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中美环境政策分析比较
【摘要】本文主要通过中美两国环境政策之间的比较，再加上执行力、所存在的问题等方面进行分析。本文首先检讨中国环境污染发生的原因，接着分析比较美国环境政策的作用和效果，最后分析为解决中国环境问题应重视和加强哪方面的对策。
In this paper, through the Sino-US comparison between the environmental policies, coupled with the implementation of force, the existing problems were analyzed. This paper reviews the causes of environmental pollution in China, followed by analysis and comparison of the United States the role and effectiveness of environmental policies, the final analysis, to solve environmental problems in China should attach importance to and strengthen where countermeasures.
【关键词】环境保护；环境政策；执行力；
Environmental protection； environmental policy；execution;
一、中国环境的现状
水资源短缺一直是中国北方长期存在的问题, 现在日趋增加的水资源需求和多年的水资源污染又正在加剧这一问题。严重的水资源短缺可能使中国的经济陷于瘫痪。七大流域的 70%都受到了严重的污染。在农村, 三分之一的人缺乏安全的饮用水。100多个城市缺水, 并且其中一半被认为严重缺水。中国的人均淡水资源差不多是 2000立方米, 相比之下, 世界人均淡水资源将近6500立方米。中国北方许多地区的地下水位正在以每年 1米多的速度下降。从改革开放到 2010年的32年的环境的不断恶化,主要归咎于空气和水污染。世界银行估计, 在世界上污染最严重的 20个城市中, 有 16个城市位于中国。其中大部分是因为空气污染。由于收入快速增长、轿车价格下降、进口和加入世贸组织的刺激, 2003年中国的轿车需求增加了 75%。政府对轿车贷款的限制减少了 15%的需求。在未来的几年, 汽车的销售量每年有望增加 10%至 20%。法规执行不力、交通拥堵、
燃料质量低劣、发动机保养不当和大量不可能报废的旧轿车将增加一氧化碳、一氧化氮和其他污染物的排放。中国超过 60%的能源来自煤炭, 基本上来自高硫褐煤。这种煤是微粒和二氧化硫的主要来源, 也是威胁中国及其邻国森林和农业的酸雨的罪魁祸首。低效率、高污染、使用煤炭的小电站一直在增加, 它们被匆忙建设以满足当地的能源需求。能源密集型的生产加上高污染的能源来源使中国成为世界上最大的二氧化硫排放国和仅次于美国的第二大二氧化碳排放国。按照目前的趋势来推断, 到 2030年, 中国的温室气体排放量可能会超过美国或欧盟。导致环境恶化的其他主要因素包括森林滥伐、草场退化、土壤侵蚀、沙漠化以及湖泊、河流和海洋中的化肥污染。到 20世纪 90年代中期, 中国的报道说, 有 140个林业局已经砍光了它们的储备林场, 并且其中的 61个林业局说它们正在以无法承受的速度砍伐树木。外国木材公司加入了对木材的争夺。由于几百年来遭到火灾、战争和开荒的破坏, 中国的森林承受不住这样的砍伐, 森林覆盖率远低于世界平均水平。尽管采取了对森林进行可持续管理和大量植树造林等措施, 以阻止森林进一步被毁坏, 但非法砍伐仍在快速增长, 植被恢复变得缓慢, 其恶果导致生物多样性丧失、土壤侵蚀和洪水。
二、中国环境问题的根源
中国早早在推行经济发展和开放的同时树立了环境政策，但未见环境政策和法规的有效的控制效能，环境破坏与当初的环境保护目标愈来愈离轨，其原因一在于环境政策的执行过程; 二在于地方政府行为存在问题。这一观点的根据在于：
第一、改革开放以后发生的中央与地方的关系有很大变化。随着权力下放政策的实行，地方政府的自主权扩大，各地方政府在执行中央政策时常以地方本身的狭隘的利益为大。环境问题关系到所有的社会成员，具有独特的性格，中央不可能直接到地方来一一执行政策，地方各级政府部门则成为中央环境政策的实际执行者。因此，中国的地方政府是执行中央政策、系国家与人民的重要的行为主体。
