居民依然无房可居，这就违背了建立经济适用房的初衷，使得住房社会救助形同虚设。
（三）城乡社会救助缺乏统筹
二元制的城乡经济结构，使得城市市民一直比农民享受更多的社会福利，在困难时也比农民从政府和社会得到更多的社会救助，我国农民在生产、生活、住房、教育、医疗等几乎所有方面都靠自己来解决。由于政策方面的倾斜，即使农村已初步建立了社会救助制度，仍难以贯彻落实。据统计，截止2004年9月30日，最低生活保障制度已经覆盖了全国城市2199.4万贫困人口，相反，农村居民最低生活保障制度至今还未能在全国推广，大部分贫困居民难以获得贫困救助，专项救助更是空谈。由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，社会救助的缺失将更一步加剧城乡经济差距，恶性循环不可避免。
（二）专项救助制度及制度间衔接有待进一步加强
随着城市低保、灾民救助、农村五保供养和特困户救济、流浪乞讨救助管理等制度的逐步建立和完善，城乡困难群众的温饱问题基本得到了初步解决，但贫困家庭医疗难、子女上学难、住房条件差、打官司难等问题仍然比较突出，医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助等专项救助制度尚不健全。在救助实施中，生存性救助多、发展性救助少；输血型救助多、造血型救助少，无法使救助对象通过全面的、综合的救助从根本上来彻底摆脱贫困状况。救助内容的筒单化，难以满足救助对象的特定需求，达不到救助的目的。另外，各专项救助制度间的衔接配套还不够完善。虽然各相关部门认真制定和实施了一系列政策措施，也取得了很好的效果，但相关部门之间配合不够、相关政策之间衔接不够、相关信息之间沟通不够，严重影响了救助资源综合效能的发挥。
（三）救助制度的资金投入不足
受各方面因素的影响，我国现有的救助资源无论是在来源还是发放方面的配置极不平衡。一是救助资金相对缺乏。近几年，政府和慈善方面用于社会救助的资金虽然一年比一
年多，但由于社会救助对象增长的速度与有限救助资金来比较，两者比例有些失衡。因此，仅靠以政府财政投入为主体的救助资金，对社会救助工作来说还是有相当大的缺口。这不仅导致救助标准偏低，无法使救助对象的生活得到真正改善，而且导致工作经费难以落实到位，从而使行政程序的执行大打折扣，也严重地影响了基层机构的工作积极性。二是资金筹集渠道单一。目前的救助资金来源，财政投入是主体。有限的财政投入又分散在各政府部门，零散的救助资源由于得不到集中利用，往往发挥不了应有的救助效益。三是资金配套责任不明确。目前，各地大多采用市、区（县级市）两级分级负担的方法，由于相应经济负担能力的不同，对救助对象的确定、救助资金的落实，都会产生不同的影响，也造成社会救助的实施效果有好有差。
（四）管理体制和运行机制有待进一步理顺
救助工作包含多种方式，相应地涉及多个职能部门，既有民政、教育、卫生部门实施的救助，也有劳动、司法、工会、共青团、妇联、计生等部门提供的救助，会出现漏救和重复救助现象，造成人力、物力、财力等救助资源重复和浪费。
缺乏系统化的运行机制。各地在救助对象的确定，救助方式的选择以及救助申请审批程序等方面，都或多或少存在
一定问题。如在低保户的确认方面，现阶段隐性收入、隐性就业、人户分离现象普遍，家庭收入情况非常复杂，加之缺少有效的信息采集手段和明确的法规或政策依据，社会信用体系不健全，社会救助相关部门之间信息资源分割，很难准确界定救助对象。另外，对于求助对象缺乏有效的监督机制和评估机制，缺乏法律、舆论、非政府组织、群众等多方面的综合配套监督，影响了社会救助工作的深入推进。