第二、中国地方政府扮演多重角色 , 它既是中央政府的执行者 , 又是地方社会利益的代表 ,同时追求地方政府自身的利益。分权政策使得地方政府愈来愈带有政策执行的行为主体的特性 , 而非政策执行的代理人的特性。中国是个大国 , 在推动经济发展时地方政府的作用可以说是绝对性的。许多学者都屡次提出中国地方政府经济行为的非效率与盲目性 , 然而从另外一个角度观察 , 地方政府同时也推动了改革开放以后中国经济的快速发展。问题在于 , 地方政府只对经济发展和经济利益加以重视 , 未能对环境污染和环境保护采取相应的对策 , 总以经济利益优先 , 默认乡镇企业的各种形式的环境污染行为 , 导致于农村地区的环境污染愈来愈严重。中国环境政策的执行以及监督系统 , 从其结构上可以看出中央的国家环境保护部为国务院的组成部门 , 独立于其他的中央机构。但在地方的行政机构系统 , 只有2 /3左右的地方市级和县级市有环境保护的专门行政机构设立 ,其他 1 /3的地方根本没有专门的环境保护行政机关 , 设有环保机关也只是地方政府属下的小小行政机关而已。换言之 , 愈是到下级的地方 , 其环境保护的监督系统则愈难以起到有效的作用。中国的环境政策并不落后 , 政策体系装备得也比较完善 , 然而正由于环境政策的监督体系的缺失与软弱无力 , 政策法规未能有效执行 , 导致今天的中国环境污染恶化 , 到了威胁经济发展的危机状态。
三、美国的环境政策
在美国，环境政治和环境政策的制定是复杂而代价高昂的，但也是相当有成效的。30年前由于严重污染而燃烧着的河流现在可以放心地游泳和钓鱼。虽然大城市的空气质量还有很多问题题，但已经有了明显的改善。危险的废弃物从产生到销毁的全过程都处在监控之下。市内的工业污染区即“褐色地带”为了新的商业用途，正在得到清理和整治。城市更致力于修建林荫道路和发展无污染的工业。濒危物种得到保护，对自然资源的开发也非常谨慎。当然．这并不足说美国不存在环境问题或者环境保护的措施已经臻于完善，而是说已经有了发挥相应的管理规划。的确，像在中国一样，美国公众对环境质量的关心与他们对自然资源在经济发展中的使用的关注是密不可分的。有关环境保护的最初观念已经由自然资源的管理部门将其制度化，而且这些想法还在继续强烈地影响着美国公众关于
环保目的的观念以及已经被采纳的政策建议的样式。
美国《国家环境政策法》(Nati onal Envir onmental Policy Act,NEPA)于 1969年12月31日在国会通过, 1970年 1月 1日由尼克松总统签署生效并施行。 《国家环境政策法》 的主要内容有 4个方面。其一是宣布国家环境政策和国家环境保护目标;其二是明确国家环境政策的法律地位;其三是规定环境影响评价制度;其四是设立国家环境委员会。这4个方面的内容具有紧密的内在联系,是一个整体。(一)宣布国家环境政策和国家环境保护目标《国家环境政策法》 宣布了一项新的国家政策,叫做“国家环境政策”。它的法律表述是:“ 联
邦政府与各州、地方政府以及有关的公共和私人团体合作,采取包括财政和技术援助在内的一切切实可行的手段和措施,以旨在发展和增进普遍福利的方式,创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、 经济和其他方面的要求。 ” 与上述国家环境政策相适应,《国家环境政策法》 宣布了国家环境目标。它包括 6个方面：
1.国家能够履行作为子孙后代的环境受托保管人的责任;
2.国家能够保证为全体国民创造安全、健康、多产的并富于美学和文化价值的优美环境;
3.国家能够最大限度地合理利用环境,不得使其恶化或者对健康和安全造成危害,或者引起其他不良的和不应
有的后果;
4 .国家能够保护国家历史、 文化和自然等方面的重要遗产,并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境;
5 .国家能够促进人口与资源的利用达到平衡,以实现国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活;
6 .国家能够提高可再生资源的质量,并使易枯竭资源达到最高程度的再循环。
四、中美环境影响评价执行机制比较
（一） 我国的执行机制
我国 《环境影响评价法》 第七条、第十二条、第十三条规定，对未编写有关环境影响的篇章或者说明的草案，专项规划未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。审批机关在审批规划时，应当以环境影响报告书结论以及审查小组的审查意见作为决策的重要依据。第二十五条规定，建设项目的环境影响文件未经法律规定的审批部门审查或者审查未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。可见，在我国的环境影响评价中，采行政独立审查型，任何项目的建设必须在其环评文件得到有审批权的行政机构批准后方能开工建设。在该法的第四章法律责任一章中，规定了审批机关未履行相关法律责任、违法审批、送报机关弄虚作假的行为的相关行政、刑事责任，确保了审批机构的
审批权。
（二） 美国的执行机制
根据 《国家环境政策法》 和CEQ 条例和 《清洁空气法》 的相关规定， 环境质量委员会、 环保局和公众团体都对联邦机构编制的环境影响报告书具有法定的审查和评论权， 当评论和建议得不到编制机构的回应和采纳时，法律规定了进一步的措施。但三者都不具有批准权，都不能向拟议机构发布禁令停止项目的进行。这一权利专属于联邦法院。如果环保局认为拟议行动从环境质量、公众健康或福利的观点来看是不令人满意的，或者是不令人满意的，则应将其移交环境质量委员会。环境质量委员会根据CEQ条例作出相应的处理，如提议举行听证、 将有关事项移交总统以采取行动等。环境质量委员会对环境影响报告书的评论和建议得不到采纳时，也遵循此程序。对于公众团体而言，一旦评论和诉求得不到拟议机关的采纳，则可以向法院提起诉讼，申请相关的救济以达到审查联邦行为的目的。原告通常向法院申请的法律救济有以下三种。
(1)强制令。如果法院认定联邦行动的环境影响报告书不合 《环境政策法》 和CEQ条例的规定，如不制止则该行动可能对环境造成严重的危害， 而且原告也证明这一点，则法院往往发布强制令，制止该行动的进行。
(2)法律宣告。法律宣告是原告往往与强制令同时申请的另一种法律救济。这类法律宣告导致确立或澄清 《环境政策法》 对被告规定的法律责任和义务。
(3)命令状。是指法院对行政官员发布的强迫他履行法律认为是绝对义务的、 非自由裁量的行政行为的特殊命令文书。 适用于少数强迫行政机关编制环境影响评价书的案件。
五、我国环境政策改革方法
我国环境政策存在缺陷我国环境政策改革目前存在着严重的不足。目前存在的主要问题是标准法规不够严格，存在不合理的地方，管理水平较低，法制不健全， 执法力度不够。今后，环境政策改革要向着完善标准法规， 提高管理水平，加大执法力度之路上走。其一，国的环境政策中经济手段地位薄弱，过多依赖于规制手段， 靠政府管理， 这就无法实现资源配置的最优化。因而要转型，变主
要依靠政府规制手段为规制手段和经济手段并用，充分利用市场，创建市场。其二，国环境政策体系带有较浓计划经济色彩，缺乏激励机制。从政策内容来看，不少政策措施还建立在各级政府的传统计划和行政命令的基础上，建立在主要领导干预的基础上。政策的执行基本上依赖环保行政主管部门，并作为一种行政行为而通过政府体制进行实施的，既缺乏社会广大公众参与的作用，又缺乏环境为主体企业和消费者因经济利益激励而保护环境的积极性。经济手段方面：我国虽已制定了一些环境经济政策，如采取了排污收费、减少对以煤炭为主的能源补贴等措施，但真正在全国实施并发挥作用的并不多见，很多仍然是在试点，因而势必要加强运用经济手段，充分发挥市场优化配置资源的优势。就几种经济手段来说， 笔者认为最应该大力发展的是环境税费和排污权交易。目前，国内多是粗放型产业，科技含量低，资源消耗和浪费巨大，污染物排放也比发达国家多出很多。这种情况最适合用环境税费来刺激生产者，鼓励他们使用对环境污染较小的产品。就像瑞典硫税，它鼓励使用低硫燃料和总体上削减了能源使用的效果， 并带来了大规模的燃料转换。故我国应大胆运用环境税收政策，有效发挥其积极作用，并新增一些税种以解决日益迫切的环境问题。如对无铅汽油施加较少的税， 而对含铅汽油收取较重的税，这样可以刺激消费者使用无铅汽油，间接保护环境。排污权则是最充分利用市场的手段，政府干预最少。较之环境税费，它更加接近费用最小化，在中国6个试点省的效果都非常好，但还未在全国实施，故需要进一步推广实施。
六、结论
中国环境保护政策执行存在问题的主要原因在于地方的环境监督的欠缺、只重视经济发展的落后的环境意识、不考虑国家的长期利益的地方保护主义。近几年 , 中国积极推进的各种环境保护措施成效与预期的效果不存在一定差距。同时国际社会对中国施加的环境压力也是很大的。在环境保护工作中, 中央缺乏有效的对应措施、地方缺乏亲环境的评价基准、企业的投资与收益的不均衡等等现象导致各个主体间的发展目标发生差异,从而使得环境政策达不到预期的效果。特别是,地方政府和企业只重视短期的、眼前的经济利益,对环境保护持消极的态度。总之,由于中央政府在制定政策之后,未能对其在地方的实行采取跟踪式的管
理和监督,使得环境污染和破坏得不到有效治理 , 环保体系显得无力和软弱。尤其,国家环境保护部对地方和企业的执行力度较弱,很难构筑全方位的环境监督系统。因此,今后中央政府评价地方政府时,需要制定一个“亲环境 ”的评价基准, 即评价地方政府的业绩时,环保工作做得扎实与否要作为更加重要的评价基准。此外,现行的制度不仅对污染企业的处罚力度不够,而且也不具备对环境保护优秀企业的奖励制度。因此,中央政府急需改善和重整对地方政府与企业的客观的评价基准。
环境政策作为协调发展与资源环境之间矛盾的手段，同时也作为可持续发展战略的延伸和实现其发展目标的重要调控手段，具有全息性的特征。 我国环境政策的演进伴随着我国经济体制的改革，环境政策全息性的缺失对我国可持续发展
必然产生负面影响。回顾我国的环境政策，展望面向新世纪我国环境政策的取向，我们得出这样的结论，改革开放以来我国政府所推行的环境政策是比较成功的，在经济快速发展过程中， 它减缓了我国环境质量的恶化速度；全球一体化的经济发展模式、 我国的可持续发展战略、环境政策高度的全息性以及生态文明的需求已经给我国的环境政策提出了严峻的考验。
【参 考 文 献】
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