三、 我国社会救济体系存在的问题 （一） 、城乡发展不平衡，低保差异较大。由于现在的农村低保还未能纳入 中央财政预算，因此社会救济的压力就落到了地方政府的身上。个别地区财政薄 弱，资金不足，导致低保制度推行缓慢。在城市，社保资金充足，同时由于缺乏 规范的操作规程及管理上缺乏约束机制等原因，个别地方占用、挪用救急资金的 现象较严重，给城市低保带来了消极影响。如陈良宇的挪用上海社保资金案。 （二） 、社会救济观念存在偏差。一方面贫困者在需要救济时难以启齿，不 敢维护公民的受助权；另一方面一些救济人员忽视自身责任，认为社会救济只是 逢年过节领导对贫困家庭的慰问，没有把社会救济的
任务落到实处，社会救济体 系缺乏系统化和科学化。
（三） 、救济资金投入不足，社会慈善事业发展不足，救济水平偏低。我国 社会救济资金目前主要来源于政府公共财政，社会捐助较小。根据民政部 2009 年发布的统计公报显示，2008 年全国城市平均低保标准为每人每月 205.3 元， 低保对象月人均补助为 141 元；全国农村平均低保标准为每人每月 82.3 元，月 人均补助为 49 元。虽然这一标准较前几年在逐渐提高，但仍远低于当年的城乡 居民平均消费水平。同时，我国贫困人口数量多以及贫困原因的多样性，以政府 为唯一救济主体的作用有限， 政府对民间慈善组织的行政化干预抑制了我国慈善 组织自身的建设与发展， 对整个社会的慈善环境与社会救济体系的完善都是不利 的。
第三，公正财政对社会救助的资金保障机制尚未建立。一是投入总量不足，比例过小。目前我国财政用于社会救助方面的资金比例占全部财政支出的5.48%，而埃及是11.9%，泰国是7.24%，马来西亚是7.20%。与发展中国家相比，我国财政用于社会救助方面的比例明显偏低，社会救助资金占GDT的比例更是不足0.2%，低于越南、蒙古等周边国家，公
共财政投入的不足，已成为制约社会救助发展的瓶颈。二是救助工作经费落实不到位，使社会救助监督工作往往不够及时细致，工作容易导致不公平公正。
第二，社会救助法制建设滞后。一方面，我国在社会救
助方面的法律层次还比较低。当前我国社会救助阶位较高的法律只有城市低保条例、五保供养条例两个法规，仅有“流浪乞讨人员管理办法”等少数部门规章，其他社会救助工作的制度来源主要是民政部门和地方各级政府所颁布的通知等规范性文件。同时，现有制度设计对于社会救助工作中政府与受助者的责任与义务、受助者资格认定、社会救助的范围及经费保障、运行程序等方面还存在着大量不明确之处。总体上看我国现有的社会救助制度还未形成完整的制度结构和法治框架。另一方面，社会救助法制化建设的滞后，使有关部门处理社会救助事务时常常无法可依，在一定的程度上导致了社会救助工作的随意性和多变性。
社会救助的管理体制与运行机制不够健全。一方面，管
理体制上多头管理、条块分割的问题仍然存在。当前我国社会救助工作分散在不同的部门，这种管理格局增大了协调任务和难度，容易造成救助资源浪费，客观上影响了救助效能。另一方面，运行机制不够通畅，一是基层网络平台薄弱，救助机构与队伍不健全、经费不足、设施简陋等问题日益突出。
二是社会监督机制、评估机制尚未健全影响了社会救助对象的公正性。三是救助对象正常进入与退出的机制不够健全，核查和监督手段的缺乏，使救助对象一旦进入救助体系，就多少带有刚性，进易出难，容易衍生成为一种长期性福利。
㈢认识贫困
对于城市贫困问题的认识，是现在一个很重要的问题。但是，目前中国社会对弱势群体的关注不够。市场经济无疑是一把“双刃剑”，在刺激中国社会提高效率的同时，也会使一部分生理上弱能或社会地位上弱势的人因为丧失在劳动力市场上的竞争能力而陷入贫困。但是，在现在这个蒸蒸日上的社会中，弱势群体很可能会被忽视。当今中国社会贫富之间的裂隙渐大、渐深，基尼系数已在警戒线的附近，成功人士对贫困人士的生活状况有多少了解？在享受成功的欢愉之余，他们是否意识到自己对这个社会的责任？这种状况是必须改变的，因为只有一个和谐的社会、团结的社会才有可能可持续地发展下去。而关于贫困的认识必须向全社会普及。
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